城市更新下低碳社區(qū)養(yǎng)老服務格局構建

文◎李楊 姜超

一、前言

“十四五”時期，我國老年人口預計將達3億，占比約22%，進入中度老齡化社會。黨中央高度重視老齡工作，將推動積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)成為養(yǎng)老服務的大趨勢，社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老需要社區(qū)養(yǎng)老服務的有效供給，更要從頂層設計、政策舉措等各層面推動新時代社區(qū)養(yǎng)老服務格局的深入突破，打造高質量社區(qū)養(yǎng)老服務模式。

城市更新是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然。我國于2021年將“城市更新”寫入政府工作報告，提升到國家戰(zhàn)略層面，黨的十九屆五中全會和二十大提出實施城市更新行動。現(xiàn)代化城市發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)布局和人口重構中，社區(qū)成為產(chǎn)業(yè)和人口的重要空間載體之一，也是串聯(lián)城市不同功能模塊的介質。如何對社區(qū)進行更新改造，特別是對城市中心區(qū)老舊小區(qū)的改造，實現(xiàn)人民福祉與綠色發(fā)展低碳社區(qū)建設的有機結合，是推動舊城改造、建設宜居、綠色、韌性、智慧和人文城市的實踐探索。

二、城市更新與社區(qū)養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀及問題

近年來，片區(qū)更新模式逐漸從“拆、改、留”轉向“留、改、拆”，從“點狀建筑更新”到“片區(qū)整體更新”進行轉變。傳統(tǒng)的地產(chǎn)開發(fā)式大規(guī)模改造在老舊社區(qū)不再普遍適用，“漸進式更新”與“微更新”成為新的趨勢。老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀，主要舉措為政府主導下的以提升老舊社區(qū)整體風貌和補齊社區(qū)公共服務設施，體現(xiàn)出一定的“微更新”功能性需求特征，但在滿足社區(qū)對養(yǎng)老服務需求上仍存在很大不足。從養(yǎng)老服務視角出發(fā)，老舊社區(qū)更新改造主要體現(xiàn)為以下幾個矛盾問題：

（一）老舊小區(qū)改造與社區(qū)養(yǎng)老服務功能統(tǒng)籌的矛盾

老舊社區(qū)改造首先要明確自身養(yǎng)老服務功能的定位，引入合適的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，融合更多現(xiàn)代化功能，重新納入城市有機整體?，F(xiàn)有社區(qū)改造主要為公共設施配置，與豐富養(yǎng)老服務功能實現(xiàn)有較大差距；改造關注外部環(huán)境改善，與周邊城市功能和業(yè)態(tài)未能有效融合，缺乏頂層設計和區(qū)域統(tǒng)籌。目前，一些先進城市如天津提出的“實施城市更新行動”中，已將老舊樓房加裝電梯、無障礙設施和適老化設施建設改造任務列入更新項目，體現(xiàn)了更新改造與養(yǎng)老服務的初步結合。然而，更新改造的建設投入與社區(qū)居民實際適老服務需求、設施后期運維權責利等一系列配套機制尚不健全，對改造后的項目服務可持續(xù)性造成較大不確定性。

（二）居民多樣化需求與養(yǎng)老服務空間不足的矛盾

老舊小區(qū)多建在主城區(qū)，社區(qū)內(nèi)、外環(huán)境可改造和拓展空間均嚴重不足，使得居民多樣化需求難以在有限空間內(nèi)全面落地?？臻g制約矛盾的問題體現(xiàn)為，一是社區(qū)內(nèi)部各居民主體類型對社區(qū)服務設施占用空間的需求與擠占矛盾逐年加大，如近年來頻發(fā)的老年人健身娛樂與其他居民在公共設施上的使用矛盾，社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心與社區(qū)其他功能場地共用等；二是現(xiàn)有社區(qū)生活圈對老舊社區(qū)適老服務的供給不足，如老年人特需的醫(yī)療、保健、購物等服務，造成大量老年人突破社區(qū)生活圈的流動和公共資源擠占，都顯示出老舊社區(qū)功能服務空間建設不足的現(xiàn)狀。

（三）有限資金來源與養(yǎng)老功能改造成效的矛盾

現(xiàn)有城市更新模式下的老舊社區(qū)改造資金來源以政府財政撥款為主。財政資金下基本采用統(tǒng)一改造建設模式，短時間內(nèi)有利于城市社區(qū)質量的整體性提升，但單一政府部門主導下的改造容易缺乏有效的前期分析并與社區(qū)特征相結合，造成供需不匹配和建設資源浪費，有限的資金難以滿足數(shù)量眾多的社區(qū)及各種功能化的養(yǎng)老服務需求。

（四）盈利模式單一與持續(xù)運營的矛盾

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是公認的朝陽產(chǎn)業(yè)，社區(qū)養(yǎng)老服務產(chǎn)品提供主要有政府采購和市場參與兩種模式?，F(xiàn)有社區(qū)更新框架主要考慮基礎設施建設和公共服務質量提升，對養(yǎng)老服務的商業(yè)價值挖掘不足，傳統(tǒng)的盈利模式無法激發(fā)市場主體參與積極性，產(chǎn)品服務持續(xù)運營困難。近年來各城市社區(qū)已經(jīng)完成建造的老舊小區(qū)加裝電梯、社區(qū)居家養(yǎng)老服務站（中心）等陸續(xù)發(fā)生運營困難和閑置現(xiàn)象，改造項目的可持續(xù)問題迫切成為相關部門進行社區(qū)更新改造前必須考慮的實施前提。

三、城市更新與低碳社區(qū)建設的現(xiàn)狀及問題分析

低碳城市與低碳社區(qū)建設在我國起步較晚，“十四五”規(guī)劃中明確實現(xiàn)雙碳戰(zhàn)略的重要任務。我國低碳省區(qū)低碳城市試點建設全面展開，關于低碳社區(qū)試點建設相關政策體系初步建立，低碳社區(qū)已經(jīng)成為城市高質量發(fā)展的重要途徑。城市更新主要指城市既有社區(qū)的微改造，城市更新下的低碳社區(qū)建設一是實現(xiàn)對傳統(tǒng)社區(qū)生產(chǎn)和生活方式、價值觀念的變革，二是通過綠化、節(jié)能等可持續(xù)發(fā)展措施實現(xiàn)降碳或零碳排放目標。城市更新和零碳理念作為現(xiàn)代社區(qū)建設的新要求，主要圍繞各自體系特征開展工作，尚未形成兩者在社區(qū)層面建設模式的有機結合，從而影響政策制定合理性和實施有效性。

（一）低碳化更新實踐模式與實踐行動脫離問題

低碳社區(qū)強調(diào)將低碳發(fā)展理念貫穿于規(guī)劃、建設和行動的社區(qū)建設全過程實踐模式，而城市更新下的低碳社區(qū)是對既有社區(qū)在“微改造”實施中的低碳化發(fā)展要求。因此，現(xiàn)階段出臺的低碳社區(qū)建設指南等相關文件對于既有社區(qū)低碳化改造缺乏具體的實踐操作指導。同時，低碳社區(qū)建設的核心是實現(xiàn)化石能源零消耗，一般由低碳建筑、低碳交通出行和低碳生活環(huán)境營造三個方面構成。由于低碳社區(qū)中涉及的建筑、交通、低碳和社區(qū)環(huán)境存在顯著的多主體性，而城市更新主要由住建部門主導、公共服務中的養(yǎng)老主要由民政部門主導，因此導致多部門協(xié)同、多主體參與的缺位，低碳社區(qū)建設缺少有效的評估、維護和監(jiān)督機制，低碳化更新模式尚未形成。然而，在城市高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要求背景下，社區(qū)更新改造、低碳社區(qū)建設、養(yǎng)老社區(qū)建設已各自開展實踐行動。

（二）民眾參與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展話語權缺失問題

現(xiàn)代基層治理模式下，既有社區(qū)建設不能缺少社區(qū)居民的廣泛參與?，F(xiàn)階段低碳社區(qū)和社區(qū)更新的“自上而下”路徑主要適用于建設初期的政府管理模式。而社區(qū)更新改造的主旨是提升社區(qū)居民的幸福感，則必須與社區(qū)民眾的切實需求、特征化需求相結合。同時低碳社區(qū)的生活環(huán)境營造，具有突出的“自下而上”建設特征，既有社區(qū)更新改造亟需公眾的積極參與，形成“社區(qū)居民互動－集體協(xié)作”的公眾參與模式，強調(diào)社區(qū)民眾在社區(qū)生活管理中的定位以及政策制定的話語權。我國公民綠色環(huán)保理念早已形成，但在社區(qū)層面的個人低碳行為和參與協(xié)作尚處于理解初期，在既有社區(qū)長期生活方式和行為習慣影響下，較難形成積極主動的責任意識和參與熱情。

四、依托城市更新構建低碳社區(qū)居家養(yǎng)老服務格局的建議

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局重大調(diào)整的多重加持下，城市中心區(qū)人口重構的老齡化、高齡化特征在“十四五”期間將更為顯著。因此，迫切需要“自上而下”從頂層設計和城市治理視角對城市更新、低碳社區(qū)和養(yǎng)老服務體系進行統(tǒng)籌規(guī)劃，也需要做好“自下而上”的全面準備。

（一）通過城市更新構建新型社區(qū)居家養(yǎng)老服務格局

城市更新改造的目的不僅要滿足人的幸福感，更重要的是激活城市中心，提供全新的產(chǎn)業(yè)和功能載體。結合改造向“微更新”的發(fā)展要求以及城區(qū)老齡化的嚴峻現(xiàn)狀，明確養(yǎng)老服務提升在城市更新社區(qū)層面的核心定位，以城市更新作為構建新型社區(qū)居家養(yǎng)老服務格局的時代契機。同時，強化社區(qū)更新在低碳化發(fā)展背景下的功能性和產(chǎn)業(yè)政策引領作用，突破傳統(tǒng)的以民政或住建為主導的單一養(yǎng)老服務、社區(qū)更新格局，在社區(qū)層面將多政府服務部門、社區(qū)、社會主體、居民等納入到社區(qū)養(yǎng)老服務體系中，構建城市更新與養(yǎng)老體系有機融合的社區(qū)養(yǎng)老服務新格局。依托城市更新的片區(qū)改造理念，打破傳統(tǒng)社區(qū)間養(yǎng)老服務供需壁壘，以“共享、共治”理念實現(xiàn)新格局中多方主體的利益平衡，激發(fā)養(yǎng)老服務效能與產(chǎn)業(yè)價值，推動老舊社區(qū)煥發(fā)新活力重新融入城市機體。

（二）通過城市更新優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老空間布局

充分優(yōu)化社區(qū)每一平方米空間利用，以低碳建設技術為支撐，推進“微更新”下的低碳功能性改造。一是要注重“內(nèi)部公共空間挖潛”，通過社區(qū)閑置公共空間或建筑，發(fā)揮低碳技術對無人管理的綠地、閑置地、可開發(fā)和提升的廢棄建筑等進行更新改造，提供社區(qū)食堂等各類適老服務場所；二是做好社區(qū)空間共享，在水平空間做好相鄰小區(qū)的不同養(yǎng)老服務優(yōu)勢共享，構建社區(qū)生活圈內(nèi)低碳交通和低碳生活環(huán)境，在同一空間對不同時段、不同類型服務開展合理綜合利用；三是對可用空間資源做好“社區(qū)養(yǎng)老”“居家養(yǎng)老”以及“老齡養(yǎng)老”“高齡養(yǎng)老”在不同功能需求上的合理配置，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老空間治理與養(yǎng)老、健康、社會參與等的服務功能復合化、特色化。

（三）通過城市更新推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結構升級

根據(jù)《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類（2020）》標準，依托城市更新在社區(qū)改造中的功能和產(chǎn)業(yè)載體特性，重點推進低碳化養(yǎng)老設施建設和增加社區(qū)養(yǎng)老空間，引入社會資本和專業(yè)資源重點開展養(yǎng)老照護服務、老年醫(yī)療衛(wèi)生服務、老年健康促進與社會參與、養(yǎng)老教育培訓和人力資源服務、養(yǎng)老科技和智慧養(yǎng)老等功能性服務，挖掘和培育養(yǎng)老服務“朝陽產(chǎn)業(yè)”價值，提前做好“高齡養(yǎng)老”服務產(chǎn)業(yè)準備，全面推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在社區(qū)層面的結構升級，著力擴展盈利渠道解決微更新資金不足和運營持續(xù)力問題，促進片區(qū)養(yǎng)老公共服務供給均衡，激發(fā)社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)活力。

五、結語

“社區(qū)”作為區(qū)域功能的重要組成部分，是貼近民生的“最后一公里”，是有效應對人口老齡化的關鍵平臺，更是各類政策落實成效、展示城市發(fā)展水平和治理能力的試金石。依托城市更新在功能和產(chǎn)業(yè)上的載體特性，將養(yǎng)老服務納入到片區(qū)更新與低碳社區(qū)建設的核心要素中，以社區(qū)養(yǎng)老服務微更新為著力點，切實增強老年人的幸福感、獲得感、安全感，對改善民生、加強和創(chuàng)新社會治理、激發(fā)城市活力具有很好的探索價值。