家國(guó)關(guān)系視域下推進(jìn)“幼有所育”的時(shí)代緊迫性與路徑分析
——基于普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的視角

楊琳琳

(南京理工大學(xué) ,江蘇南京 210094)

從全面二孩政策到全面三孩政策,是黨和國(guó)家為了調(diào)整人口政策、優(yōu)化生育結(jié)構(gòu)做出的重大決策。普惠托育服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)施三孩政策的重要配套之一,對(duì)于增加生育意愿、緩解養(yǎng)育負(fù)擔(dān)起到重要作用。從十九大報(bào)告提出必須取得“新進(jìn)展”的七項(xiàng)民生要求,“幼有所育”排在首位,到2019年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,則明確指出了嬰幼兒照護(hù)體系,再到“十四五規(guī)劃”提出的“增強(qiáng)生育政策包容性”“普惠托育服務(wù)擴(kuò)容”“2025年每千人擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達(dá)4.5個(gè)”的發(fā)展目標(biāo)[1]。2021年5月31日,中共中央政治局審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》,提出“進(jìn)一步優(yōu)化生育政策,實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施”,包括“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“降低家庭教育開支”“完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度”等[2]。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略,建立生育支持政策體系,降低生育、養(yǎng)育、教育成本。這些政策都體現(xiàn)了黨和國(guó)家為了提高生育率,緩解人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的托育需求與不平衡不充分托育服務(wù)發(fā)展之間矛盾所做出的重要努力。

在中央政策精神的引領(lǐng)下各級(jí)政府都鼓勵(lì)以多種形式發(fā)展兒童托育支持,四川攀枝花市在全國(guó)首先提出對(duì)3周歲以下孩子家庭發(fā)放育兒補(bǔ)貼金,北京市、天津市、廣東深圳市等紛紛出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的生育支持政策;廣西壯族自治區(qū)、安徽省、甘肅省和湖北武漢市相繼出臺(tái)規(guī)定,將符合政策的參保女職工生育三孩的費(fèi)用納入生育保險(xiǎn)待遇支付范圍,切實(shí)保障參保人員生育保障權(quán)益。因此在新時(shí)代背景下厘清托育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)家與家庭關(guān)系,剖析“幼有所育”的時(shí)代緊迫性,探索“幼有所育”的實(shí)現(xiàn)路徑是對(duì)當(dāng)前家庭照顧功能弱化與國(guó)家照顧政策訴求的時(shí)代性回應(yīng)。

一、“幼有所育”下的國(guó)家與家庭關(guān)系

“幼有所育”是我國(guó)民生保障制度中的重要一環(huán),也是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。因此在實(shí)現(xiàn)“幼有所育”民生目標(biāo)的進(jìn)程中,國(guó)家與家庭是最重要的兩個(gè)實(shí)施維度。

改革開放以來(lái),隨著社會(huì)保障制度改革的推進(jìn),國(guó)家作為福利提供者的角色不斷弱化,家庭福利主體責(zé)任不斷凸顯,家庭責(zé)任強(qiáng)化;與此相對(duì)的卻是社會(huì)變遷帶來(lái)的家庭結(jié)構(gòu)小型化、家庭離散化與家庭穩(wěn)定性變差等帶來(lái)的多重風(fēng)險(xiǎn)沖擊,家庭提供福利的能力弱化、福利資源減少。家庭福利責(zé)任與福利資源構(gòu)成的矛盾讓家庭不堪重負(fù)、難以為繼[3]?！皟和疹櫋弊鳛榧彝ジ＠δ苤凶钪匾囊豁?xiàng),由于照顧資源不斷減少導(dǎo)致家庭照顧功能不斷弱化,與此相對(duì)的是家庭照顧需要不斷增加,二者缺口不斷加大形成的“照顧赤字”已經(jīng)成為全球性社會(huì)問題,而我國(guó)兒童“照顧赤字”已經(jīng)嚴(yán)重到可以用“照顧危機(jī)”來(lái)形容[4]。因此“幼有所育”這一嶄新民生目標(biāo)的提出具有家庭與國(guó)家兩個(gè)層面的時(shí)代緊迫性。

二、家庭照顧功能的顯著弱化

家庭在兒童照顧中充當(dāng)重要角色,但是家庭有問題、家庭功能便無(wú)法有效發(fā)揮的“家庭失靈”問題同樣存在。當(dāng)家庭未能夠發(fā)揮其功能的時(shí)候,國(guó)家會(huì)基于保障兒童權(quán)益來(lái)介入家庭,協(xié)助家庭發(fā)揮功能。而家庭照顧功能的發(fā)揮程度與家庭資源的多少直接相關(guān),目前我國(guó)家庭資源呈現(xiàn)不斷減少的趨勢(shì),直接導(dǎo)致家庭照顧功能的顯著弱化,而導(dǎo)致家庭照顧資源減少的重要原因有家庭規(guī)模的小型化、家庭結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性變差與家庭居住模式的變化等,這些原因都在不同程度上減少了家庭的照顧資源。

(一) 家庭規(guī)模的小型化

計(jì)劃生育政策的實(shí)施減少了我國(guó)人口總體基數(shù),社會(huì)發(fā)展與日益加快的城鎮(zhèn)化推動(dòng)了人口流動(dòng),我國(guó)家庭戶數(shù)增長(zhǎng)的速度明顯快于人口的增幅,如表1所示,我國(guó)的家庭戶規(guī)模自1982年以來(lái)呈現(xiàn)不斷縮小的趨勢(shì)[5]。從戶均人數(shù)規(guī)模來(lái)看,1982年戶均人數(shù)為4.41人,2020年戶均人數(shù)為2.62人,戶均人數(shù)減幅高達(dá)40%;而相對(duì)的人口總戶數(shù)從22537萬(wàn)戶增加到53884萬(wàn)戶,家庭戶的戶數(shù)增幅高達(dá)139%。這一系列數(shù)據(jù)都表明我國(guó)的家庭規(guī)模逐漸小型化,并且以2人戶和3人戶為最主要的家庭戶形式。

家庭規(guī)模的縮小對(duì)家庭照顧資源的影響主要體現(xiàn)在兩方面:第一,是對(duì)照顧人手的影響。20世紀(jì)80年代的5人以上家庭占比最多,說(shuō)明當(dāng)時(shí)三代同堂、共同居住的家庭為主流,祖輩照顧子女的人手充沛,父母外出工作完全可以放心交給祖輩照顧,在照顧時(shí)間上相對(duì)自由,21世紀(jì)后這種三代同堂家庭逐漸減少,人口大范圍的流動(dòng)導(dǎo)致父母與已婚已育子女分離兩地,照顧人手大大短缺,在照顧時(shí)間上要求較為嚴(yán)格。第二,對(duì)照顧經(jīng)濟(jì)的影響。家庭人口的減少與家庭規(guī)模的不斷縮小必然導(dǎo)致家庭的經(jīng)濟(jì)收入在一定程度上受影響,“421”的倒三角家庭結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致已婚已孕子女有較重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),一方面要承受城市較高的經(jīng)濟(jì)生活成本與工作壓力,另一方面要分擔(dān)兒童養(yǎng)育成本和父母養(yǎng)老成本,分?jǐn)偟絻和疹櫳厦娴馁M(fèi)用必然減少,對(duì)兒童照顧的質(zhì)量也有不同程度的影響。

(二) 人口老齡化與家庭居住模式的變化

人口老齡化已經(jīng)成為不可扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。在這一全球背景下,中國(guó)的人口老齡化在進(jìn)入21世紀(jì)后也愈發(fā)嚴(yán)重。從圖1可以看出,2000年我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì),(1)老齡社會(huì)、深度老齡社會(huì)和超老齡社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)采用聯(lián)合國(guó)人口統(tǒng)計(jì)通用標(biāo)準(zhǔn),即65歲即以上老年人口占總?cè)丝诒戎爻^7%時(shí)為進(jìn)入老齡社會(huì),達(dá)到14%時(shí)為深度老齡社會(huì),達(dá)到20%時(shí)為超老齡社會(huì)。65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貫?%,2014年我國(guó)65歲及以上老年人所占比重超過10%,在2021年增加到14.2%,65歲以上老年人口數(shù)量不斷增加,與此相對(duì)的卻是中國(guó)的“少子化”現(xiàn)象,人口出生率從1990年開始持續(xù)下降,在2018年人口出生率為10.94‰,同年我國(guó)65歲及以上老年人所占比重為11.94%,人口出生率在2021年下降至7.52%。

圖1 1982—2021年我國(guó)65歲及以上老年人口比重與人口出生率

從表2可以看出1982—2020年30多年期間我國(guó)人口年齡變化與家庭戶人口結(jié)構(gòu)變化的基本情況。我國(guó)0—14歲兒童所占總?cè)丝诒戎貜?982年的33.6%下降到2018年的16.9%,降幅高達(dá)99%,戶均0—14歲兒童數(shù)量也從1982年的1.48個(gè)下降到2018年的0.52個(gè),降幅高達(dá)184%,每個(gè)家庭幾乎少了一個(gè)孩子;與此相對(duì)的是65歲及以上老年人口的迅速攀升,戶均65歲及以上老年人口從1982年的0.22上升到0.37?？紤]到我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)的不斷縮小與5人以上戶數(shù)的減少,家庭內(nèi)部的老年數(shù)量比重上升較快,我國(guó)正在面臨“少子老齡化”的考驗(yàn)。

“銀發(fā)浪潮”的加劇不僅沖擊了養(yǎng)老金制度,也對(duì)家庭兒童照顧產(chǎn)生了直接影響,特別是對(duì)祖輩照顧的影響,主要體現(xiàn)在“心有余而力不足”兩方面。第一層的“力不足”體現(xiàn)在祖輩的精力不足。祖輩年齡過大,身體機(jī)能逐漸老化,照顧兒童是個(gè)精細(xì)活,受限于生理和心理?xiàng)l件,超過65歲以上的祖輩在照顧兒童上存在諸多弊端,容易因照顧理念與照顧質(zhì)量造成家庭矛盾。超過65歲以上老人很多時(shí)候需要子女照顧與反哺,即使想照顧兒童也沒有足夠的精神與精力。第二層的“力不足”體現(xiàn)在距離上的不足。由于城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)的影響,大多數(shù)子女與父母長(zhǎng)期兩地分離,父母留在老家,子女留在城市工作。

表3 1982—2010年我國(guó)老年人家庭的居住安排模式(單位:%)

從表3可以看出1982年以來(lái)我國(guó)家庭戶結(jié)構(gòu)的主要變化,受獨(dú)生子女政策影響,家庭“少子化”現(xiàn)象嚴(yán)重,老年人與子女及孫子女(三代直系戶)仍然是主要的居住模式,大部分父母選擇與已婚的子女同住,這也為祖輩照顧提供了便利。但是21世紀(jì)后,老年夫婦居住的一代核心戶數(shù)量不斷增多,在2010年人口普查中占到29.2%的比重,更多老年人開始注重自己的生活環(huán)境與追求生活質(zhì)量,不再選擇與子女同住、或者不再幫忙照顧孫子女,在很大程度上減少了祖輩照顧的資源?；蛘哂行├夏耆诉x擇離開家鄉(xiāng)去城市照顧孫子女,受兩地分離居住安排模式的影響,老年人的晚年生活質(zhì)量受到影響,同時(shí)傳統(tǒng)的依托代際互助功能的家庭照顧體系受到?jīng)_擊。

(三) 家庭結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性變差

家庭是兒童最重要的照顧主體,父母提供的兒童照顧也是兒童最需要的照顧。但是家庭照顧的建立基礎(chǔ)是穩(wěn)定的家庭結(jié)構(gòu),隨著現(xiàn)代社會(huì)離婚率攀升、家庭重組率高、家庭模式多元化,建立在傳統(tǒng)穩(wěn)定家庭結(jié)構(gòu)上的兒童照顧模式就受到?jīng)_擊,兒童保護(hù)和支持措施的局限性就逐漸顯性化。從圖2可以看出,2001—2013年間中國(guó)結(jié)婚率不斷提高,2013年之后結(jié)婚率持續(xù)降低,從9.92‰下降到2018年的5.4‰,但是離婚率逐年提高,到2021年達(dá)到2.0‰的離婚率。 這一數(shù)據(jù)背后隱藏的兒童照顧問題被逐漸暴露出來(lái),特別是幼齡兒童的照顧問題面臨極大的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。

圖2 2001—2021年中國(guó)結(jié)婚率與離婚率趨勢(shì)圖

兒童照顧質(zhì)量與父母關(guān)系息息相關(guān)。父母感情會(huì)嚴(yán)重影響到兒童生理特別是心理的發(fā)展。生長(zhǎng)在完整家庭中的兒童可以獲得完整的父母關(guān)愛,有利于健全人格的養(yǎng)成與完善;家庭關(guān)系的破裂對(duì)處于幼齡期的兒童傷害極大,不僅在生活和情感上缺少了父愛或者母愛的關(guān)懷,幼年受到的感情創(chuàng)傷往往影響終身。離婚家庭對(duì)兒童不僅造成心理方面的負(fù)面影響,更與兒童照顧質(zhì)量直接掛鉤,兒童缺少了高質(zhì)量的家庭照顧,甚至有兒童面臨無(wú)人照顧的艱難處境。重組家庭面臨的共養(yǎng)子女問題會(huì)受到很多不確定因素的影響,例如兒童照顧與教育費(fèi)用的分擔(dān)問題、兒童照顧活動(dòng)的分工問題、是否考慮再生孩子等因素,這些因素都會(huì)影響到兒童的照顧質(zhì)量。重組家庭中的兒童照顧質(zhì)量也因人而異,有的兒童能在重組家庭中得到較好的照顧,適當(dāng)彌補(bǔ)了缺失的父愛或者母親;但是有的兒童在重組家庭中仍然處于一個(gè)“親爸(媽)不愛、繼母(父)不疼”的尷尬境地,有甚者將自己當(dāng)成家里的多余人。而重組家庭中的兒童并沒有額外的家庭支持服務(wù),很多父母隨著婚姻關(guān)系的破裂,將兒童的照顧責(zé)任拋之腦后,讓兒童得不到合適的照顧。

三、國(guó)家層面的時(shí)代迫切性

人口與發(fā)展是當(dāng)今全球共同關(guān)注的焦點(diǎn),堅(jiān)持以人為本,探索人口、資源、環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展模式已經(jīng)成為全人類社會(huì)的共同目標(biāo)。促進(jìn)兒童發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵所在。在少子老齡化問題尚未嚴(yán)重之際,國(guó)家適時(shí)推出全面二孩與全面三孩政策,旨在通過提升生育率緩解我國(guó)老齡化與人口紅利逐步消失的問題;在共享理念下適時(shí)推出“幼有所育”民生目標(biāo),重視兒童的照顧問題。這一人口政策的順利推行與嶄新民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要完善的兒童托育服務(wù)作為支撐。但是照顧資源與照顧需要之間的缺口不斷加大,全面二孩政策并未能創(chuàng)造出預(yù)期的“第四波嬰兒潮”,“少子高齡化”社會(huì)已經(jīng)到來(lái)。因此從國(guó)家層面而言,國(guó)家對(duì)“幼有所育”具有強(qiáng)烈的政策訴求。

(一)人口年齡結(jié)構(gòu)從成年型發(fā)展到老年型

從家庭層面的照顧功能分析可知,人口老齡化已經(jīng)成為不可扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。從圖3可以看出2000年我國(guó)65歲以上老年人口所占總?cè)丝诒戎貫?.96%,0—14歲人口比重為22.89%,老年型的年齡結(jié)構(gòu)初步形成,我國(guó)開始步入老齡化社會(huì);2021年,我國(guó)65歲以上老年人口所占總?cè)丝诒戎爻^14.20%,0—14歲人口比重為17.47%,我國(guó)從成年型人口年齡結(jié)構(gòu)完全進(jìn)入老年型人口年齡結(jié)構(gòu),這一年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變用了不到20年時(shí)間。人口老齡化不僅增加了社會(huì)保障負(fù)擔(dān)和公共服務(wù)壓力,人口紅利優(yōu)勢(shì)逐漸消失,還持續(xù)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力、創(chuàng)新動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)潛在的增長(zhǎng)力,是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代人口發(fā)展要面臨的最重要風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。而與人口老齡化不斷加劇相對(duì)的卻是人口生育率不斷降低,新出生人口數(shù)量不斷減少,人口出生率從2000年的14.43‰下降至2019年的7.52‰,新出生人口數(shù)量也從2000年的1827萬(wàn)人下降至2019年的1062萬(wàn)人。

圖3 2000—2021年間我國(guó)0—14歲人口占總?cè)丝诒壤c65歲人口占總?cè)丝诒壤?/p>

(二)“第四波嬰兒潮”并未如期到來(lái)

從圖4可以看出建國(guó)之后我國(guó)出現(xiàn)過三波“嬰兒潮”。在1954年、1962年、1980—1987年期間,中國(guó)新生人口總數(shù)都有較大的提升。為了提高生育率,國(guó)家在2016年實(shí)行“全面二孩政策”,鼓勵(lì)更多的夫婦生育二胎。在2016年我國(guó)新出生人口數(shù)量高達(dá)1786萬(wàn),成為21世紀(jì)以來(lái)新出生人口數(shù)量最多的年份。但是從2017年開始,新出生人口反而下降,2019年新出生人口1465萬(wàn)人,人口出生率10.48%,比2016年少321萬(wàn),無(wú)法再保持二胎政策放開頭兩年的生育高峰。而我國(guó)獨(dú)生子女政策實(shí)行于1979年,我國(guó)主力育齡婦女的年齡在20歲至35歲,因此在21世紀(jì)初,主力育齡婦女?dāng)?shù)量的減少則會(huì)尤為明顯。從1998年開始,主力育齡婦女?dāng)?shù)量開始下降,出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng);在2007年至2013年期間有短暫的增長(zhǎng),但是2014年之后主力育齡婦女?dāng)?shù)量持續(xù)下降,2016年至2019年間20—35歲的育齡婦女?dāng)?shù)量比起上一年分別減少194萬(wàn)、264萬(wàn)、398萬(wàn)和331萬(wàn)。育齡婦女的減少必然導(dǎo)致我國(guó)新出生人口數(shù)量的下降和生育率的降低。(2)數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、恒大研究院。

圖4 建國(guó)后我國(guó)幾次嬰兒潮的產(chǎn)生與關(guān)鍵性事件

圖5 普惠托育服務(wù)體系的建構(gòu)

(三) “全面三孩”政策實(shí)施背后的成本阻力

“全面二孩”政策的實(shí)施未能創(chuàng)造出國(guó)家預(yù)期的“第四波嬰兒潮”,為了減輕家庭生育、養(yǎng)育負(fù)擔(dān),黨和國(guó)家提出“幼有所育”的民生新目標(biāo),并在2019年提出建設(shè)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系,在2021年提出“全面三孩”政策,并以建設(shè)與完善普惠托育服務(wù)體系作為政策性保障?！坝子兴币鉀Q的就是人們關(guān)心的子女養(yǎng)育與教育問題。因此國(guó)家“幼有所育”就是要從根本上解決人們關(guān)心的“養(yǎng)太貴”與“沒人帶”問題,最大限度減少“全面三孩”政策實(shí)施背后的成本阻力,提升家庭生育意愿,為全面三孩政策的有效實(shí)施保駕護(hù)航。

1.“養(yǎng)太貴”。生育是一個(gè)具有連鎖反應(yīng)的社會(huì)行為,與生育行為密切相關(guān)的直接成本有教育成本、醫(yī)療成本、養(yǎng)老成本和機(jī)會(huì)成本。而這些成本的增加直接導(dǎo)致家庭“養(yǎng)太貴”的局面,當(dāng)養(yǎng)育兒童成本過高、家庭無(wú)法承擔(dān)這一成本將直接抑制家庭的生育意愿,生育率降低。

首先是教育成本問題。20世紀(jì)90年代以來(lái)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,企事業(yè)單位開始剝離原有的社會(huì)職能,再加上集體經(jīng)濟(jì)的萎縮,原本附屬于企事業(yè)單位的托兒所和幼兒園大幅度減少。民辦幼兒園成為幼兒園的重要組成部門,中國(guó)城市的私營(yíng)部門一直擴(kuò)張,中國(guó)民辦幼兒園迅速發(fā)展,民辦幼兒園的比例也大大提高。由于公立幼兒園供給有限,家長(zhǎng)在公辦幼兒園學(xué)位嚴(yán)重不足的前提下只能選擇收費(fèi)較高的私立幼兒園。

其次是醫(yī)療成本問題。我國(guó)醫(yī)療費(fèi)用持續(xù)上升,1995年至2018年期間我國(guó)居民醫(yī)療保健支出上漲27倍,而可支配收入只上漲9.2倍。兒科醫(yī)院與兒科醫(yī)生的匱乏早已成為兒童醫(yī)療領(lǐng)域內(nèi)的最大焦點(diǎn)問題,而醫(yī)生與醫(yī)院的數(shù)量有限加重了兒童看病的難度、增加了兒童看病的醫(yī)療成本。

第三是養(yǎng)老成本問題。祖輩照顧一直都是我國(guó)家庭照顧的重要支持之一。但是隨著人口老齡化加重、延遲退休政策的實(shí)行、家庭居住安排的改變等因素,獨(dú)生子女夫婦的“421”家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重、祖輩照顧支持有限,家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)與養(yǎng)老成本過重,直接擠壓了家庭的生育意愿。

最后是經(jīng)常被忽視的機(jī)會(huì)成本問題。對(duì)女性而言,在有限時(shí)間內(nèi),照顧兒童與工作是此消彼長(zhǎng)的制約關(guān)系。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù),1990年至2019年期間,中國(guó)女性勞動(dòng)參與率與男性差距從11.6%擴(kuò)大至14.8%。女性就業(yè)權(quán)益保障與照顧支持不足直接導(dǎo)致職業(yè)女性面臨尖銳的工作—育兒沖突、就業(yè)歧視與就業(yè)冷暴力、非正規(guī)就業(yè)增多等就業(yè)難題,當(dāng)女性就業(yè)與育兒之間矛盾無(wú)法調(diào)和時(shí),更多女性選擇中斷就業(yè)回家照顧孩子或從事一些工作時(shí)間靈活的非正規(guī)就業(yè),生育的機(jī)會(huì)成本較高。

2.“沒人帶”。與“養(yǎng)太貴”并列影響家庭生育意愿的就是“沒人帶”問題。2016年中國(guó)婦聯(lián)公布《實(shí)施全面兩孩政策對(duì)家庭教育的影響》顯示目前一半以上的一孩家庭沒有生育二孩的意愿,其中孩子上幼兒園以前是否有人照料幫助是育齡家庭考慮二孩的重要因素之一。2016年上海的一項(xiàng)調(diào)查顯示,在全面二孩政策放開后,上海市有二孩生育意愿的目標(biāo)人群比例不足30%,高達(dá)86.5%的家庭將“沒人照顧”視為生育二孩的最大困難。在2017年上海市婦聯(lián)針對(duì)“上海市戶籍0—3歲嬰幼兒托管需求調(diào)查”顯示有88.15%的家庭明確表示需要嬰幼兒的托育服務(wù),生育意愿與兒童照顧密切相關(guān)。而“沒人帶”問題背后凸顯的就是人力成本、時(shí)間成本和服務(wù)成本問題,本質(zhì)就是照顧時(shí)間與托育服務(wù)。

首先是人力成本問題。所謂人力成本就是家庭有沒有多余的人手照顧兒童。祖輩和兒童母親都是家庭重要的照顧人手。但是隨著人口老齡化加劇、女性晚婚晚育的影響,祖輩在照顧第一個(gè)孩子時(shí)尚且存有精力,但是到第二個(gè)孩子時(shí)多數(shù)祖輩處于“心有余而力不足”的境地,身體素質(zhì)不如照顧第一個(gè)孩子時(shí)的健壯,多數(shù)祖輩無(wú)法照顧兩個(gè)孩子;對(duì)于女性而言,如果家庭沒有祖輩幫助照顧孩子,母親只能在工作與育兒中找尋平衡,如果二者矛盾無(wú)法調(diào)和,只能選擇放棄工作或者從事一些工作時(shí)間靈活的非正規(guī)就業(yè)。

其次是時(shí)間成本問題。有了照顧者之后首先需要考慮的就是時(shí)間。雖然家庭中有能夠照顧兒童的人手,但是這個(gè)照顧人手是否有足夠的照顧時(shí)間?例如家中有身體健康的祖輩,可以在退休之后幫忙照顧孫輩,但是延遲退休政策的出臺(tái)則打亂了這一照顧人手安排。如何在延遲退休政策與照顧祖輩之間做合理的權(quán)衡則成為政策制定過程中需要重點(diǎn)考慮的要素。

最后是服務(wù)成本問題。在女性沒有家庭照顧人手支持、自身又需要工作的情況下,在國(guó)家公共托育服務(wù)供給不足的前提下,市場(chǎng)幼托服務(wù)則成為最好的選擇,前提條件是家庭需要付出相對(duì)應(yīng)的服務(wù)成本。目前我國(guó)市場(chǎng)托育服務(wù)主要分為機(jī)構(gòu)照顧和個(gè)人照顧,其中機(jī)構(gòu)照顧中有早期教育服務(wù)與托育服務(wù),個(gè)人照顧又包括月嫂、育兒嫂和保姆照顧等。對(duì)于家庭照顧而言,無(wú)論選擇哪一種市場(chǎng)照顧作為支持,都需要付出相應(yīng)的照顧成本。

四、建設(shè)普惠托育服務(wù)體系回應(yīng)“幼有所育”的時(shí)代目標(biāo)

家庭照顧資源的減少直接削弱家庭照顧功能,“養(yǎng)太貴”與“沒人帶”成為抑制家庭生育意愿的主要原因,因此推進(jìn)“幼有所育”民生目標(biāo)具有時(shí)代緊迫性。普惠托育服務(wù)體系作為公共服務(wù)體系的重要組成部分,事關(guān)千家萬(wàn)戶、利系億萬(wàn)群眾,要實(shí)現(xiàn)“幼有所育”,必須建構(gòu)以國(guó)家為主導(dǎo)的普惠托育服務(wù)體系,完善國(guó)家在普惠托育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的治理體系,增強(qiáng)國(guó)家在普惠托育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的治理能力。

(一) 明確界定國(guó)家、家庭、市場(chǎng)、社會(huì)在普惠托育服務(wù)體系的角色定位與責(zé)任邊界

1.確立國(guó)家在普惠托育服務(wù)體系中的主導(dǎo)地位。國(guó)家在照顧體系中“主導(dǎo)”作用的集中體現(xiàn)就是明確界定國(guó)家、家庭、市場(chǎng)與社會(huì)在普惠托育服務(wù)中的角色定位與相對(duì)應(yīng)的責(zé)任邊界?！坝子兴边@一嶄新民生目標(biāo)的提出讓兒童托育成為民生建設(shè)的新思路,3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的建設(shè)與普惠型學(xué)前教育的普及化讓國(guó)家立在兒童托育的核心位置,國(guó)家是這一重要民生工程的根本型主體。國(guó)家負(fù)責(zé)完善兒童托育服務(wù)照顧政策、建設(shè)兒童托育制度、增強(qiáng)國(guó)家在兒童托育領(lǐng)域內(nèi)的治理能力,在整個(gè)兒童托育領(lǐng)域發(fā)揮出倡導(dǎo)者與主導(dǎo)者的基礎(chǔ)性作用,政府要扮演好服務(wù)者、組織者、監(jiān)督者與引領(lǐng)者角色[6]。

2.夯實(shí)家庭在普惠托育服務(wù)體系中的核心作用。家庭是滿足兒童照顧需要、解決照顧問題的最好切入點(diǎn),而解決這一照顧問題的關(guān)鍵在于增加家庭照顧資源、增強(qiáng)家庭照顧功能,夯實(shí)家庭照顧主體的地方就必須重新審視家庭這一“權(quán)利主體”的實(shí)質(zhì)性地位,不能讓家庭權(quán)利浮于表面,徒有“形”而欠其“實(shí)”,要讓“實(shí)”落地,就要讓國(guó)家在照顧時(shí)間、照顧經(jīng)濟(jì)與托育服務(wù)真正地向家庭傾斜,讓家庭得到真正的照顧支持,變“家庭照顧支持”為“支持家庭照顧”。完善家庭照顧支持體系的核心內(nèi)容是投資家庭和投資兒童,為家庭提供一套以兒童為中心、家庭為核心的就業(yè)保障和托育服務(wù)體系,具體包括保護(hù)兒童發(fā)展、支持家庭照顧;幫助家庭成員實(shí)現(xiàn)工作與家庭、工作與育兒的平衡,重視兒童的早期預(yù)防與早期干預(yù)[7]。

3.最大限度發(fā)揮社區(qū)在普惠托育服務(wù)體系中的支撐性作用。國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制減弱,讓社會(huì)力量得到潛在的發(fā)展空間,而社會(huì)中的社區(qū)是照顧的重要支撐型主體。社區(qū)由于其地緣便利性、資源易得性、對(duì)象集中性等特點(diǎn)成為國(guó)家公共托育服務(wù)中的重要組成部分,同時(shí)也是社會(huì)治理共同體中地緣共同體的重要組成部分。因此國(guó)家應(yīng)積極支持和引導(dǎo)社會(huì)力量依托社區(qū)建設(shè)照顧機(jī)構(gòu)、提供托育服務(wù)。要發(fā)揮社區(qū)在多元照顧體系中的支撐型地位,可以從以下四點(diǎn)入手:一是未雨綢繆,在新建居住區(qū)規(guī)劃兒童托育機(jī)構(gòu);二是后來(lái)補(bǔ)上,以老舊小區(qū)改造為契機(jī),進(jìn)行公共活動(dòng)區(qū)域改造、優(yōu)化兒童居住環(huán)境;三是依托網(wǎng)格,推動(dòng)托育資源—服務(wù)—管理下沉到社區(qū);四是發(fā)揮綜合效益,加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)與社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生、文化體育等設(shè)施功能銜接。

4.發(fā)揮市場(chǎng)在普惠托育服務(wù)體系中的補(bǔ)充性地位。市場(chǎng)在兒童托育中是重要的補(bǔ)充型主體。市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用,20世紀(jì)八九十年代后,我國(guó)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化與民辦幼托機(jī)構(gòu)的興起讓市場(chǎng)成為兒童托育的重要提供者;21世紀(jì)以來(lái),市場(chǎng)提供的幼托服務(wù)(尤其是學(xué)前教育)成為照顧供給的重要組成部分。在國(guó)家建設(shè)普惠托育服務(wù)體系、社區(qū)托育服務(wù)體系的背景下,市場(chǎng)將成為普惠托育體系中的重要組成部分,為家庭提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的托育服務(wù)、給予家庭更多的照顧選擇與便利。促進(jìn)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉市場(chǎng)托育服務(wù)的發(fā)展需要國(guó)家在進(jìn)行稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼、在托育服務(wù)的上游—中游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼與政策傾斜,鼓勵(lì)非營(yíng)利托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展,建立非營(yíng)利托育服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊(cè)—登記—審批一體化平臺(tái),培養(yǎng)專業(yè)托育人員隊(duì)伍;鼓勵(lì)通過市場(chǎng)化方式,采取公辦民營(yíng)、民辦公助等多種方式,在就業(yè)人群較為密集的地方鼓勵(lì)企業(yè)采取聯(lián)合舉辦的形式建立兒童托育機(jī)構(gòu)。

(二) 完善國(guó)家在普惠托育服務(wù)體系領(lǐng)域內(nèi)的治理體系

兒童托育政策是政府在進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)為了滿足兒童對(duì)時(shí)間、服務(wù)和資金支持需求所采取的一系列措施的綜合,因此兒童托育政策主要包括時(shí)間政策、托育服務(wù)政策和經(jīng)濟(jì)支持政策[8]。因此完善國(guó)家在普惠托育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的治理體系,就是完善時(shí)間政策、托育服務(wù)政策與經(jīng)濟(jì)支持政策。

1.完善兒童照顧支持的時(shí)間政策。作為一種整體性和連續(xù)性的兒童福利[9],普惠托育服務(wù)的公共性注定兒童照顧的責(zé)任要在國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)與家庭之間共同分擔(dān)。照顧時(shí)間是所有照顧成本中投入最大、涉及面最廣的一項(xiàng)成本。照顧時(shí)間不僅涉及家庭內(nèi)部的性別分工與代際分工,無(wú)論是女性還是祖輩,承擔(dān)照顧責(zé)任、付出照顧時(shí)間的行為都不僅僅是家庭行為,同時(shí)涉及單位、國(guó)家與市場(chǎng)之間的照顧分工。國(guó)家作為兒童托育服務(wù)的“元治理者”與核心主體,在照顧支持機(jī)制中處于“主位”,在照顧時(shí)間分擔(dān)上堅(jiān)持母親不“錯(cuò)位”、父親不“缺位”、祖輩不“越位”和單位不“缺位”原則,通過完善時(shí)間政策,保障兒童母親、父親、祖輩、單位在兒童照顧時(shí)間方面的合理分擔(dān)。例如通過引入與合理設(shè)置育兒假、延長(zhǎng)男性陪產(chǎn)假,提高哺乳假科學(xué)合理利用效率等多種形式,更加平等配置夫妻之間的照顧時(shí)間;創(chuàng)造更友好地轉(zhuǎn)移代際兒童照顧時(shí)間的政策環(huán)境,減輕祖輩的照顧負(fù)擔(dān);鼓勵(lì)單位制定更多的“照顧友好型”工作時(shí)間政策,創(chuàng)造更有利于實(shí)現(xiàn)工作—育兒平衡的環(huán)境。

2.完善普惠托育服務(wù)體系。社區(qū)是社會(huì)治理的最基層,也是解決社會(huì)問題最基本的途徑,有利于在政府和家庭之間實(shí)現(xiàn)政情下達(dá)和民意上傳,“通過社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)”可以實(shí)現(xiàn)“緩解家庭福利需求壓力”[10]。從供給方來(lái)看,社區(qū)托育可以依托社區(qū)內(nèi)人力、物力、財(cái)力和土地資源,社區(qū)化物業(yè)、租金成本更低,有利于提升利潤(rùn)率縮短資金回報(bào)期;從需求方看,社區(qū)托育服務(wù)具有極大的地緣優(yōu)勢(shì),能為家長(zhǎng)提供便捷、普惠的托育服務(wù)更易滿足家長(zhǎng)的照顧需求。因此要在“幼有所育”上不斷取得新進(jìn)展,需要進(jìn)行積極的社區(qū)建設(shè)、開發(fā)以社區(qū)為依托的公共照顧服務(wù)體系。例如建設(shè)社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系、建設(shè)社區(qū)“照顧媽媽”服務(wù)、發(fā)展社區(qū)“喘息服務(wù)、社區(qū)家庭托育點(diǎn)建設(shè)和探索“一老一小”照顧服務(wù)的銜接等多方面。同時(shí),為了緩解企業(yè)員工工作—育兒沖突、解決兒童托育問題,企事業(yè)單位聯(lián)合供給幼托服務(wù)也成為發(fā)展方向之一。2021年6月25日,國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委共同制定了《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》[11],在政策中指出“擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)供給,支持企事業(yè)單位等社會(huì)力量舉辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)” “支持社會(huì)力量發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施和綜合托育服務(wù)機(jī)構(gòu)”“支持工業(yè)(產(chǎn)業(yè))園區(qū)、用人單位等利用自有土地或設(shè)施新建、改擴(kuò)建托育服務(wù)設(shè)施,普惠托位要向社會(huì)開放提供”。因此鼓勵(lì)企事業(yè)單位興辦托育機(jī)構(gòu)、提供托育服務(wù)也是建構(gòu)普惠托育服務(wù)體系的重要思路。

3.探索多種形式的經(jīng)濟(jì)支持。因?yàn)椤吧闷痧B(yǎng)不起”問題嚴(yán)重影響家庭生育意愿、造成社會(huì)生育率降低,在2020年兩會(huì)期間有代表建議要推行以家庭為單位的社會(huì)福利政策,例如嘗試以家庭為單位的稅收政策,并加大家庭的稅收優(yōu)惠力度;二是嘗試建立以家庭為單位的社會(huì)保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)制度,并允許保險(xiǎn)在家庭成員之間(主要是配偶)轉(zhuǎn)移;三是探索建立從懷孕到18歲、或者學(xué)歷教育結(jié)束后的全面鼓勵(lì)生育體系,包括孕期保健補(bǔ)助、住院分娩補(bǔ)助、托育津貼、教育津貼、家庭個(gè)稅抵扣,以及對(duì)不符合繳納個(gè)稅標(biāo)準(zhǔn)的低收入人群直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等方式[12]。在此基礎(chǔ)上,可以將面向家庭的照顧經(jīng)濟(jì)支持進(jìn)行完善,分為直接的經(jīng)濟(jì)支持(特殊家庭津貼、兒童照顧津貼和祖父母津貼)和間接的經(jīng)濟(jì)支持(家庭稅收減免)。

(三) 增強(qiáng)國(guó)家在普惠托育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的治理能力

增強(qiáng)國(guó)家在兒童托育領(lǐng)域內(nèi)的治理能力,需要從提高政府購(gòu)買兒童托育服務(wù)的能力、增強(qiáng)政府識(shí)別與選擇兒童托育服務(wù)的能力、增進(jìn)政府評(píng)估與監(jiān)督兒童托育服務(wù)的能力、發(fā)展基于大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的公共托育服務(wù)能力。

1.提高政府購(gòu)買普惠托育服務(wù)的能力。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)與公共財(cái)政體系的不斷健全,政府購(gòu)買服務(wù)即將成為政府提供公共服務(wù)的重要形式。兒童托育服務(wù)是滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)照顧需要的重要渠道,而在政府公共托育服務(wù)供給不足的背景下,提高政府購(gòu)買早期托育服務(wù)的能力則成為國(guó)家提升兒童托育領(lǐng)域內(nèi)治理能力的重要舉措之一。

首先,增強(qiáng)政府識(shí)別與選擇兒童托育服務(wù)的能力。我國(guó)兒童托育服務(wù)發(fā)展層次、服務(wù)質(zhì)量參差不齊,如何識(shí)別與選擇科學(xué)合理的托育服務(wù)則成為擺在政府面前的難題。要正確與準(zhǔn)確識(shí)別托育服務(wù)的質(zhì)量,需要從地理范圍上考慮托育服務(wù)的可達(dá)性(Accessibility)、服務(wù)質(zhì)量上的可用性(Availability)、服務(wù)收費(fèi)上的可負(fù)擔(dān)性(Affordability)和心理承受上的可接受性(Acceptability)。兒童托育具有集聚效應(yīng),越是居住較為集中和工作較為密集的地區(qū)越需要托育服務(wù),因此托育服務(wù)的可達(dá)性與服務(wù)的輻射范圍是一個(gè)重要的考慮因素;此外,收費(fèi)也是另一個(gè)核心因素,政府購(gòu)買服務(wù)的一個(gè)重要理念就是為民眾提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的托育服務(wù),因此可用性與可負(fù)擔(dān)性也是重要考慮因素之一;而托育服務(wù)是一個(gè)精細(xì)勞動(dòng),對(duì)幼齡兒童的照顧需要愛心與呵護(hù),所以可接受性也是一個(gè)重要因素。因此政府在識(shí)別在選擇兒童托育服務(wù)時(shí)需要綜合考慮,本著讓人們以最少價(jià)錢獲得更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的理念為人們甄選最合適的服務(wù)。

第二,擴(kuò)大政府購(gòu)買兒童托育服務(wù)的主體與類型的選擇范圍。目前公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)本質(zhì)上官辦色彩較為濃厚,公共服務(wù)提供的主體多是政府、企業(yè)或個(gè)人。而目前社會(huì)組織的發(fā)展也不平衡,有政府資助的社會(huì)組織發(fā)展較好、服務(wù)水平也高,而專注于兒童事業(yè)的社會(huì)組織由于力量弱小、關(guān)注度低,發(fā)展較為弱勢(shì),而正是這些兒童照顧發(fā)展真正需要的社會(huì)組織卻沒有得到較好的發(fā)展,這種不合理也容易造成公共資源的不平衡分配,長(zhǎng)期失衡下去容易降低公共參與的積極性和服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的公共性。因此政府在進(jìn)行公共服務(wù)的招投標(biāo)時(shí),需要擴(kuò)大政府購(gòu)買兒童托育服務(wù)的主體與類型的選擇范圍,讓更多有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣?huì)組織進(jìn)入選擇范圍,促進(jìn)這些機(jī)構(gòu)未來(lái)更好地發(fā)展。

2.增進(jìn)政府監(jiān)督與評(píng)估兒童托育服務(wù)的能力。市場(chǎng)在資源配置中起到基礎(chǔ)性作用,政府則在資源配置中起到規(guī)范與調(diào)整的作用。市場(chǎng)提供托育服務(wù)趨向盈利,在盈利過于顯性化現(xiàn)象出現(xiàn)后,政府需要及時(shí)規(guī)范與調(diào)整托育服務(wù)發(fā)展方向,并設(shè)置監(jiān)督機(jī)制,適時(shí)監(jiān)督市場(chǎng)托育服務(wù)的提供。政府鼓勵(lì)市場(chǎng)托育服務(wù)向非營(yíng)利性方向發(fā)展,并以稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與托育服務(wù)的提供,促進(jìn)社區(qū)發(fā)展托育服務(wù)。政府在兒童托育服務(wù)的評(píng)估過程中,設(shè)置專門的評(píng)估部門與評(píng)估主體、設(shè)立合適的評(píng)估指標(biāo)、采取合適的評(píng)估方法、進(jìn)行及時(shí)的評(píng)估反饋,適時(shí)發(fā)現(xiàn)托育服務(wù)中存在的問題,并及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)。

3.發(fā)展基于大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的公共托育服務(wù)能力。隨著服務(wù)型政府的發(fā)展與電子政務(wù)的普及化,公共托育服務(wù)的發(fā)展離不開大數(shù)據(jù)技術(shù)與現(xiàn)代智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。政府應(yīng)結(jié)合兒童托育服務(wù)的發(fā)展實(shí)際,研發(fā)兒童托育服務(wù)信息管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)線上照顧指導(dǎo)與線下照顧相結(jié)合的“線上+線下”照顧模式,并發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)、智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在優(yōu)化托育服務(wù)、提升照顧能力、加強(qiáng)服務(wù)管理與統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、服務(wù)監(jiān)督管理方面的積極作用。