“一戶三權(quán)”集成管理改革的武進(jìn)探索

陸佳玉 戴 俊/江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

規(guī)范和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)、宅基地資格權(quán)三項(xiàng)權(quán)利權(quán)益，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和土地制度改革的重要內(nèi)容，結(jié)合江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)正在探索開(kāi)展的“一戶三權(quán)”集成管理改革實(shí)踐，加強(qiáng)農(nóng)村集體“一戶三權(quán)”集成管理研究，利于推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)與管理，筑牢扎實(shí)搞好確權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)賦權(quán)、有序?qū)崿F(xiàn)活權(quán)的管理基石，為實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障、還權(quán)賦能和有效治理改革目標(biāo)提供有力支撐。

探索改革的動(dòng)因

基礎(chǔ)要素底數(shù)不清。武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員三項(xiàng)權(quán)益數(shù)據(jù)精細(xì)化管理水平難以滿足當(dāng)前管理的需要。因農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)三項(xiàng)權(quán)益確認(rèn)工作并非同步進(jìn)行，時(shí)間跨度大，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑存在出入。同時(shí)，農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)、部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)無(wú)法貨幣量化，農(nóng)村會(huì)計(jì)信息無(wú)法全面反映農(nóng)村集體資產(chǎn)狀況，賬外經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)及資源性資產(chǎn)成為當(dāng)前農(nóng)村“三資”監(jiān)管的盲區(qū)。

制度頂層設(shè)計(jì)滯后。首先表現(xiàn)在基礎(chǔ)概念界定不夠明確，歷史上，農(nóng)村主要以戶籍作為成員認(rèn)定的主要依據(jù)，但戶籍制度改革打破了傳統(tǒng)二元戶籍結(jié)構(gòu)的制度壁壘，戶的概念、成員資格界定與三項(xiàng)權(quán)益數(shù)據(jù)息息相關(guān)，現(xiàn)行的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后于農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐。其次，目前三項(xiàng)權(quán)益由不同的業(yè)務(wù)部門(mén)主管，且三項(xiàng)權(quán)益發(fā)生背景不同、發(fā)揮功能有異，使得三項(xiàng)權(quán)益數(shù)據(jù)管理在制度設(shè)計(jì)上缺少系統(tǒng)性的考量，從而造成三項(xiàng)權(quán)益數(shù)據(jù)平臺(tái)難以互聯(lián)互通、共建共享，導(dǎo)致管理成本的重復(fù)支出。

成員跨集體流動(dòng)加劇。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地資源價(jià)值凸顯，產(chǎn)權(quán)界定帶來(lái)的社會(huì)矛盾日漸突出，尤其是人口流動(dòng)大的地區(qū)，原住民與戶籍回遷戶之間的利益爭(zhēng)奪，婚姻關(guān)系、異地升學(xué)等導(dǎo)致的戶籍變動(dòng)，大大增加了成員資格重復(fù)認(rèn)定、權(quán)益重復(fù)享受的可能性和管理的復(fù)雜性。

實(shí)施改革的基礎(chǔ)

抓住了改革機(jī)遇。2014年全區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，全面完善農(nóng)村二輪土地承包關(guān)系。2015年以來(lái)，武進(jìn)區(qū)持續(xù)開(kāi)展2輪全國(guó)宅基地制度改革試點(diǎn)，建立了一次認(rèn)定、相對(duì)固定、長(zhǎng)期穩(wěn)定、動(dòng)態(tài)調(diào)整“三定一動(dòng)”宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理制度，“制度+數(shù)字+長(zhǎng)效+應(yīng)用”的管用結(jié)合機(jī)制基本形成。2019年以來(lái)，全面開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“登記賦碼”改革試點(diǎn)，全區(qū)村（社區(qū)）股份合作社納入全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度體系管理。進(jìn)一步規(guī)范和完善了土地承包檔案管理，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)檔案和電子信息系統(tǒng)。

形成了數(shù)據(jù)成果。全面完成產(chǎn)權(quán)制度改革，全區(qū)196個(gè)村均已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，村（社區(qū)）股份經(jīng)濟(jì)合作社全面建立并規(guī)范運(yùn)行，量化集體凈資產(chǎn)82.26億元，全區(qū)累計(jì)建立股份經(jīng)濟(jì)合作社256家，改革總體完成率100%。確認(rèn)經(jīng)濟(jì)組織成員65.7萬(wàn)人，確權(quán)農(nóng)戶18萬(wàn)戶。全區(qū)155個(gè)行政村基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，確權(quán)承包農(nóng)戶100283戶，完善承包合同97858份，占需確權(quán)農(nóng)戶的97.58%；發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)94642份，占需確權(quán)農(nóng)戶的94.37%；完成一戶一檔確權(quán)資料歸檔93963份，占需確權(quán)農(nóng)戶的93.7%。已完成全域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地資格權(quán)認(rèn)定、農(nóng)村房地一體確權(quán)頒證以及宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)補(bǔ)充調(diào)查，宗地?cái)?shù)據(jù)成果全面形成，全區(qū)農(nóng)村居民住房共12.12萬(wàn)宗，宗地面積3.05萬(wàn)畝，按照“應(yīng)登盡登”原則，完成房地一體農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證近8萬(wàn)本。

完善了制度機(jī)制。根據(jù)不同歷史階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織“人、戶、權(quán)”和“地、房、證”規(guī)范化管理要求，武進(jìn)區(qū)注重政策體系建設(shè)，持續(xù)完善制度引領(lǐng)、分類管理建設(shè)，相繼出臺(tái)了宅基地保障資格權(quán)認(rèn)定管理、房地一體登記、宅基地管理、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村集體股份合作制改革等專項(xiàng)政策文件，為加強(qiáng)和規(guī)范“人戶權(quán)”管理提供了操作依據(jù)和政策支持。創(chuàng)新宅基地?fù)裎桓?jìng)價(jià)交易、宅基地建房線上審批與不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)字政務(wù)集成管理等制度機(jī)制，為建立“一戶三權(quán)”數(shù)字化集成和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐基礎(chǔ)。

夯實(shí)了管理基礎(chǔ)。武進(jìn)區(qū)有扎實(shí)的信息化和數(shù)字化管理基礎(chǔ)，已建成統(tǒng)一的“農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)”，加快推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”全流程監(jiān)管、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)一體化。已開(kāi)發(fā)建成土地承包管理、宅基地管理等信息化平臺(tái)，有效實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理、審批辦理全程電子化服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)管“網(wǎng)格化+數(shù)字化”管理，確保全區(qū)農(nóng)村宅基地、承包地的實(shí)際使用數(shù)量，以及網(wǎng)上審批、結(jié)果公示等信息的公開(kāi)化、透明化。

改革面臨的難題

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“亂”。因三項(xiàng)權(quán)益改革管理工作歷史背景不同、目的及主要任務(wù)不同，致使農(nóng)戶三項(xiàng)權(quán)益下成員資格認(rèn)定情況較為復(fù)雜，不同試點(diǎn)村在規(guī)范“戶”的標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧，缺乏數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，存在同一戶主不同權(quán)益下戶內(nèi)成員不一致、因婚喪嫁娶等原因?qū)е鲁蓡T三項(xiàng)權(quán)益重復(fù)享受等問(wèn)題，“人、戶、權(quán)”之間邏輯關(guān)系、要素匹配等數(shù)據(jù)現(xiàn)狀精準(zhǔn)度和重合度不高。

界定口徑“雜”。現(xiàn)行的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，滯后于農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐發(fā)展需要。目前，盡管國(guó)家層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本架構(gòu)和管理有規(guī)定，但相對(duì)粗放，可操作性不強(qiáng)，尤其對(duì)成員資格界定尚缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，造成農(nóng)村基層干部在“一戶三權(quán)”管理改革中對(duì)農(nóng)戶三項(xiàng)權(quán)益下“戶”的概念和“成員”資格認(rèn)定邊界的理解不透、把握不準(zhǔn)、操作不清。

體系建設(shè)“弱”。三項(xiàng)權(quán)益發(fā)生背景不同、發(fā)揮功能有異，加之農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村宅基地制度改革在時(shí)間和空間上跨度較大，缺乏一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。當(dāng)前，武進(jìn)農(nóng)戶三項(xiàng)權(quán)益管理改革呈現(xiàn)出既統(tǒng)一又獨(dú)立、既相互關(guān)聯(lián)又各自為戰(zhàn)的特點(diǎn)，缺少數(shù)據(jù)平臺(tái)的互聯(lián)互通、共建共享。具體表現(xiàn)為改革內(nèi)容交叉重復(fù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)統(tǒng)計(jì)、信息化管理平臺(tái)重復(fù)建設(shè)，在一定程度上造成了研發(fā)資源的浪費(fèi)。

三權(quán)矛盾“多”。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，土地價(jià)值大幅攀升,尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村土地資源價(jià)值日益顯化，爭(zhēng)取土地利益成為焦點(diǎn)。部分城鎮(zhèn)居民和財(cái)政供養(yǎng)人員的戶籍回遷，引發(fā)原住民與戶籍回遷戶之間的權(quán)利博弈與利益爭(zhēng)奪。此外，婚姻關(guān)系、異地升學(xué)等原因?qū)е聥D女和兒童的戶籍關(guān)系多地反復(fù)遷移，大大增加了成員資格重復(fù)認(rèn)定和三項(xiàng)權(quán)益重復(fù)享受的可能。

推進(jìn)改革的對(duì)策

厘清基本概念定義。一是厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員概念。聚焦戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展，精準(zhǔn)把握社會(huì)變革中農(nóng)民生產(chǎn)生活變化規(guī)律。明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要是指具有世居本集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭歷史沿革，并以家庭為單位在本級(jí)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)履行相關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利義務(wù)的人員。履行相關(guān)權(quán)利義務(wù)要追溯農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)履歷、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下戶籍性質(zhì)及社會(huì)保障屬性等。二是厘清成員戶概念。明確基本家庭戶主要是由存在婚姻關(guān)系、父母與子女代際關(guān)系的戶籍成員組合體。改變以戶籍關(guān)系論成員資格和立戶分戶的做法，明確“成員戶”是指存在共同生產(chǎn)生活家庭關(guān)系的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成的家庭戶。三是厘清按戶確權(quán)概念。明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為單位獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及相關(guān)集體資產(chǎn)資源收益分配權(quán)（股份收益分紅），積極探索成員分享經(jīng)濟(jì)組織“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)形式，充分體現(xiàn)戶內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有權(quán)益的基本特征。

保障農(nóng)民合法權(quán)益。一是簡(jiǎn)化特殊對(duì)象成員身份原始取得程序。按照“一人一地一次資格”認(rèn)定管理要求，淡化唯戶口論資格的簡(jiǎn)單化操作，按照不同人員的性質(zhì)特點(diǎn)，分類開(kāi)展成員原始身份的認(rèn)定。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員新生兒、未成年子女，明確無(wú)需履行資格認(rèn)定程序，自然賦予其集體經(jīng)濟(jì)組織成員原始身份，共同享有戶內(nèi)三大權(quán)益。二是保障婦女成員合法權(quán)益。遵循“成員身份不變、三權(quán)資格不動(dòng)、權(quán)益保障不失”的原則，嚴(yán)格婦女婚前、婚后戶內(nèi)三大權(quán)益保障和管理要求。探索實(shí)行婦女婚前、婚后戶內(nèi)成員資格穩(wěn)定管理機(jī)制，杜絕婦女因婚“兩頭空”“兩頭占”。充分利用市場(chǎng)或經(jīng)濟(jì)手段保障離婚婦女住有所居，實(shí)行戶內(nèi)宅基地使用權(quán)退出或有償使用機(jī)制，切實(shí)維護(hù)婦女宅基地合法權(quán)益。三是規(guī)范“三權(quán)”集成管理。堅(jiān)持以成員身份標(biāo)配集體經(jīng)濟(jì)組織“三大權(quán)益”，嚴(yán)禁成員“三大權(quán)益”跨戶多地分置管理。針對(duì)因戶籍遷移可能導(dǎo)致的成員身份管理混亂等問(wèn)題，嚴(yán)格履行戶籍遷移人員信息核查比對(duì)程序，通過(guò)本人承諾、信息函調(diào)和大數(shù)據(jù)比對(duì)，多措并舉杜絕發(fā)生成員身份和權(quán)益享受重復(fù)問(wèn)題。

注重管理集成長(zhǎng)效。一是信息管理集成化。注重系統(tǒng)謀劃，建立完善農(nóng)戶三項(xiàng)權(quán)益集成化管理的機(jī)制路徑和具體辦法，依托互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)手段，將土地承包管理、宅基地信息化管理平臺(tái)數(shù)據(jù)整合納入統(tǒng)一的集體資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)中心，消除管理平臺(tái)“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益權(quán)屬信息的數(shù)據(jù)整合和交叉驗(yàn)證。二是流程管理精細(xì)化。針對(duì)改革試點(diǎn)中暴露出的不同權(quán)益下對(duì)應(yīng)戶主不一致、同一戶主不同權(quán)益下成員有差異、農(nóng)戶三項(xiàng)權(quán)益類型化匹配等管理問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)利用更精準(zhǔn)的操作、更細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)和更科學(xué)的手段，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入、審核、提取及管理過(guò)程的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。三是日常管理動(dòng)態(tài)化。探索建立“一戶三權(quán)”動(dòng)態(tài)調(diào)整管理機(jī)制，妥善處理好歷史遺留問(wèn)題，解決好新舊政策的銜接配套，嚴(yán)格規(guī)范因婚喪嫁娶導(dǎo)致的人員信息調(diào)整和三項(xiàng)權(quán)益變動(dòng)，完善網(wǎng)上申請(qǐng)、實(shí)時(shí)審批、自動(dòng)核驗(yàn)比對(duì)、智能化反饋等處理方式，顯著提升“一戶三權(quán)”數(shù)字化集成管理的改革質(zhì)效。重視信息安全制度體系建設(shè)，及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新、升級(jí)、維護(hù)以及應(yīng)急處置，保障信息安全。

強(qiáng)化問(wèn)題分類處置。一是梳列問(wèn)題清單。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,找準(zhǔn)改革的短板弱項(xiàng)，逐一梳理問(wèn)題癥結(jié)、堵點(diǎn), 針對(duì)問(wèn)題動(dòng)態(tài)清單逐一制定多種解決方案,建立完善問(wèn)題動(dòng)態(tài)清單管理制度，實(shí)現(xiàn)“人、戶、權(quán)”管理全覆蓋，有進(jìn)有出、定期更新。二是開(kāi)展分類處置。對(duì)無(wú)異議的問(wèn)題要及時(shí)處理、分類化解，采取土地承包延包、換屆調(diào)整等方式解決；對(duì)有現(xiàn)實(shí)需求的采取“一事一議”方式解決；對(duì)歷史遺留問(wèn)題要加強(qiáng)研究分析，堅(jiān)持實(shí)事求是，保障農(nóng)民合法權(quán)益，做到先易后難、多措并舉、精準(zhǔn)施策。三是完善調(diào)處機(jī)制。按照協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式有序處理矛盾糾紛，盡量依托現(xiàn)有的網(wǎng)格化管理、鄉(xiāng)村調(diào)解工作室等平臺(tái)資源，建立健全多元共治的矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處機(jī)制，助推“一戶三權(quán)”矛盾糾紛源頭治理?！?/p>