市民服務熱線中的政府回應:以上海市X區(qū)為例

秦川申 張弘力

(1. 上海交通大學國際與公共事務學院,上海 200030;2. 上海交通大學應急管理學院,上海 200030)

一、 問題的提出

隨著社會生產(chǎn)力水平的提高,人民對美好生活的需要不斷增長,在民主法治、生態(tài)保護、社會公平等方面提出了多樣化的訴求。面對日益多元且復雜的訴求,如何精準回應、采取有效措施成為回應型政府建設過程中面臨的重要問題。政府對公民訴求的高效回應有賴于高效的政民溝通。(1)Karl W. Deutsch, The Nerves of Government: Models of Political Communication and Control, New York: Free Press of Glencoe, 1963.近年來,全國各地陸續(xù)設立多種公民參與渠道,以便收集公民意見、了解民意民情,進而切實回應公民訴求。截至2022年,全國各地政府已開通345條12345市民服務熱線,這也成為公民意見表達的重要渠道。市民服務熱線推出后受到廣泛關注,意見收集與回應卓有成效,成為暢通民意訴求、提升政府治理能力的有力杠桿。(2)吳國玖、金世斌、甘繼勇: 《政務熱線: 提升城市政府治理能力的有力杠桿——以南京市“12345”政府公共服務平臺為例》,《現(xiàn)代城市研究》2014年第7期,第98—102頁。2022年5月16日,國務院辦公廳發(fā)布《關于推動12345政務服務便民熱線與110報警服務臺高效對接聯(lián)動的意見》(國辦發(fā)〔2022〕12號),(3)相關政策文件還有: 《國務院辦公廳關于進一步優(yōu)化地方政務服務便民熱線的指導意見》,2021年1月6日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-01/06/content_5577419.htm,2023年1月15日。要求進一步優(yōu)化政務服務熱線,整合服務資源,提升協(xié)同聯(lián)動處置效率以提高服務實效,為地方政務服務便民熱線的優(yōu)化指明探索的方向。

然而,在全國各地的實踐中,有的地方政府出現(xiàn)了回應力不足、回應信息不完備和選擇性回應的現(xiàn)象。(4)李傳軍、李懷陽: 《公民網(wǎng)絡問政與政府回應機制的建構》,《電子政務》2017年第1期,第69—76頁。在選擇性回應中較為典型的是對情緒的選擇性,政府往往更加關注帶有強烈情緒和群體性行動特征的表達方式,并對此做出回應。事實上,個體的負面情緒并不必然導致輿論事件或集體行動,單純關注個體的激烈情緒表達并不能有效識別普遍訴求、紓解群體情緒、防范輿論事件。公眾基于共同的利益、情感、經(jīng)歷和價值產(chǎn)生共情,可能形成群體性負面情緒。當個體間共同的訴求長期積壓得不到回應,可能演變?yōu)槿后w的激烈情緒,這是導致集體行動的原因之一。(5)冀翠萍: 《突發(fā)事件政務輿情回應的偏差與回應能力提升研究》,《領導科學》2021年第13期,第100—103頁。在研究中有必要將個體情緒與群體情緒進行區(qū)分,討論其對政府回應性的不同影響,為政府部門更好關注、識別、回應公民情緒提供參考,進而幫助構建更加和諧有序的政民互動格局。本研究結合政府回應研究中的避責行為解釋,基于群際情緒理論討論政民互動中個體和群體的情緒特征對政府選擇性回應的影響,提出以下兩個研究問題: 公民參與中的情緒特征是否影響政府回應性?其作用機制是怎樣的?既有情緒與政府回應相關研究中并未區(qū)分個體與群體的情緒,本研究的主要貢獻在于厘清個體情緒與群體情緒的概念區(qū)別,明確負面群體情緒作為集體行動的重要前因變量,以對負面群體情緒的關注解釋政府回應性的差異。

二、 文獻綜述與研究空間

(一) 政府回應性與市民服務熱線

政府回應指政府對公眾接納政策、提出訴求做出及時有效反應,采取積極有效措施解決問題的過程。(6)格羅弗·斯塔林: 《公共部門管理》,陳憲等譯,上海: 上海譯文出版社,2003年。從表現(xiàn)內(nèi)容角度,政府回應可以分為話語性回應、行動性回應和制度性回應三類,話語性回應指政府對公民訴求作出解釋說明或承諾,行動性回應是政府通過實際行動滿足公民訴求,制度性回應則為通過行政立法、執(zhí)法回應訴求。(7)李放、韓志明: 《政府回應中的緊張性及其解析——以網(wǎng)絡公共事件為視角的分析》,《東北師大學報(哲學社會科學版)》2014年第1期,第1—8頁。在市民服務熱線互動的實踐過程中,由個體公民訴求推動政府立法的制度性回應案例較少,本研究關注的是市民服務熱線互動實踐中的話語性回應和行動性回應兩種方式。對我國政府回應動力的討論可以分為兩個方向,一是自上而下的壓力,包括領導重視、(8)李鋒、馬亮: 《領導重視與數(shù)字政府回應力——基于雙重差分與合成控制法的實證分析》,《公共管理評論》2021年第3卷第1期,第68—90頁。問責壓力等;(9)邵梓捷、楊良偉: 《“鐘擺式回應”: 回應性不足的一種解釋——基于S市地方領導留言板的實證研究》,《經(jīng)濟社會體制比較》2020年第1期,第114—122頁。二是自下而上的動力,包括政府倫理責任、(10)張則行: 《政府責任重構與公共服務授權——回應型治理的一個分析框架》,《福建行政學院學報》2015年第1期,第29—37頁。集體行動和輿論事件壓力等。(11)Jidong Chen, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China,” American Journal of Political Science, vol.60, no.2 (April 2016), pp.383-400.在上述動力機制下,我國政府開設了多條公民意見反饋渠道,作為常態(tài)化、制度化的政民溝通方式,收集民意民情并作出反饋,主要的渠道有市長信箱、市民服務熱線等。

國內(nèi)現(xiàn)有對市民服務熱線與政府回應的相關研究較少,主要可以分為兩類。第一類從各地12345市民服務熱線實踐案例出發(fā)討論政府回應現(xiàn)存問題。例如在政府內(nèi)部存在政務熱線職能定位不明確、管理體制機制有待完善、人才隊伍有待加強等問題;(12)吳國玖、金世斌、甘繼勇: 《政務熱線: 提升城市政府治理能力的有力杠桿——以南京市“12345”政府公共服務平臺為例》,《現(xiàn)代城市研究》2014年第7期,第98—102頁。在外部也出現(xiàn)社會力量參與不足、訴求表達私利化等情況。(13)雷望紅: 《被圍困的社會: 國家基層治理中主體互動與服務異化——來自江蘇省N市L區(qū)12345政府熱線的鄉(xiāng)村實踐經(jīng)驗》,《公共管理學報》2018年第15卷第2期,第43—55頁。此外,雖然12345市民服務熱線推動了政府回應工作回輸屬地并在基層解決,但是也導致行政壓力承擔的基層化,在一定程度上消解了基層治理的自主性。(14)陳鋒、宋佳琳: 《技術引入基層與社區(qū)治理邏輯的重塑——基于A市12345政府服務熱線的案例分析》,《學習與實踐》2021年第4期,第84—94頁。另一類研究關注政務熱線運轉(zhuǎn)中的微觀政民互動,使用市民服務熱線的工單數(shù)據(jù),討論影響政府回應性的特征。既有研究對影響因素的討論主要涉及三方面: 訴求特征、公民話語及區(qū)域特征。訴求特征包括議題類型、涉及范圍、辦理成本、訴求復雜度等,(15)張會平、鄧凱、郭寧等: 《主體特征和信息內(nèi)容對網(wǎng)民訴求政府回應度的影響研究》,《現(xiàn)代情報》2017年第37卷第11期,第17—21頁。公民話語包括訴求話語、是否提供個人信息等,(16)顏海娜、謝巧燕: 《公民訴求對政府回應話語的影響探究——基于F市G區(qū)12345平臺數(shù)據(jù)的實證分析》,《東北大學學報(社會科學版)》2021年第23卷第1期,第78—86頁。區(qū)域特征則包括地理環(huán)境屬性、市民參與熱情、人口復雜情況、組織復雜情況等。(17)趙金旭、王寧、孟天廣: 《鏈接市民與城市: 超大城市治理中的熱線問政與政府回應——基于北京市12345政務熱線大數(shù)據(jù)分析》,《電子政務》2021年第2期,第2—14頁。

(二) 影響政府回應性的公眾情緒因素

有時候公民為獲得政府關注和回應,策略性地選擇“鬧大”的方式,借助負面情緒表達利益訴求。(18)韓志明: 《利益表達、資源動員與議程設置——對于“鬧大”現(xiàn)象的描述性分析》,《公共管理學報》2012年第9卷第2期,第52—66頁。從政府回應的動力機制看,自下而上的社會壓力是政府有效回應公民訴求的重要動力之一。(19)Gary King, Jennifer Pan, Margaret E. Roberts, “How Censorship in China Allows Government Criticism but Silences Collective Expression,” American Political Science Review, vol.107, no.2 (May 2013), pp.326-343.(20)Gary King, Jennifer Pan, Margaret E. Roberts, “Reverse-engineering Censorship in China: Randomized Experimentation and Participant Observation,” Science, vol.345, no.6199 (August 2014), p.891.既有討論情緒與政府回應的研究主要基于情緒評價理論等視角,將公民的負面情緒同輿論事件、集體行動傾向關聯(lián),進而解釋負面情緒對政府回應的刺激和促進作用。(21)曾潤喜、黃若怡: 《地方政府對網(wǎng)絡問政的信息注意力分配的層級差異研究》,《情報雜志》2021年第40卷第8期,第127—135頁。情緒是輿情危機等網(wǎng)絡群體性事件的主要表現(xiàn)形式,(22)李杰、王雪可、劉力賓: 《醫(yī)保欺詐事件輿情傳播的情感焦點與情感傾向演化研究——基于輿情客體視角》,《情報科學》2020年第38卷第4期,第77—82頁。政府的組織干預和決策是影響事件發(fā)展和消解情緒的重要途徑。(23)周建青、劉佳文: 《政府回應視域下公共事件次生輿情形成機制與防范策略——基于情緒評價理論的分析》,《學習論壇》2022年第2期,第77—84頁。負面情緒的聚集可能引發(fā)輿論危機,若政府采取避責的方式應對輿論危機,則可能損害政府形象,影響政府公信力,(24)唐雪梅、袁熳、朱利麗: 《政務輿情回應策略對政府形象修復的影響——情緒認知視角的有調(diào)節(jié)中介模型》,《公共行政評論》2021年第14卷第1期,第114—131頁。由此產(chǎn)生的壓力可以促使政府對公共事件作出積極回應。(25)鐘偉軍: 《公共輿論危機中的地方政府微博回應與網(wǎng)絡溝通——基于深圳“5.26飆車事件”的個案分析》,《公共管理學報》2013年第10卷第1期,第31—42頁。當公共事件突然爆發(fā)并廣受公民關注時,地方政府在規(guī)避上訪、公開投訴等動機的推動下,對公民激烈的情緒采取更為積極的措施作出回應,有學者將這一類突發(fā)事件的政策議程觸發(fā)模式總結為政策議程的“突發(fā)—回應”模式。(26)楊云舒: 《回應性政策議程觸發(fā)模式: 對我國特有政策議程模式的一種嘗試性闡釋》,《云南行政學院學報》2020年第22卷第3期,第136—144頁。在這一模式下,公眾對事件的關注和負面情緒的表達對政府回應發(fā)揮著重要的刺激效應。

然而,既有研究并未區(qū)分個體情緒和群體情緒對政府回應性的影響。個體的負面情緒并不直接與輿論事件、集體行動產(chǎn)生關聯(lián)。(27)Charles R. Seger, Eliot R. Smith, Zoe Kinias, et al., “Knowing How They Feel: Perceiving Emotions Felt by Outgroups,” Journal of Experimental Social Psychology, vol.45, no.1 (January 2009), pp.80-89.群際情緒理論指出,個體和群體的情緒在影響行動傾向時發(fā)揮著不同的作用,個體情緒影響個體的行動傾向,并不直接影響群體行動的傾向,而群體的情緒直接影響群體行動傾向。個體的憤怒、怨恨等情緒反應,可能導致個體產(chǎn)生對抗或攻擊性行為,但并不能直接導致群體行動。但群體共同的不平等或相對剝奪遭遇,會引發(fā)群體的憤怒或恐懼等群體情緒,進而催生不同的群體行動傾向。(28)E. R. Smith, “Social Identity and Social Emotions: Toward New Conceptualizations of Prejudice,” in Diane M. Mackie ,David L. Hamilton, eds., Affect, Cognition and Stereotyping, Amsterdam: Elsevier, 1993, pp.297-315.在個體情緒和群體情緒的聯(lián)系方面,個體的情緒可以通過傳染、共同認知、交流評價等方式在群體內(nèi)部共享,聚合成為群體情緒,導致群體情緒的趨同。(29)E. R. Smith, C. R. Seger, D. M. Mackie, “Can Emotions Be Truly Group Level? Evidence Regarding Four Conceptual Criteria,” Journal of Personality and Social Psychology, vol.93, no.3 (February 2007), pp.431-446.從這一關系看,個人情緒在聚合、共鳴的條件下,可能形成群體情緒,間接影響群體行動。(30)V. Yzerbyt, M. Dumont, D. Wigboldus, et al., “I Feel for Us: The Impact of Categorization and Identification on Emotions and Action Tendencies,” British Journal of Social Psychology, vol.42, no.3 (December 2003), pp.533-549.但若個人的情緒不具有普遍性,沒有形成群體的情緒,則不能關聯(lián)群體行動的傾向。因此在對群體行動的預測中,群體情緒是一個更加直接的變量,并不能簡單將個體情緒與群體行動掛鉤。本研究區(qū)分個體情緒與群體情緒,在規(guī)避輿論事件和集體行動風險的視角下,討論其對政府回應性的影響。

(三) 研究空間

既有公民情緒與政府回應的相關研究中,主要將公民情緒作為一個整體的概念,鮮有對公民情緒的類別進行更細致的討論。但在實踐中,公民情緒包含個體情緒和群體情緒,群際情緒理論等相關討論也將群體情緒與個體情緒區(qū)分,目的是討論二者在解釋群體行動中的不同作用。(31)J. C. Becker, N. Tausch, U. Wagner, “Emotional Consequences of Collective Action Participation: Differentiating Self-directed and Outgroup-directed Emotions,” Personality and Social Psychology Bulletin, vol.37, no.12 (May 2011), pp.1587-1598.在政民互動中,公民具有個體的情緒,在群體層面上也可能存在共同的情緒,形成公民群體情緒。既有文獻主要通過輿論事件或集體行動壓力視角解釋公民情緒對政府回應性的影響,但個體與群體情緒在其中的作用存在差異,將公民情緒作為整體概念并不足以充分解釋其不同影響。本文的研究空間在于,在政府回應的研究中,關注微觀、具象的政民互動過程,對公民的個體情緒與群體情緒分別進行討論,進一步闡釋公民參與中情緒特征對政府回應性的影響機理。

三、 研 究 假 設

無論是對個體情緒還是群體情緒的回應,都出于特定的動力機制,從地方政府回應公民訴求情緒的行為邏輯和動力機制出發(fā),可以探究政府回應性與公民情緒間的深層關系。已有研究指出“邀功”和“避責”的邏輯廣泛存在于地方政府治理行為中。(32)倪星、王銳: 《從邀功到避責: 基層政府官員行為變化研究》,《政治學研究》2017年第2期,第42—51頁。地方官員的晉升與問責由中央控制,形成了我國官僚體系的縱向控制。(33)張程: 《數(shù)字治理下的“風險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領導注意力分配——以A市“市長信箱”為例》,《公共行政評論》2020年第13卷第1期,第79—98頁。地方官員在不同情境下感知到晉升激勵或問責壓力,進而形成不同政策行為動機。(34)文宏、杜菲菲: 《注意力、政策動機與政策行為的演進邏輯——基于中央政府環(huán)境保護政策進程(2008—2015年)的考察》,《行政論壇》2018年第25卷第2期,第80—87頁。不同的政策動機形成差異化的地方官員行為邏輯,并外顯為政策要素沖突中政策行為的差異?！把Α焙汀氨茇煛钡恼邉訖C受到風險的不確定性、信息的模糊性和不對稱性以及問責壓力的影響,當短期問責壓力大且信息明確時,地方官員會優(yōu)先考慮避責的策略,反之則優(yōu)先考慮邀功策略。(35)章文光、劉志鵬: 《注意力視角下政策沖突中地方政府的行為邏輯——基于精準扶貧的案例分析》,《公共管理學報》2020年第17卷第4期,第152—162頁。

在地方政府回應過程中,公民通過具體渠道向政府表達訴求,政府基于訴求內(nèi)容作出回應。邵梓捷和楊良偉基于“壓力—回應”邏輯提出了地方政府回應民眾訴求的分析框架,指出基層部門回應的主要動力是上級政府的制度壓力。(36)邵梓捷、楊良偉: 《“鐘擺式回應”: 回應性不足的一種解釋——基于S市地方領導留言板的實證研究》,《經(jīng)濟社會體制比較》2020年第1期,第114—122頁。對于地方官員而言,制度壓力主要來自在社會治理過程中可能引發(fā)上級政府問責和懲罰的政治風險。在政民溝通互動的過程中,一方面,公民訴求的內(nèi)容、情緒特征在溝通過程中是可知的,回應好公民訴求和情緒、維護社會穩(wěn)定的目標也是清晰明確的;另一方面,沒有回應好公民訴求和情緒,以至形成集體性行動的后果和問責壓力是巨大的。在短期較大問責壓力和信息明確可知的情況下,地方政府回應過程是基于“避責”行為邏輯的組織決策,通過作出回應以避免政治風險事件發(fā)生,進而避免上級政府問責和懲罰。

綜上所述,在政府回應的過程中,地方政府受到來自上級政府問責的政治風險壓力,會采取“避責”行為邏輯。已有研究根據(jù)應對態(tài)度和問責時間節(jié)點兩個維度,將決策者的避責行為分為四類,并指出在職位權責明確、政治風險較高的情況下,決策者會采取有為式預估策略,在問責啟動前采取積極的預防行為。(37)彭宗超、祝哲: 《危機決策者避責策略的四種模式及關鍵影響因素分析》,《上海行政學院學報》2018年第19卷第4期,第93—101頁。在群體事件“一票否決”制度的影響下,集體性行動相關的政治風險要素是地方政府關注的主要風險,在政府回應中則表現(xiàn)為對具有集體性行動傾向的公民訴求配置更多注意力,以防范政治風險,維持社會穩(wěn)定。就公民角度而言,公民情緒與集體性行動傾向密切相關。(38)Helena Flam, Debra King, Emotions and Social Movements, London: Routledge, 2005.公民向政府表達訴求過程攜帶自身情緒,若與訴求相關的負面情緒未獲回應,情緒逐漸積累可能導致訴求中的負面情緒傳播擴散。當個體層面的情緒獲得群體層面的認同和共鳴,則可能產(chǎn)生集體行動。(39)韓志明: 《信息支付與權威性行動——理解“鬧決”現(xiàn)象的二維框架》,《公共管理學報》2015年第12卷第2期,第42—54頁。因此政府注意力配置會關注訴求的情緒特征,當訴求呈現(xiàn)明顯負向情緒時,地方政府對該訴求配置更多注意力,表現(xiàn)更強回應性以期規(guī)避潛在的集體行動風險。

故有H1: 政府回應性強度與公民訴求包含的負面情緒強度正相關。

根據(jù)群際情緒相關的討論,群體情緒與群體的行動傾向密切相關,群體的憤怒、蔑視、內(nèi)疚等負向情緒可能導致其采取集體行動。(40)Martijn Van Zomeren, Russell Spears, “Metaphors of Protest: A Classification of Motivations for Collective Action,” Journal of Social Issues, vol.65, no.4 (Novermber 2009), pp.661-679.(41)Martijn Van Zomeren, Russell Spears, Agneta H. Fischer, et al., “Put Your Money Where Your Mouth Is! Explaining Collective Action Tendencies through Group-based Anger and Group Efficacy,” Journal of Personality and Social Psychology, vol.87, no.5 (November 2004), pp.649-664.公民群體的負面情緒需要宣泄渠道,而行動是消解情緒的重要途徑。若群體負面情緒沒有得到有效回應,發(fā)展成為集體行動,將產(chǎn)生嚴重的社會后果(42)狄小華、冀瑩: 《民意表達與政府回應機制之完善》,《政治與法律》2009年第7期,第58—64頁。。在政府視角下,公民群體采取集體行動的一項必要條件是空間上的集聚,區(qū)域內(nèi)密集、激烈的負面情緒表達可能預示了集體行動的風險。歸屬于同一區(qū)域的公民群體通常具有共同的人際關系網(wǎng)絡或利益,若個體負面情緒沒有回應好,則很可能在區(qū)域內(nèi)通過溝通、人際關系等方式傳播形成負面群體情緒。因此出于規(guī)避集體性行動的動機,地方政府對于具體區(qū)域內(nèi)公民群體的整體負面情緒配置注意力,對來自整體負面情緒更強烈區(qū)域的訴求配置更多資源,表現(xiàn)更強回應性,以切實回應公民,紓解公民群體情緒。

故有H2: 政府回應性強度與公民訴求來源區(qū)域負面群體情緒強度正相關。

四、 研 究 設 計

(一) 研究對象與數(shù)據(jù)來源

本研究的研究對象是上海市12345市民服務熱線平臺派單至X區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心的工單。上海乃是我國具有代表性的一線城市,其社會治理存在典型性,且在政務熱線建設和整合工作中走在全國前列。X區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心是上海市12345市民服務熱線的重要組成部門之一,主要負責對接X區(qū)城市運行綜合管理體系,其職責包括將轄區(qū)內(nèi)各類公共管理、服務和安全問題派單至對應部門,并嚴格巡查、督辦轄區(qū)內(nèi)工單的辦理,監(jiān)察、檢查轄區(qū)內(nèi)企業(yè)與其他經(jīng)濟組織的安全生產(chǎn)情況。

本研究選取上海市X區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心2017年11月14日至12月13日間的工單數(shù)據(jù)作為原始數(shù)據(jù)集,原始數(shù)據(jù)記錄包含208 307條數(shù)據(jù)記錄和352項屬性。參照字段說明文件,通過人工篩選在原始352項屬性中選取14項與本研究核心變量相關的屬性,并刪除14項屬性中包含缺失值的數(shù)據(jù)記錄,經(jīng)數(shù)據(jù)清洗獲得20 647條數(shù)據(jù)記錄。

(二) 變量測量

政府回應性測量地方政府對訴求的回應程度,由數(shù)據(jù)集中的對應屬性字段直接析出,根據(jù)投入資源和回應實效,將所有辦結情況分為三個水平: 實際解決、解釋說明、不辦理退單。

自變量個體情緒特征由原始數(shù)據(jù)中問題描述字段析出,使用Python的Jieba庫對原始訴求文本進行切詞,并對照BosenNLP數(shù)據(jù)庫情感詞典,計算對應訴求文本的情緒得分,將其作為該訴求對應的情緒特征。

自變量負面群體情緒測量政府感知到的來自特定群體的負面情緒,本研究根據(jù)地理行政區(qū)劃,將同一街道(或鄉(xiāng)鎮(zhèn))的公民作為同一群體。歸屬于同一行政區(qū)域的公民在地理空間上鄰近,一方面可能具有共同的情緒和利益訴求,它們通過人際關系網(wǎng)絡在群體內(nèi)傳播;另一方面,地理上的鄰近也使其具備參與集體行動的客觀條件,地區(qū)負面情緒的聚集可能導致出現(xiàn)地區(qū)性群體事件。本研究的負面群體情緒變量通過來自對應街道(或鄉(xiāng)鎮(zhèn))所有負面訴求的情緒得分求和計算得出。

控制變量訴求緊急程度、訴求議題類別、訴求來源、訴求受理時間均由對應數(shù)據(jù)字段析出。具體含義及測量方式如表1所示。

表1 研究核心變量

(三) 數(shù)據(jù)分析

如上所述,本研究根據(jù)公民所屬行政區(qū)域劃分公民群體,進而計算群體情緒特征。所使用的數(shù)據(jù)來自不同行政區(qū)域,不同行政區(qū)域的公民群體可能具有區(qū)域獨特的利益訴求和情緒特征,進而導致數(shù)據(jù)呈現(xiàn)分層特征,即負面群體情緒變量與其他變量處于不同層次。考慮到因變量政府回應性為三分類變量,不辦理退單、解釋說明、實際解決是地方政府回應公民訴求的不同策略,本研究分別取政府回應性取值為0和1、0和2、1和2三組樣本,比較地方政府每一對策略選擇是否在公民群體上具有分層特征。首先使用分層二元邏輯斯蒂模型,運行空模型并計算組內(nèi)相關系數(shù)(Intra-Class Correlation Coefficient, ICC)檢驗組間差異顯著性。若數(shù)據(jù)分層特征顯著,則使用分層二元邏輯斯蒂模型檢驗研究假設;考慮到政府回應的實際解決、解釋說明、不辦理退單三個取值實際上是政府不同的行為策略選擇,本研究通過兩兩對比,具體分析情緒特征對行為策略選擇的影響,因此若數(shù)據(jù)分層特征不顯著,本研究使用常規(guī)多分類邏輯斯蒂模型進行檢驗。

五、 數(shù)據(jù)分析結果

(一) 描述性分析

本研究選取的樣本為上海市X區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心2017年11月14日至12月13日間20 647條工單數(shù)據(jù)。在本研究選取的樣本中,所有訴求均按規(guī)定及時處理。但其中實際解決訴求占14.14%,54.05%的訴求通過解釋說明進行回應,另有超過31.81%的訴求由于訴求過高、訴求不合理等原因被退單。由訴求辦理頻數(shù)分布可見,現(xiàn)階段X區(qū)政府回應公民訴求以解釋說明為主,主要為公民提供咨詢、解答、建議等幫助。由于公民訴求的復雜性,政府難以滿足每一位公民的訴求,因此存在部分訴求未經(jīng)受理,退單處理。

樣本數(shù)據(jù)的訴求緊急程度、訴求來源、訴求議題類別情況如表2所示。

表2 訴求基本情況

如表2所示,本研究采用的樣本中,80.59%的訴求為建設交通類。由于建設交通類包含道路建設、公共交通、綠化市容、城市規(guī)劃等議題,相較其他類別更具日常性、普遍性特征,因此該類別訴求數(shù)量顯著高于其他類別。其次為社會管理類,包含市場監(jiān)管、社保政策等議題,也具有一定日常性。其余五類訴求所占比例相對較低,但絕對數(shù)量均符合分層邏輯回歸對觀測值數(shù)量的要求。至于緊急程度,絕大部分訴求并不緊急,僅極少部分訴求為緊急或非常緊急;樣本訴求主要來源于市民服務熱線,少數(shù)訴求來自突發(fā)事件或系統(tǒng)性部件?？傮w而言,提交至12345市民服務熱線的訴求呈現(xiàn)出日?；⒎蔷o急的特征,反映了市民生活中碎片化的日常需求。

本研究樣本的情緒特征均值為1.56,中位數(shù)為2.02,訴求情緒得分越高表明訴求的情緒特征越積極,總體而言訴求樣本中積極情緒稍強。對于極端情緒,樣本中負面情緒強度最高的訴求情緒得分為-66.14,正面情緒強度最高的訴求情緒得分為51.18。正面情緒得分訴求主要包括提出表揚、友善建議、理性期望等,負面情緒得分訴求主要包括對現(xiàn)狀不滿、對行政效率的質(zhì)疑等。

(二) 多分類邏輯回歸分析

本研究首先使用空模型對訴求來源群體差異的顯著性進行檢驗,以此判斷政府回應性在群體層面上是否有顯著差異,采用組內(nèi)相關系數(shù)作為衡量訴求來源群體間差異顯著性的指標。根據(jù)Heck等人對組內(nèi)相關系數(shù)的討論,0.05通常被認為是表示數(shù)據(jù)存在分層的常規(guī)閾值,(43)Ronald H. Heck, Scott Thomas, Lynn Tabata, Multilevel Modeling of Categorical Outcomes Using IBM SPSS, New York and London: Routledge, 2013.國內(nèi)也有學者將0.138作為“高度關聯(lián)強度”的閾值。(44)溫福星: 《階層線性模型的原理與應用》,北京: 中國輕工業(yè)出版社,2009年。無論采用何種閾值,各模型的組內(nèi)相關系數(shù)均遠小于閾值,樣本數(shù)據(jù)分層特征不明顯,本研究采用多分類邏輯回歸檢驗假設H1和H2。

對于前述三組樣本,考慮到情緒特征及負面群體情緒絕對值過大,因此使用其Z分數(shù)進行回歸。本研究使用多分類邏輯回歸模型,分為政府回應性取值“實際解決”“解釋說明”“不辦理退單”兩兩組合的回歸系數(shù)結果如表3所示。

表3 政府回應性邏輯回歸結果

回歸分析結果顯示,情緒特征對政府回應性的效應在實際解決和不辦理退單以及解釋說明和不辦理退單組上,在99.9%的置信水平上顯著;對于實際解決和解釋說明組,在99%的置信水平上顯著,且上述系數(shù)均大于0。表3中每對選擇的參照組均為政府回應性較低的類別,系數(shù)為正表明訴求情緒特征越積極,政府對該訴求回應性越強,該結果與本研究的H1相反。

負面群體情緒對政府回應性的效應在實際解決和不辦理退單組上在99.9%置信水平上顯著;在解釋說明和不辦理退單組上,在99%置信水平上顯著;但在實際解決和解釋說明組上不顯著且系數(shù)小于0。負向的系數(shù)表明政府回應性與訴求來源地區(qū)的負向群體情緒強度正相關。相較于不回應,政府更傾向于對訴求作出解釋說明或?qū)嶋H解決,以表達關切、回應群體情緒,規(guī)避集體行動。本研究H2經(jīng)檢驗成立。但對于實際解決與解釋說明的回應策略選擇,群體情緒并沒有顯著的作用。

本研究使用替換模型方法和加入控制變量方法進行穩(wěn)健性檢驗。對于替換模型方法,本研究使用多項Probit模型和有序Logistic模型進行回歸。對于加入控制變量方法,本研究在原多項邏輯回歸模型中加入變量“訴求服務類別”,以檢驗模型穩(wěn)健性?！霸V求服務類別”變量反映了該訴求期望服務的性質(zhì),包括求助類、投訴類、意見建議類、咨詢類和其他類。穩(wěn)健性檢驗結果顯示,在所有的三對組別上,訴求情緒得分均與政府回應性顯著正向相關;在實際解決和不辦理退單,解釋說明和不辦理退單兩組上,負面群體情緒均與政府回應性顯著負向相關,本研究關鍵結果通過穩(wěn)健性檢驗。

六、 討論與結論

(一) 結果討論

群際情緒理論認為,個體情緒與個體行為傾向和意圖相關,群體情緒與群體的行為傾向和意圖相關。(45)Eliot R. Smith, “Social Identity and Social Emotions: Toward New Conceptualizations of Prejudice,”in Diane M. Mackie and David L. Hamilton, eds., Affect, Cognition and Stereotyping, Amsterdam: Elsevier, 1993, pp.297-315.在實際社會治理中,地方政府出于“避責”的邏輯,在上級政府問責壓力和集體行動一票否決制下產(chǎn)生規(guī)避集體行動的回應行為導向。(46)章文光、劉志鵬: 《注意力視角下政策沖突中地方政府的行為邏輯——基于精準扶貧的案例分析》,《公共管理學報》2020年第17卷第4期,第152—162頁。(47)張程: 《數(shù)字治理下的“風險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領導注意力分配——以A市“市長信箱”為例》,《公共行政評論》2020年第13卷第1期,第79—98頁。相對于群體情緒,個體情緒與集體行動產(chǎn)生的關聯(lián)并不密切,而是作用于個體參與集體行動的選擇。(48)Eliot R. Smith, Susan Henry, “An In-group Becomes Part of the Self: Response Time Evidence,” Personality and Social Psychology Bulletin, vol.22, no.6 (June 1996), pp.635-642.故負面的個體情緒不必然導致集體行動,也因此不會成為地方政府回應選擇過程的關鍵影響因素?；貧w結果顯示,個體情緒與政府回應性存在正向關聯(lián),可能的解釋是個體的訴求情緒特征可能與其訴求合理性、明確性和復雜性存在關聯(lián),情緒特征積極的訴求可能具有更高的合理性和條理性,而負面情緒的訴求可能側(cè)重于宣泄情緒,對訴求本身說明較少。在另一方面,正面情緒的訴求通常不涉及復雜糾結的利益關系,辦理成本較低,議題較為單一。例如描述性分析展示的正面情緒訴求,其核心議題在于表揚一位公職人員并期待回復,實際解決該訴求只需由受表揚者對信件進行回復即可,議題單一且辦理成本低。既有研究指出地方政府更傾向于對低成本、單一議題的訴求做出回應。(49)Zheng Su, Tianguang Meng, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China,” Social Science Research, vol.59 (September 2016), pp.52-67.因此在個體層面,訴求情緒特征越積極,獲得回應性越強。

群際情緒理論的另一個重要觀點是,群體情緒與集體行動傾向密切關聯(lián)。同一街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民在地域上相鄰近,具備形成集體行動的客觀地理條件。若區(qū)域居民群體反映負面情緒普遍較強,地方政府感知到來自該群體的集體行動風險,在避責動機的驅(qū)使下會采取措施對負面群體情緒作出回應。但地方政府財政、人力、行政資源有限,(50)陳家建: 《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》,《中國社會科學》2013年第2期,第64—79頁。訴求辦理受到資源制約。且部分訴求本身存在不合法或不合理情況,地方政府對公民單方提出的訴求難以做到有求必應。因此地方政府將根據(jù)訴求實際情況采取實際解決或解釋說明的策略進行回應,側(cè)重于通過“做出回應”的行為方式對公民訴求表達關切,回應公民情緒。在回歸結果中表現(xiàn)為群體情緒對政府回應的效應在“實際解決和不辦理退單”組以及“解釋說明和不辦理退單”組上顯著,但在“實際解決和解釋說明”組上不顯著。在政府視角下,采取實際解決和解釋說明策略回應公民訴求均為對公民情緒的有效回應,是與公民進行溝通、紓解情緒的有效方式。

(二) 研究局限及展望

第一,對于因變量政府回應性的內(nèi)涵有待更深入具體的探討。政府回應過程存在多種方式,負責程度也存在差異。訴求辦理中的政民互動內(nèi)涵并非僅包含實際解決、解釋說明、不辦理退單這三種策略,也包括政府對公民回應的負責性、及時性以及政府對公民訴求以外的發(fā)展利益的關切。第二,對于群體情緒的測量和計算精度較低,本研究認為處于相近地理區(qū)域的公民,其聯(lián)系更加密切,更易通過傳染、交流評價、共同認知、共同利益等方式形成群體情緒,因而本研究按地理位置區(qū)域劃分公民群體、計算群體情緒。然而在群體情緒形成的過程中,具有相似經(jīng)歷或共同利益的個體可能在同一議題、同一事件上形成共同的情緒并采取行動。個體情緒的極端表達,也可能引發(fā)諸如“借機泄憤”式的、非相關性的群體情緒,這一類群體情緒是部分集體性行動的誘發(fā)因素之一,但并非本研究關注的重點。第三,結構化數(shù)據(jù)中析出信息有限,數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)錄導致對集體行動的分析存在困難。一方面,市民服務熱線數(shù)據(jù)的訴求文本經(jīng)接線員轉(zhuǎn)錄得到,保留了大部分的原始情感信息,部分敏感信息被隱去,文本中集體行動相關信息反映較少,限制了對公民群體集體行動傾向的進一步討論。另一方面,由于數(shù)據(jù)可得性原因,數(shù)據(jù)中缺失值較多,部分控制變量有待進一步挖掘。例如本研究實證檢驗發(fā)現(xiàn),地方政府對不同受理時間訴求的回應性存在顯著差異,但造成該差異的原因在結構化數(shù)據(jù)包含的字段中難以有效體現(xiàn)。且數(shù)據(jù)樣本在時間跨度上僅為一個月,主要集中在冬季,訴求內(nèi)容可能因時間跨度單薄存在季節(jié)性特征。

結合上述討論,未來的研究可以關注以下幾個方向: 第一,關注政府回應性的內(nèi)涵,從負責性、實效性、公民滿意度等維度綜合討論政府回應性及其動力機制。第二,關注群體情緒的外延,在定義上,對基于共同經(jīng)歷和利益的群體情緒、基于地域和社會關系的群體情緒、“借機泄憤”式的非相關性群體情緒進行更深入的探討;在操作上,可以更加精準地劃分群體、測量群體情緒,并討論其與集體性行動、政府回應性等變量的關系。第三,在數(shù)據(jù)來源上,可以通過爬取市民服務熱線網(wǎng)站上的市民投訴信件進行研究,并結合對市民服務熱線工作人員開展訪談等方式收集更豐富的數(shù)據(jù),檢驗基層行政人員在回應過程中的選擇性及其動機,進一步討論政府回應這一過程中微觀個體的偏好及能動性。

(三) 結論與啟示

本研究基于政府回應性研究中忽略群體情緒這一研究空間,在討論中區(qū)分公民個體訴求的情緒特征及群體的情緒特征,進行實證分析,得到兩條結論: 第一,公民訴求情緒特征越積極,政府回應性越強;第二,政府回應性與公民訴求來源區(qū)域負面群體情緒強度高度正相關。研究結論的實踐啟示在于: 第一,新時代城市治理的復雜性對政府回應能力提出新的要求,地方政府應當切實提高回應能力和水平,在解釋說明的基礎上實際配置注意力與資源,力求實際解決更多合理合法的公民訴求,提高政府回應性。既有研究指出,回應時長顯著負向影響公眾參與,實際解決率則對公眾參與無顯著影響(51)常多粉、鄭偉海: 《網(wǎng)絡問政時代政府回應如何驅(qū)動公眾參與——基于領導留言板面板數(shù)據(jù)的實證分析》,《社會發(fā)展研究》2023年第10卷第2期,第139—159頁。,這一結論與本研究一致,因而通過解釋說明等方式及時對公民訴求做出回應是做好政府回應工作的重要策略之一。在回應好議題單一、辦理成本較低的合理訴求以外,也應根據(jù)實際情況酌情辦理相對不緊急或辦理成本相對較高的訴求,重視不辦理退單訴求的解釋說明工作。對于不合理、不合法的訴求應當根據(jù)實情說明不予辦理的原因,并切實告知投訴人,避免極端個體情緒發(fā)酵引發(fā)極端行為。第二,在政民互動平臺建設過程中,應當更加注重前端對于情緒、訴求等特征的預處理,對具有普遍性的訴求內(nèi)容和較大規(guī)模的群體情緒,需要在前端及時進行分類匯總,并在后續(xù)的響應工作流程中加以關注。既有研究結合政府對新冠疫情防控的回應策略開展實證研究,指出政府在回應公民訴求工作中,既要豐富親民話語體系,精準、清晰傳遞信息緩解負面情緒;也要深入分析網(wǎng)絡輿情,對公民情緒、關注議題、話題焦點提前跟進收集、分析匯總(52)劉冰、張航: 《基于民眾需求與情感的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府回應策略研究》,《情報科學》網(wǎng)絡首發(fā),2023年6月16日,https://kns.cnki.net/kcms2/detail/22.1264.g2.20230615.1008.002.html,2023年8月2日。。在市民信箱等線上反饋渠道中,結合自然語言處理等技術手段,分解識別訴求內(nèi)容和情緒特征,將公民情緒的回應工作前移,在市民服務熱線等傳統(tǒng)反饋渠道中,加強接線員培訓,做好接線記錄階段的識別分類工作,對具有相似情緒特征和訴求內(nèi)容的公民意見,可以集中進行辦理回復,形成全流程高效回應機制,進一步提高政府回應工作實效。第三,地方政府在關注負面群體情緒、規(guī)避集體行動風險的同時,也應注重多途徑紓解群體情緒。有學者將現(xiàn)行的全量、全部門、全層級回應模式稱為政府日常治理的“全回應”模式,即通過及時對公民訴求“近乎全量”的回應,及時疏導群體情緒(53)張楠迪揚、鄭旭揚、趙乾翔: 《政府回應性: 作為日常治理的“全回應”模式——基于LDA主題建模的地方政務服務“接訴即辦”實證分析》,《中國行政管理》2023年第3期,第68—78頁。。對存在集中負面情緒的區(qū)域或群體,應當通過細致解釋說明、實際回應訴求、表達政府關切、提供情緒疏導等多種途徑回應情緒,同時也要切實反思、改進工作流程中的不足,避免將解釋說明作為回應公民情緒的“萬金油”,避免政府回應“治標不治本”的現(xiàn)象,提高政府回應能力,建設以人民為中心的回應型政府。