TOE框架下城市智慧治理研究述評(píng):從多維性到整合化

楊 峰 任運(yùn)月

(1.2.四川大學(xué),四川成都 610065)

一、研究背景

改革開放以來,我國(guó)經(jīng)歷了高速的城市化發(fā)展進(jìn)程,2022年我國(guó)有65.2%的人口居住在城市[1]。過去粗放的增量發(fā)展模式帶來了人口擁堵、資源緊張、環(huán)境惡化、發(fā)展不平衡、公共服務(wù)供給不足等城市問題,宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性的城市生活成為人們的新追求。與此同時(shí),信息技術(shù)的迭代發(fā)展為城市問題的解決帶來了新方案,提供了新機(jī)遇。在第四次工業(yè)革命技術(shù)創(chuàng)新的推動(dòng)下,物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)日趨成熟,人類社會(huì)進(jìn)入了“社會(huì)5.0時(shí)代”,城市正在經(jīng)歷著技術(shù)化浪潮,步入治理智慧化發(fā)展的軌道,城市居民的生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)、工作和娛樂正在被這一浪潮重塑。

智慧化是新時(shí)代城市治理轉(zhuǎn)型重點(diǎn)方向,也是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的新思路,在新一代技術(shù)更加廣泛和深刻地影響著城市智慧治理的進(jìn)程中,學(xué)術(shù)界對(duì)于“信息技術(shù)+城市治理”產(chǎn)生了濃厚的研究興趣。一方面,城市智慧治理得以推進(jìn),必須歸功于新一代信息技術(shù)的支持,智慧治理概念的出現(xiàn)和演進(jìn)與信息技術(shù)的更新迭代是同步的。另一方面,技術(shù)是治理的工具但不是目的,不能把城市智慧治理理解為純粹的技術(shù)治理而忽視治理的價(jià)值性?，F(xiàn)代城市本身即是一個(gè)典型的復(fù)雜系統(tǒng),各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系,城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展和信息技術(shù)不斷迭代帶來了越來越復(fù)雜的治理問題。本文旨在通過對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究的回顧與梳理,檢視我國(guó)城市智慧治理的興起背景與發(fā)展推進(jìn)中出現(xiàn)的各種新現(xiàn)象、新問題,以更清晰地了解和把握未來城市治理的發(fā)展走向。

二、研究框架與文獻(xiàn)分布

托納提茲基(Tornatizk)和弗萊舍(Fleischer)所提出的TOE(Technology-Organization-Environment)框架為探究城市智慧治理興起和發(fā)展邏輯提供了模型參考,其將組織應(yīng)用技術(shù)的影響因素劃分為技術(shù)條件、組織條件、環(huán)境條件三類,且并未指定各因素下的具體變量[2]。作為一種高度概括的理論模型,TOE框架本質(zhì)上是一種情境化的綜合性分析框架,需要研究者結(jié)合具體的研究情境賦予三類因素不同內(nèi)涵。近年來,TOE框架逐漸應(yīng)用于探究政府管理變革的影響因素和發(fā)展路徑,例如政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理[3]、數(shù)據(jù)開放制度評(píng)價(jià)[4]、政府電子服務(wù)能力[5]等方面。就本文研究對(duì)象而言,城市智慧治理在興起與發(fā)展的過程中,不僅受到城市治理主體內(nèi)部資源稟賦和治理能力的影響,還取決于城市治理主體所處外部壞境營(yíng)造的良好氛圍,同樣受到技術(shù)、組織和環(huán)境三方面影響。

信息技術(shù)創(chuàng)新是城市智慧治理的必要條件,治理組織間的關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制集中體現(xiàn)為智慧治理結(jié)構(gòu)的變遷,而作為場(chǎng)域的城市發(fā)展則構(gòu)成了城市智慧治理的主要環(huán)境?；诖?可將TOE(技術(shù)-組織-環(huán)境)框架與技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)變遷和城市發(fā)展一一對(duì)應(yīng),從這三個(gè)方面出發(fā)對(duì)現(xiàn)有城市智慧治理研究進(jìn)行梳理,多層次、全方位地呈現(xiàn)我國(guó)城市智慧治理興起與發(fā)展邏輯,總結(jié)出城市智慧治理整體性發(fā)展框架,為城市智慧治理的進(jìn)一步發(fā)展提供思路。研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架

從詞組結(jié)構(gòu)來看,城市智慧治理是“智慧”要素與“治理”要素在“城市”場(chǎng)域的結(jié)合。與智慧治理相關(guān)的概念有數(shù)字治理、智能治理、數(shù)據(jù)治理等,這些語詞內(nèi)涵相互交織融合,盡管較為普遍的認(rèn)為智慧治理是數(shù)字治理發(fā)展的高級(jí)階段,但對(duì)于這些概念背后深層次的內(nèi)涵邏輯卻大多語焉不詳,多數(shù)學(xué)者在使用時(shí)并未對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。無論是數(shù)字治理、智能治理、數(shù)據(jù)治理還是智慧治理,其內(nèi)涵最核心的是信息技術(shù)在城市治理各領(lǐng)域的應(yīng)用[6]。為提升查全率和查準(zhǔn)率,本文用“智慧”“數(shù)字”“智能”“技術(shù)”等為主題詞與“城市”“治理”為主題詞在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行組配檢索,剔除綜述、書評(píng)、人物采訪以及與主題關(guān)系不大的文獻(xiàn),最終得到密切相關(guān)文獻(xiàn)321篇,并將其作為主要的分析對(duì)象,在敘述過程中會(huì)適當(dāng)結(jié)合文獻(xiàn)觀點(diǎn)進(jìn)行論證。據(jù)統(tǒng)計(jì),自2004年以來,我國(guó)城市智慧治理相關(guān)主題發(fā)文量整體呈明顯上升趨勢(shì),篇數(shù)從2004年的個(gè)位數(shù)到2021年的三位數(shù),至2022年回落到50余篇。

依據(jù)“技術(shù)-組織-環(huán)境”分析框架和相關(guān)文獻(xiàn)內(nèi)容,本文將聚焦于城市智慧治理已有研究的三個(gè)方面內(nèi)容:一是技術(shù)賦能城市智慧治理是城市生活的美好圖景抑或?yàn)跬邪钕胂?二是技術(shù)應(yīng)用和城市治理主體間呈現(xiàn)出怎樣的互動(dòng)關(guān)系,城市治理結(jié)構(gòu)又在智慧化下發(fā)生了何種變遷?三是城市智慧治理所面臨的城市發(fā)展環(huán)境呈現(xiàn)出什么特征?最后通過整合這三個(gè)視角的研究進(jìn)一步展望該議題的研究方向。

三、技術(shù)賦能:美好圖景抑或?yàn)跬邪钕胂?/h2>

城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和城市人口規(guī)模的擴(kuò)張?jiān)黾恿顺鞘兄卫淼膹?fù)雜性,城市管理者進(jìn)而借助于信息技術(shù)以應(yīng)對(duì)城市挑戰(zhàn)?？梢钥隙ǖ氖?智慧治理首先是一種技術(shù)治理,它是在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能技術(shù)更新迭代中建構(gòu)起來的?，F(xiàn)有研究已經(jīng)看到了技術(shù)對(duì)于治理的雙重效應(yīng),信息技術(shù)賦能治理具有可行性和有效性,與此同時(shí),信息技術(shù)在城市治理中的應(yīng)用過程也存在著組織、制度、倫理等多重挑戰(zhàn)。

(一)技術(shù)創(chuàng)新對(duì)城市治理的功能價(jià)值

越來越多的技術(shù)許諾重塑或新建治理場(chǎng)景、精準(zhǔn)識(shí)別治理對(duì)象、再造政府流程和任務(wù)、約束官僚集團(tuán),技術(shù)治理的時(shí)代已撲面而來[7]。信息技術(shù)通過諸如能源、基礎(chǔ)設(shè)施、資源管理、廢物處理等領(lǐng)域的智能化解決城市治理難題。在多樣化應(yīng)用中,技術(shù)驅(qū)動(dòng)的城市智慧治理顯示出了其強(qiáng)大的治理優(yōu)勢(shì),助力于城市治理資源整合、城市治理流程再造和城市治理效能提升等多個(gè)方面,最終驅(qū)動(dòng)城市治理的智慧化變革。

第一,技術(shù)創(chuàng)新整合城市治理資源,尤其是數(shù)據(jù)資源。技術(shù)賦能實(shí)現(xiàn)了條線資源、屬地資源和自治資源的數(shù)字化整合[8],實(shí)現(xiàn)“分散信息資源的統(tǒng)一集成、復(fù)雜模型資源的有效調(diào)用和決策時(shí)空信息的高效共享”[9],以“全數(shù)據(jù)”收集突破傳統(tǒng)有限信息獲取的局限性[10],并利用數(shù)據(jù)分析技術(shù)進(jìn)行篩選和分析充分挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值,再通過信息技術(shù)進(jìn)行流動(dòng)和共享。第二,技術(shù)創(chuàng)新再造城市治理流程。信息技術(shù)嵌入城市治理過程,打破了部門、層級(jí)以及職能的邊界[11],以遠(yuǎn)超人力的形式,優(yōu)化治理流程,形成了特有的“前端多渠道發(fā)現(xiàn)+線上線下一體化處置+事后考核監(jiān)督”的技術(shù)治理邏輯[12]。第三,技術(shù)創(chuàng)新提升城市治理效能。一方面,技術(shù)嵌入提升了城市治理科學(xué)性?；诖髷?shù)據(jù)技術(shù)的治理有助于深入公眾行為、暢通需求表達(dá)渠道、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)需求變化,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾真實(shí)需求的精準(zhǔn)識(shí)別[13]。全方位的信息收集給城市治理帶來精細(xì)化和整體化“兼得”的可能性,此外,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)推動(dòng)了具備全面感知、客觀透明、實(shí)時(shí)連續(xù)、自主預(yù)置和多元共治等特征的智慧公共決策模式的出現(xiàn)[14],推動(dòng)城市治理由“經(jīng)驗(yàn)”向“智慧”轉(zhuǎn)變。另一方面,技術(shù)創(chuàng)新降低了城市治理成本。信息技術(shù)在很大程度上解決了傳統(tǒng)政府存在的“科層效率緩慢、機(jī)構(gòu)臃腫、部門不協(xié)調(diào)和公共服務(wù)缺乏精準(zhǔn)化”等不足[15],在控制政府決策成本[16]、簡(jiǎn)化治理情景的復(fù)雜性[17]上具有強(qiáng)大優(yōu)勢(shì),降低了治理過程中的信息傳導(dǎo)成本,從而提升治理效能。

總而言之,技術(shù)發(fā)展與城市治理具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)性,在技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下,城市治理正經(jīng)歷著深刻的智慧化變革。信息技術(shù)對(duì)城市治理的影響遵循著“技術(shù)嵌入—技術(shù)驅(qū)動(dòng)—技術(shù)優(yōu)化”的運(yùn)行邏輯[18],使我國(guó)社會(huì)從“總體—支配”型社會(huì)過渡到“制度—技術(shù)”型社會(huì),并隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展逐步向“系統(tǒng)—協(xié)同型”社會(huì)和治理方式轉(zhuǎn)變[19]。

(二)城市治理中的技術(shù)限度和倫理困境

“人類正處在規(guī)則與技術(shù)異步的十字路口”[20],信息技術(shù)的潛在危險(xiǎn)是人們對(duì)其全盤接受、不加批判的態(tài)度,對(duì)技術(shù)進(jìn)行反思是技術(shù)賦能城市治理的題中應(yīng)有之義。

首先,技術(shù)在治理中的運(yùn)用是有限度的,其限度在于技術(shù)要適配不同的治理場(chǎng)景,這種適配性影響了治理效能[21]。而信息技術(shù)的應(yīng)用也并非一蹴而就的過程,需要在復(fù)雜的社會(huì)情景中反復(fù)調(diào)適。信息技術(shù)在帶來城市治理積極成果的同時(shí),也產(chǎn)生了“技術(shù)萬能、技術(shù)替代、技術(shù)賦權(quán)和技術(shù)共贏”等幻象[22]?，F(xiàn)有的治理過度強(qiáng)調(diào)技術(shù)的工具意義,而技術(shù)的目的價(jià)值被弱化,帶來了“專家權(quán)力過大導(dǎo)致極權(quán)、整體性治理危機(jī)以及反治理”的三大風(fēng)險(xiǎn)[23]。其次,技術(shù)在應(yīng)用過程中也招致了“偏離”與“阻滯”,落地困難[24]。城市治理中的社會(huì)情境、社會(huì)成員的物理和心理特征都被技術(shù)處理成抽象符號(hào)和數(shù)據(jù),在降低治理成本的同時(shí),信息技術(shù)對(duì)復(fù)雜民意的篩選、壓縮和量化過程之中也極易產(chǎn)生目標(biāo)偏離[25]。最后,技術(shù)應(yīng)用過程風(fēng)險(xiǎn)的克服也并不意味著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的消失。新一代信息技術(shù),尤其是人工智能技術(shù)本身就存在著人際邊界模糊、責(zé)任歸屬困境、價(jià)值鴻溝加劇、智能技術(shù)依賴等倫理風(fēng)險(xiǎn)[26]。事實(shí)上,當(dāng)智慧治理具備了協(xié)作觀念、體制機(jī)制、技術(shù)設(shè)備、人才隊(duì)伍等現(xiàn)實(shí)條件之后,并沒有破解城市治理的難題,反而蘊(yùn)含著政治風(fēng)險(xiǎn)、固化效應(yīng)、馬太效應(yīng)、降低人類判斷力等風(fēng)險(xiǎn)[27]?！凹夹g(shù)自身安全隱患、公民權(quán)利易受侵犯、技術(shù)鴻溝不斷擴(kuò)大、治理權(quán)力過于集中與治理績(jī)效陷內(nèi)卷化”[28]等風(fēng)險(xiǎn)同樣存在。

因此,對(duì)大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)不加批判的推崇只能是“浪漫的技術(shù)烏托邦想象”[29]。技術(shù)賦能不是技術(shù)萬能,技術(shù)帶來的治理迷思和幻象需要被深刻認(rèn)識(shí)和積極規(guī)范,信息技術(shù)在應(yīng)用于城市治理的同時(shí),也要警惕“數(shù)字難民”“算法利維坦”“計(jì)算機(jī)官僚主義”和“數(shù)字鴻溝”等治理風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)構(gòu)變遷:從“組織吸納技術(shù)”到“技術(shù)重塑組織”

技術(shù)能否引發(fā)且在何種程度上引發(fā)治理結(jié)構(gòu)變革一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。治理結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為治理主體間的組織形態(tài)及其治理機(jī)制的運(yùn)行向度[30]。信息技術(shù)應(yīng)用需要組織變革、流程再造和機(jī)制創(chuàng)新支持。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的防范也需要打破政府內(nèi)部和外部的組織隔閡,發(fā)揮治理主體間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)?？梢哉f,城市智慧治理是在技術(shù)與治理主體的互動(dòng)中發(fā)展起來的。因此,可以從技術(shù)與組織的關(guān)系、組織內(nèi)部、組織與組織之間關(guān)系的角度來解讀城市智慧治理的發(fā)展邏輯。

(一)城市智慧治理中的“技術(shù)-組織”互動(dòng)

在工業(yè)社會(huì)向數(shù)字社會(huì)進(jìn)行轉(zhuǎn)型之時(shí),政府的結(jié)構(gòu)隨之實(shí)現(xiàn)從工業(yè)文明的政府形態(tài)轉(zhuǎn)化成數(shù)字文明的政府形態(tài)[31],我國(guó)公共部門數(shù)字化從以內(nèi)部辦公信息化和單向信息服務(wù),邁向開放多元的整體智治[32]。由此,技術(shù)與城市的融合也出現(xiàn)了“技術(shù)中心主義”和“人本主義”兩種不同的觀點(diǎn),人們不斷意識(shí)到,僅將信息技術(shù)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不會(huì)推動(dòng)城市治理的智慧化,組織結(jié)構(gòu)的變革也是推動(dòng)城市智慧治理發(fā)展的關(guān)鍵[33]。因此,從技術(shù)與組織互動(dòng)的角度來看,城市智慧治理呈現(xiàn)出“組織吸納技術(shù)”和“技術(shù)重塑組織”兩大交替發(fā)展的邏輯。

一方面,“組織吸納技術(shù)”需要一定的推動(dòng)力。自上而下高位政府的推動(dòng)和外部環(huán)境的壓力為技術(shù)應(yīng)用設(shè)置了“進(jìn)場(chǎng)規(guī)制”,組織掌握著技術(shù)入場(chǎng)的主導(dǎo)權(quán),技術(shù)僅扮演輔助性角色[34]。另一方面,由于科層組織的條塊結(jié)構(gòu)和碎片化特征,數(shù)據(jù)的流動(dòng)和開放始終被限制在一定范圍內(nèi),難以跨越層級(jí)和區(qū)域的限制,導(dǎo)致數(shù)據(jù)多元異化、數(shù)據(jù)煙囪、數(shù)據(jù)壁壘等問題[35]。城市管理者逐漸意識(shí)到,單純的技術(shù)采納難以實(shí)現(xiàn)城市智慧治理效能的最大化,技術(shù)賦能的關(guān)鍵之處在于科層組織制度結(jié)構(gòu)、工作結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)在技術(shù)嵌入下適度分離[36],并構(gòu)建新的工作結(jié)構(gòu)和形態(tài),也即“技術(shù)重塑組織”。政府科層流程在信息技術(shù)的影響下先后經(jīng)歷政府單一職能部門內(nèi)整合、同一職能不同層級(jí)政府間整合、跨職能部門間橫向整合三大階段[37]。盡管政府在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中仍然存在體制機(jī)制上的不足,其大數(shù)據(jù)治理能力仍舊欠缺,但不可否認(rèn)的是,新技術(shù)革命是當(dāng)代政府治理變革的基礎(chǔ)和推動(dòng)力,帶來政府結(jié)構(gòu)、管理體制、職能以及流程的根本性變化[38]。政府治理范式也經(jīng)歷了從大生產(chǎn)式管理、電子化治理到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變,并且大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈技術(shù)正驅(qū)動(dòng)著政府治理朝向計(jì)算式治理范式發(fā)展[39]。

總體而言,組織吸納技術(shù)是技術(shù)重塑組織的基礎(chǔ),數(shù)字化轉(zhuǎn)型使得外部資源格局發(fā)生了轉(zhuǎn)變,數(shù)據(jù)和技術(shù)成為除勞動(dòng)力、資金等之外的城市治理重要資源,而原本自上而下的等級(jí)化治理邏輯在面對(duì)城市復(fù)雜問題時(shí)難以適用,促使組織間、部門間基于信息技術(shù)形成一種問題導(dǎo)向的更為松散的耦合關(guān)系,推動(dòng)城市治理中組織關(guān)系的重塑。

(二)城市智慧治理中的治理結(jié)構(gòu)重塑

城市智慧治理在技術(shù)與組織的互動(dòng)中不斷發(fā)展,城市治理結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出新的面貌。信息技術(shù)天然的整合特征與科層組織條塊化分割相矛盾,技術(shù)的整合特征推動(dòng)著組織結(jié)構(gòu)基于治理問題的整合,這種整合既包括政府“條條”即上下垂直職能管理部門之間打破“數(shù)據(jù)煙囪”推動(dòng)的去中心化治理,也包括各區(qū)域、各橫向部門間打破“信息孤島”進(jìn)行的扁平化治理。一方面,在治理理念上,要正確看待技術(shù)理性,重申“以人為核心”的治理價(jià)值。智慧治理面臨的挑戰(zhàn)與技術(shù)理性的擴(kuò)張相關(guān),因此,需要對(duì)技術(shù)理性進(jìn)行行政倫理審視,通過責(zé)任倫理平衡價(jià)值理性與技術(shù)理性[40]。此外,數(shù)字技術(shù)改變了城市治理的基礎(chǔ),傳統(tǒng)的 “小數(shù)據(jù)”、經(jīng)驗(yàn)化、垂直化管理思維應(yīng)向“全數(shù)據(jù)”、整體化、扁平化治理思維轉(zhuǎn)變[41]。

另一方面,智慧化背景下城市治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)需重新認(rèn)識(shí)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系,吸引社會(huì)多元主體參與城市治理。首先,以智慧化為主要導(dǎo)向的城市更新使得掌握了前沿技術(shù)的科技型企業(yè)迅速崛起為城市治理的重要主體,政府需要與技術(shù)企業(yè)合作,加快信息技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用[42]。其次,“在城市治理實(shí)踐中,政社關(guān)系是重要的變量因素”[43],社會(huì)組織在積累社會(huì)資本、激發(fā)治理活力中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。國(guó)家須得釋放社會(huì)組織的活力,為公益組織的建立和運(yùn)行提供更廣闊的活動(dòng)空間[44]。最后,智慧治理的合法性來源于公眾的認(rèn)同,“公民既是政府智慧治理的重要參與者,也是智慧治理的最終受益者”[45]。數(shù)據(jù)技術(shù)拓寬了公民參與的渠道、創(chuàng)新了公民參與和利益表達(dá)方式。公民不是網(wǎng)絡(luò)世界中的代碼,而是治理中最活躍的因素,在智慧治理中被賦予了“數(shù)字公民”的新身份[46]。

可以說,政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體間的關(guān)系在數(shù)字技術(shù)賦能下得以重塑,多元主體“多跨協(xié)同”的治理機(jī)制得以建立[47]?！伴_放的數(shù)據(jù)需要開放的城市,開放的城市需要開放的政府”[48],政府、經(jīng)濟(jì)社會(huì)(以企業(yè)為代表)和市民社會(huì)之間形成的城市網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),以及不同治理主體間耦合效應(yīng)的發(fā)揮,是智慧化背景下促進(jìn)城市善治的基礎(chǔ)[49]。多元主體溝通與協(xié)作、公共服務(wù)模式創(chuàng)新和效率提升、政府決策改進(jìn)是城市智慧治理發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

五、城市發(fā)展:智慧治理的外在驅(qū)動(dòng)力

我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了探索發(fā)展階段、快速發(fā)展階段和提質(zhì)增效階段[50],年末常住人口城鎮(zhèn)化率從新中國(guó)成立初期10.64%提升至2022年的65.2%,預(yù)計(jì)到2030年,將實(shí)現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率。如何從粗放式發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理成為城市現(xiàn)代化的重要議題[51]。

(一)面向新型城鎮(zhèn)化的城市智慧治理

2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首超50%,2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率超60%,這是我國(guó)城鄉(xiāng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史性變革。目前,在我國(guó)近700個(gè)城市中,有105個(gè)大城市,又分為7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市、14個(gè)I型大城市、70個(gè)II型大城市,城市發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。城市群正在逐步成為我國(guó)城市生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要形式[52]。大城市的集聚效應(yīng)首先帶來了城市環(huán)境的復(fù)雜性:城市空間壓力、城市多樣性增加,城市公共安全和社會(huì)秩序風(fēng)險(xiǎn)加大[53]。其次,隨著人口向城市的集聚,城市治理面臨著需求多樣化的挑戰(zhàn)。這種多樣化既表現(xiàn)為國(guó)家、政府、城市多層次治理需求的疊加,又表現(xiàn)為企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等城市利益相關(guān)者的多元需求,還表現(xiàn)為居民對(duì)美好生活的追求。

為緩解城鎮(zhèn)化壓力以及洞察和回應(yīng)社會(huì)多樣化需求,國(guó)家部委和城市領(lǐng)導(dǎo)者選擇智慧城市作為發(fā)展突破口。2012年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于開展國(guó)家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》開啟了智慧城市試點(diǎn),2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014～2020)》將智慧城市建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一?！爸腔鄢鞘芯褪窃诂F(xiàn)代城市管理過程中,充分利用大數(shù)據(jù)、信息管理、自動(dòng)化以及人工智能等技術(shù)手段與方法,將城市管理向人性化與智能化方向發(fā)展”[54]。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需從由勞動(dòng)力、土地等“要素驅(qū)動(dòng)”和投資形成的“投資驅(qū)動(dòng)”階段轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化、工業(yè)化和信息化深度融合的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”階段[55]。黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)“智慧社會(huì)”,智慧社會(huì)的提出將智慧城市建設(shè)提升到系統(tǒng)化的層面,智慧城市建設(shè)逐漸深化,迎來新型智慧城市建設(shè)階段[56]。一方面,智慧城市是智慧治理的場(chǎng)域支撐,勞動(dòng)力、資金和技術(shù)向城市集聚,為智慧治理提供廣闊的空間。另一方面,構(gòu)建起一個(gè)有包容性、整合性和可持續(xù)性的智慧城市是智慧治理的目的[57]。隨著我國(guó)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展時(shí)期,城市建設(shè)不僅注重更廣范圍的覆蓋,更要注重更優(yōu)質(zhì)量的城市治理,當(dāng)前以城市大腦、一網(wǎng)通辦、數(shù)字孿生等為主要特征的城市智慧治理日益走向成熟。

(二)面向復(fù)雜問題和不確定風(fēng)險(xiǎn)的城市智慧治理

城鎮(zhèn)化在帶來便捷生活的同時(shí),也帶來了“城市病”和城市風(fēng)險(xiǎn)。“城市病”的本質(zhì)是城市發(fā)展的不平衡和不和諧,既包括“城市的發(fā)展速度和擴(kuò)張規(guī)模超過了城市資源、環(huán)境所能承受的最大負(fù)荷”[58],也包括城市管理和建設(shè)狀況未能充分滿足居民需求造成的供需失衡。它表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、公共服務(wù)供給不足等城市社會(huì)病,城市貧困、勞動(dòng)力失業(yè)等城市經(jīng)濟(jì)病,資源短缺、環(huán)境污染等城市生態(tài)病。迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)化暴露了城市管理無法應(yīng)對(duì)“城市病”的弊端,創(chuàng)新管理體制勢(shì)在必行。在管理思維上,“數(shù)據(jù)思維延展了‘城市病’治理的技術(shù)路徑”[59],有助于城市公共廁所管理、垃圾分類、交通管理和流動(dòng)人口管理等城市問題管理由粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。在管理技術(shù)上,信息技術(shù)的發(fā)展及其在城市管理中的應(yīng)用有助于創(chuàng)新城市治理模式,加強(qiáng)城市決策,為治理“城市病”帶來新的有效路徑。

除城市治理常態(tài)化問題外,突發(fā)公共事件等非常態(tài)城市風(fēng)險(xiǎn)也是城市智慧治理的重要面向,成為相關(guān)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。學(xué)者們意識(shí)到將信息技術(shù)嵌入城市應(yīng)急管理體制,構(gòu)建城市“智慧化預(yù)警、智慧化決策、智慧化協(xié)同和智慧化溝通機(jī)制”[60]能夠助力城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。一方面,智慧技術(shù)能助力突發(fā)公共事件的治理,例如通過快速、準(zhǔn)確、協(xié)調(diào)處理海量信息,促進(jìn)政府多主體信息協(xié)同[61],通過技術(shù)嵌入應(yīng)急管理決策,能促進(jìn)決策信息共享,極大提升應(yīng)急管理效率和決策科學(xué)性。另一方面,智慧化嵌入城市治理,能夠促進(jìn)城市治理平時(shí)狀態(tài)和緊急狀態(tài)的轉(zhuǎn)變,信息技術(shù)在新冠肺炎疫情期間顯示出了強(qiáng)大的治理效能。

伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)問題層出不窮,社會(huì)進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)階段且面臨多重疊加風(fēng)險(xiǎn)”已成為學(xué)者共識(shí)[62],相應(yīng)地,風(fēng)險(xiǎn)治理成為城市治理的重點(diǎn)內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)有著特定內(nèi)涵,總是與“現(xiàn)代性”相關(guān)聯(lián),“風(fēng)險(xiǎn)可以被定義為以系統(tǒng)的方式應(yīng)對(duì)由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險(xiǎn)和不安,有別于傳統(tǒng)的危險(xiǎn)”[63]。國(guó)家治理面臨著來自自然界的“傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”(如颶風(fēng)、地震以及其他自然災(zāi)害)與“現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)”共存,政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)、生態(tài)、科技、公共衛(wèi)生等各個(gè)維度風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)的現(xiàn)狀[64]。一方面,新興技術(shù)助力社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理,智慧化為多主體協(xié)同治理提供可能性,是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理成果由人民共享的重要特征。另一方面,新興技術(shù)自身存在不確定性和難以預(yù)測(cè)性,城市智慧治理的智慧化本身,就已經(jīng)成為一種風(fēng)險(xiǎn)來源,例如人工智能難以自主判斷人類設(shè)定以外的信息,可能會(huì)造成種族歧視風(fēng)險(xiǎn)[65]。

六、整合框架的構(gòu)建

可見,技術(shù)應(yīng)用、管理變革和城市發(fā)展這三個(gè)視角在城市智慧治理研究中并不是替代關(guān)系,更多是互補(bǔ)關(guān)系,這與城市智慧治理實(shí)踐也是不謀而合的?？梢哉f,城鎮(zhèn)化及其內(nèi)生問題對(duì)城市管理提出了更高的要求,在技術(shù)創(chuàng)新和管理變革的大勢(shì)所趨下,城市管理者尋求技術(shù)與治理融合的發(fā)展道路?；趯?duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)細(xì)疏離析,本文進(jìn)一步基于TOE模型發(fā)展了一個(gè)城市智慧治理研究的整合框架(圖2),從而展現(xiàn)既有研究的一個(gè)整體性視域。

圖2 城市智慧治理研究的整合框架

首先,技術(shù)更新迭代及其在城市管理領(lǐng)域中的應(yīng)用過程是城市治理不斷智慧化的過程表征。技術(shù)對(duì)于城市治理智慧化變革有著雙重效應(yīng),在促進(jìn)城市治理資源整合、治理流程再造和治理效能提升的同時(shí),也因其自身工具理性的特征和管理者對(duì)其照單全收的態(tài)度而存在諸多風(fēng)險(xiǎn),包括技術(shù)的場(chǎng)景限制、技術(shù)應(yīng)用過程的阻滯,以及技術(shù)應(yīng)用后所帶來的數(shù)字鴻溝等社會(huì)問題等。因此,技術(shù)應(yīng)用于城市治理的過程也應(yīng)該是對(duì)技術(shù)應(yīng)用不斷反思的過程。

其次,技術(shù)應(yīng)用于城市治理打破了治理結(jié)構(gòu)中層級(jí)邊界、信息邊界、區(qū)域邊界和職能邊界,再加上技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)也需要調(diào)整主體間關(guān)系來防范,故治理結(jié)構(gòu)變革在智慧化發(fā)展中必不可少。城市智慧治理是在技術(shù)與組織的互動(dòng)中得以發(fā)展的,遵循著“組織吸納技術(shù)”和“技術(shù)重塑組織”的演進(jìn)邏輯。城市治理理念和治理主體間的關(guān)系在智慧化變革中不斷更新,“去中心化”“扁平化”“精細(xì)化”治理理念和思維在智慧化變革中得以發(fā)展,各主體間合作更為頻繁密切,逐漸建立起問題導(dǎo)向的耦合關(guān)系,多元主體協(xié)同治理的格局得以形成。

最后,隨著城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展,社會(huì)需求也在不斷細(xì)化,居民更高水平的美好生活需求得以形成,城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗(yàn),城市研究者和城市管理者轉(zhuǎn)而向“智慧城市”建設(shè)尋求突破口。同時(shí),城市擴(kuò)大化帶來的復(fù)雜問題和不確定性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市治理提出了更高的要求,包括交通擁堵和住房困難等傳統(tǒng)治理問題、數(shù)字鴻溝和信息孤島等數(shù)字時(shí)代治理的新問題,以及新型冠狀肺炎疫情等非常態(tài)化問題等。此外,城市治理面臨著新老問題交織、常態(tài)化和非常態(tài)化問題并行、多重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加的復(fù)雜性和不確定性與日俱增的環(huán)境,驅(qū)動(dòng)著城市治理朝向智慧化發(fā)展。

七、研究展望

本文引入TOE框架,從城市智慧治理興起的場(chǎng)域——“城市”和必要條件——“技術(shù)創(chuàng)新”與輸出——“結(jié)構(gòu)變遷”三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行了回顧。城市智慧治理是城市治理在數(shù)字時(shí)代的環(huán)境刺激下的自適應(yīng)演進(jìn),但基于技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)變遷和城市發(fā)展三個(gè)方面,聚焦新時(shí)代新背景,城市智慧治理仍有一些問題值得關(guān)注。

第一,加強(qiáng)城市智慧治理的多元價(jià)值問題研究,完善對(duì)城市智慧治理的基礎(chǔ)理論解釋。我國(guó)社會(huì)先后經(jīng)歷了信息化和數(shù)字化階段,再逐漸步入當(dāng)前以智慧城市為代表的智慧治理階段[66],可以說,城市智慧治理是在信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)下萌芽并發(fā)展的。也因此,城市管理者和學(xué)術(shù)研究人員極易形成以技術(shù)為中心的強(qiáng)“技術(shù)決定論”,而忽略了技術(shù)自身的缺陷和城市治理的本質(zhì)問題。回歸“智慧”二字最樸素的內(nèi)涵發(fā)現(xiàn),“智慧”在漢語體系下被理解為“辨析判斷、發(fā)明創(chuàng)造的能力”[67]。在知識(shí)管理領(lǐng)域,“智慧”被認(rèn)為是信息和知識(shí)發(fā)展的高級(jí)階段,指挖掘信息價(jià)值并使之內(nèi)化為已有知識(shí)架構(gòu)的一部分遵循DIKW(Data-Information-Knowledge-Wisdom)的知識(shí)鏈條[68]。從這個(gè)角度來說,“智慧”本身便強(qiáng)調(diào)著“人的認(rèn)知”的發(fā)展,而城市治理的最終目的也在于滿足人們美好城市生活需求。故無論在城市智慧治理實(shí)踐還是在學(xué)術(shù)研究中,都應(yīng)該秉持著“以人為本”的認(rèn)知導(dǎo)向。盡管現(xiàn)有研究已經(jīng)注意到技術(shù)發(fā)展的片面性,意識(shí)到“人”才是城市智慧治理的核心,但對(duì)于相關(guān)理論和概念的探討尚未達(dá)成一致,解釋力較弱,而實(shí)踐中“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策”的盛行也使得信息技術(shù)帶來的問題在學(xué)術(shù)界之外并不為人所熟知。因此,城市智慧治理的多元價(jià)值問題應(yīng)該被納入分析,同時(shí),也應(yīng)將理論研究與治理實(shí)踐相結(jié)合,從實(shí)踐情境中歸納理論,又以理論來指導(dǎo)實(shí)踐,凸顯城市智慧治理優(yōu)勢(shì)。

第二,技術(shù)創(chuàng)新正在重塑科層組織結(jié)構(gòu),現(xiàn)有研究將城市治理結(jié)構(gòu)變遷與城市治理智慧化程度聯(lián)系起來,城市智慧治理不僅是信息技術(shù)采納,更是城市管理方式、決策方式和協(xié)作互動(dòng)方式的創(chuàng)新。信息技術(shù)正在引發(fā)社會(huì)生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的大變革,推動(dòng)人類社會(huì)向更高階的智慧社會(huì)邁進(jìn)?；谛畔⒓夹g(shù)的數(shù)字平臺(tái)崛起并成為城市治理現(xiàn)代化的主要驅(qū)動(dòng)力量,成為技術(shù)嵌入城市治理的支點(diǎn)。平臺(tái)的賦權(quán)屬性加速了國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷[69],權(quán)力不斷向市場(chǎng)流散,城市治理結(jié)構(gòu)也隨之改變。由此,出現(xiàn)了一種被國(guó)外學(xué)者命名為“平臺(tái)城市主義”(Platform Urbanism)的城市新現(xiàn)象[70]。盡管如此,我們?nèi)噪y以假定治理結(jié)構(gòu)更深層次的轉(zhuǎn)型可以提升城市智慧治理效能?？梢钥隙ǖ氖?治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)與技術(shù)和平臺(tái)帶來的社會(huì)發(fā)展變革相協(xié)調(diào)。因此,技術(shù)能在多大程度上引起治理變革、城市智慧治理結(jié)構(gòu)將往何處變遷、其中又存在著怎樣的權(quán)力關(guān)系和價(jià)值分配等深層次問題需要更多的經(jīng)驗(yàn)研究支持。

第三,研究者和城市管理者都寄希望于技術(shù)解決城市發(fā)展問題和滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好城市生活需求,而技術(shù)自身及其應(yīng)用又會(huì)帶來許多新的社會(huì)問題,甚至很大程度上,數(shù)字化問題往往是原有經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的一種延伸。數(shù)字不平等是其集中表現(xiàn),物質(zhì)資本和人力資本差異產(chǎn)生了數(shù)字技術(shù)存在接入和應(yīng)用的區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體差異性,引致數(shù)字接入和數(shù)字素養(yǎng)鴻溝[71],而數(shù)字鴻溝反過來又會(huì)加劇社會(huì)不平等,并可能產(chǎn)生新的數(shù)字不平等。從接入和素養(yǎng)兩方面來說,現(xiàn)有研究關(guān)注技術(shù)在解決城鎮(zhèn)化帶來的城市復(fù)雜問題和不確定風(fēng)險(xiǎn)中的應(yīng)用,但智慧治理中城市管理者和城市居民的素養(yǎng)問題卻未被深入研究。盡管有學(xué)者指出,由于部分政府公職人員對(duì)治理理念和技術(shù)創(chuàng)新缺乏了解和關(guān)注,制約了城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程[72],也有學(xué)者對(duì)數(shù)字治理背景下如何提升公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)提出建議[73]。立足公民角度,學(xué)者們指出公民也應(yīng)具備與數(shù)字時(shí)代發(fā)展相適宜的數(shù)字素養(yǎng),以促進(jìn)更好的數(shù)字治理參與[74]。但數(shù)字素養(yǎng)的內(nèi)容框架尚未完全建立,如何落實(shí)到具體的實(shí)踐和規(guī)范層面亦未被深入研究。因此,在城市智慧治理中,技術(shù)應(yīng)用與社會(huì)不平等的復(fù)雜關(guān)系及其交互路徑尚需要更多的探索性研究支持,其中,研究者和相關(guān)管理部門都應(yīng)更關(guān)注“以人為本”的智慧治理過程中數(shù)字技術(shù)接入之后的數(shù)字素養(yǎng)問題。