農(nóng)民工就業(yè)政策工具的應(yīng)用與優(yōu)化
——基于蕪湖市政策文本的分析(2020—2022)

路穩(wěn)玲,肖雅倩

(安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院,安徽 蕪湖 241000)

就業(yè)是最大的民生,農(nóng)民工就業(yè)政策是政府實(shí)現(xiàn)治理職能,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。工欲善其事,必先利其器。恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ呤褂貌粌H有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo),也有利于提升政府治理水平。2020年以來,蕪湖市政府創(chuàng)新就業(yè)政策工具,積極調(diào)整工具組合,不斷完善返鄉(xiāng)農(nóng)民工人口管理服務(wù)工作,并在促進(jìn)保障農(nóng)民工就業(yè)方面取得了良好的政策效果。

1 蕪湖市農(nóng)民工就業(yè)政策取得的積極效果

為了保障農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定,蕪湖市政府頒布了多項(xiàng)就業(yè)政策,采用了多維政策工具,并取得了積極的政策效果。

1.1 擴(kuò)寬了智能化就業(yè)服務(wù)渠道

蕪湖市人社部門積極利用網(wǎng)絡(luò)新媒體平臺(tái)開展就業(yè)服務(wù)工作,拓寬了智能化就業(yè)服務(wù)渠道。一方面,“安徽公共招聘網(wǎng)”、今日蕪湖APP客戶端、維達(dá)人才網(wǎng)、微信公眾號(hào)、微信群、QQ群等新媒體渠道被充分開發(fā)利用,持續(xù)發(fā)布招聘信息。另一方面,針對(duì)用工量大的企業(yè)采用電視媒體、抖音媒體、空中宣講頻道等方式宣傳就業(yè)信息。值得注意的是,各縣、區(qū)仍著力推廣“周三招工”“周六招才”勞動(dòng)力集市品牌,精心打造覆蓋線上、線下和空中全方位的“立體招聘”方式。

1.2 形成了高效精準(zhǔn)的就業(yè)服務(wù)機(jī)制

為了助推農(nóng)民工返崗復(fù)工,蕪湖市人社局充分發(fā)揮“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)用工對(duì)接服務(wù)平臺(tái)”的作用,收集企業(yè)用工需求和農(nóng)民工返崗需求信息,促進(jìn)供需雙方有效對(duì)接。相關(guān)部門搭建了用工余缺調(diào)劑平臺(tái),實(shí)現(xiàn)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)崗共享。為促進(jìn)結(jié)對(duì)幫扶地區(qū)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè),蕪湖市政府進(jìn)一步深化與結(jié)對(duì)地區(qū)的勞務(wù)合作。同時(shí),考慮到部分貧困農(nóng)民工因?yàn)?zāi)失業(yè)甚至影響生活,政府出臺(tái)相關(guān)的就業(yè)幫扶細(xì)則,主要以就業(yè)補(bǔ)貼、補(bǔ)助為主,以保障該群體的基本生活。此外,蕪湖市相關(guān)部門采用了大數(shù)據(jù)對(duì)比分析和到戶到人摸排結(jié)合的方式,建立就業(yè)失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制,為相關(guān)企業(yè)和農(nóng)民工群體提供了高效精準(zhǔn)的創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)機(jī)制。

1.3 促成了多元主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)

農(nóng)民工就業(yè)工作涉及多方面內(nèi)容,需要同級(jí)部門以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)等多元政策主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)。蕪湖市政府深化人社部門的牽頭作用,與市發(fā)改委、經(jīng)信局、交通運(yùn)輸局、衛(wèi)健委等部門建立了信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制,切實(shí)做好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)、健康碼互認(rèn)、交通安全等工作。信息技術(shù)發(fā)展背景下,統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享顯得格外重要。為此,蕪湖人才網(wǎng)和安徽公共招聘網(wǎng)的數(shù)據(jù)通道被打通,上下級(jí)、平行部門之間實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通,實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)推送“2+N”招聘會(huì)信息、招聘職位信息和企業(yè)信息。蕪湖市統(tǒng)計(jì)局利用人口抽樣樣本點(diǎn),2022年春節(jié)期間組織開展了“返鄉(xiāng)農(nóng)民工節(jié)后就業(yè)意愿”專項(xiàng)調(diào)查,結(jié)果顯示近三分之一返鄉(xiāng)農(nóng)民工打算在家鄉(xiāng)附近就業(yè)創(chuàng)業(yè),但同時(shí)也反饋了一些問題,如“在外就醫(yī)醫(yī)保報(bào)銷困難”“就業(yè)企業(yè)用工規(guī)范”等[1]。蕪湖市政府以此為契機(jī),立足農(nóng)民工需求,頒布《關(guān)于印發(fā)〈蕪湖市維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益專項(xiàng)行動(dòng)工作方案〉的通知》,隨后各級(jí)人社部門會(huì)同各單位采取專項(xiàng)行動(dòng),共同推進(jìn)政策落實(shí)。

1.4 促進(jìn)穩(wěn)崗就業(yè)工作全面推進(jìn)

蕪湖市政府及相關(guān)部門通過專項(xiàng)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、社保減免等一系列政策引導(dǎo)返鄉(xiāng)人員就近就地就業(yè),促進(jìn)穩(wěn)崗就業(yè)。市政府及相關(guān)部門密集出臺(tái)了助力穩(wěn)崗就業(yè)的政策措施,并廣泛宣傳省、市就業(yè)創(chuàng)業(yè)和技能培訓(xùn)政策,全面介紹就業(yè)創(chuàng)業(yè)和技能培訓(xùn)幫扶措施,深入解讀就業(yè)創(chuàng)業(yè)和技能培訓(xùn)經(jīng)辦流程,讓企業(yè)和群眾進(jìn)一步熟悉政策的具體內(nèi)容和辦理程序,切實(shí)提高政策知曉度和實(shí)施成效。

2 研究方法

真實(shí)準(zhǔn)確的研究數(shù)據(jù)是開展研究的前提和基礎(chǔ),恰當(dāng)?shù)姆治龉ぞ呤峭诰蚝诵恼擖c(diǎn)、提供有力論據(jù)的必要手段。“內(nèi)容分析法是通過一系列的轉(zhuǎn)換范式將非結(jié)構(gòu)化文本中的自然信息轉(zhuǎn)換成為可以用來定量分析的結(jié)構(gòu)化的信息形態(tài),因而也被稱為分析文本材料的結(jié)構(gòu)化方法。”[2]內(nèi)容分析法能夠?qū)⑽谋局兴槠?、分散的語言信息,通過量化、系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化的方式呈現(xiàn)出來[3],揭示文本中難以發(fā)掘的信息,展現(xiàn)政府政策的多元化內(nèi)涵。運(yùn)用內(nèi)容分析法,對(duì)獲取的26份蕪湖市農(nóng)民工就業(yè)政策文件進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化的處理和分析,具體實(shí)施步驟如下:

2.1 政策文本編碼

蕪湖市政府官方網(wǎng)站、相關(guān)部門通過實(shí)地調(diào)研以及百度等搜索網(wǎng)站進(jìn)行回溯檢索,獲取了2020年1月至2022年12月與蕪湖市農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)相關(guān)的26份政策文本。根據(jù)內(nèi)容分析方法對(duì)獲取的26份政策文本進(jìn)行編碼,編碼結(jié)果見表1。上述政策文本的發(fā)布主體均是蕪湖市人力資源和社會(huì)保障局(以下簡(jiǎn)稱蕪湖市人社局),這主要是因?yàn)槭徍腥松缇质鞘徍修r(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭單位,但這并不意味蕪湖市人社局是制定執(zhí)行農(nóng)民工就業(yè)政策的唯一主體,多數(shù)情況下,還需要會(huì)同市發(fā)改委、市財(cái)政局、市稅務(wù)局、市公安局、市市場(chǎng)監(jiān)管局等部門協(xié)同工作。

表1 農(nóng)民工就業(yè)政策文本編碼

2.2 確定分析單元

政府政策結(jié)構(gòu)性強(qiáng),條款清晰,因而將26份農(nóng)民工就業(yè)政策條款作為內(nèi)容分析法的分析單元,它們是計(jì)量過程中的最小因子。按照政策編碼——具體條款的順序?qū)?6份政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼,見表2。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元(節(jié)選)

2.3 確定分析類目

政策工具是政府憑借可利用的資源條件實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段、方式和途徑,通過不同的工具能夠?qū)⒛繕?biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)[4]。它是計(jì)劃向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的橋梁,是現(xiàn)實(shí)通向目標(biāo)的中介,是政策執(zhí)行的具體機(jī)制體現(xiàn)。隨著社會(huì)實(shí)踐發(fā)展政策工具分類不斷變化,尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。加拿大學(xué)者豪利特和拉米什分類方法具有較為廣泛的應(yīng)用性,他們將政策工具劃分為強(qiáng)制型、志愿型和混合型。據(jù)此,結(jié)合政策工具的具體特點(diǎn),可將政策工具劃分為強(qiáng)制型工具、市場(chǎng)型工具、信息型工具和社會(huì)型工具四種類型。每項(xiàng)政策工具分類下又包含多個(gè)子工具,如強(qiáng)制型工具包括政府直接提供、特許經(jīng)營、補(bǔ)貼。市場(chǎng)型工具主要是指市場(chǎng)利用、市場(chǎng)創(chuàng)建。信息型工具主要是指標(biāo)制定、信息發(fā)布、宣傳教化、召開聽證會(huì)或座談會(huì)、績(jī)效評(píng)估、征求意見等。社會(huì)型工具主要是指家庭、社區(qū)、非政府組織等行動(dòng)主體參與。本研究所指具體政策工具的基本內(nèi)涵特點(diǎn)以及文本中的具體例證,可參見表3。

表3 政策工具的內(nèi)涵特點(diǎn)及例證

2.4 進(jìn)行信度檢測(cè)

信度水平反映了編碼的穩(wěn)定性、可靠性,當(dāng)信度水平在0.7以上時(shí),說明研究足夠可信[5]。邀請(qǐng)兩位專家分別獨(dú)立進(jìn)行編碼,通過對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行比較分析來確定信度,若專家觀點(diǎn)與原有觀點(diǎn)一致,則標(biāo)記為“1”,反之則標(biāo)記為“0”。經(jīng)計(jì)算,兩位專家評(píng)價(jià)結(jié)果的一致性程度分別為79%和85%,因而,編碼結(jié)果穩(wěn)定、可靠,可以應(yīng)用。

3 蕪湖市農(nóng)民工就業(yè)政策工具應(yīng)用

通過內(nèi)容分析方法,對(duì)蕪湖市農(nóng)民工就業(yè)政策文本中的政策工具應(yīng)用情況進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì),分布結(jié)果見表4。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看,農(nóng)民工就業(yè)政策工具使用中,強(qiáng)制型工具數(shù)量最高,占比達(dá)62%;其次為信息型工具,占比為33%;市場(chǎng)型和社會(huì)型政策工具使用偏少,兩者頻次總計(jì)8項(xiàng),占比剛到5%;政策工具應(yīng)用的比例結(jié)構(gòu)類似于直角三角形(圖1)?？傮w而言,政策工具的應(yīng)用具有以下三方面特征:

圖1 農(nóng)民工就業(yè)政策工具應(yīng)用的比例結(jié)構(gòu)圖

表4 農(nóng)民工就業(yè)政策工具的分布及頻數(shù)占比

3.1 強(qiáng)制型工具使用頻次最高,為就業(yè)提供基礎(chǔ)保障

強(qiáng)制型政策工具依托于國家權(quán)威或政府的強(qiáng)制力,迫使政策客體采取或不采取某種行為,以此來實(shí)施公共政策,一般可以分為管制、公共企業(yè)、直接提供[6]。強(qiáng)制型政策工具也被稱為直接型政策工具,因?yàn)樗梢詰{借政府強(qiáng)制力在較短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo),效率較高。由表4可知,蕪湖市農(nóng)民工就業(yè)政策中強(qiáng)制型政策工具的使用頻數(shù)最高,為106次,達(dá)到政策工具使用總數(shù)的62%。其中涉及補(bǔ)貼的政策工具,如“定點(diǎn)企業(yè)補(bǔ)貼”“崗位一次性補(bǔ)貼”“生活困難補(bǔ)貼”“失業(yè)保險(xiǎn)返還”“就業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)及技能培訓(xùn)補(bǔ)貼”“返鄉(xiāng)就業(yè)、交通補(bǔ)助”等,共計(jì)57項(xiàng),占強(qiáng)制型政策工具總量的一半以上。相對(duì)于管制型工具,補(bǔ)貼型政策工具的強(qiáng)制性、行政性要弱化得多,更多地體現(xiàn)了政府的服務(wù)功能,也能更充分地獲得政策客體的理解與支持。尤其是在危機(jī)沖擊下,補(bǔ)貼型政策工具既可以在一定程度上紓解企業(yè)困境,又可以為農(nóng)民工提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和保障。

3.2 信息型工具使用頻次居中,發(fā)揮著雙向賦能的作用

信息型政策工具主要向政策客體提供生產(chǎn)經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)防范方面的信息資源,幫助企業(yè)提高經(jīng)營能力,引導(dǎo)農(nóng)民工獲取必要的技能和崗位信息。由表4可知,信息型政策工具使用頻次為56次,占政策工具使用總數(shù)的33%,處于居中水平。一方面,蕪湖市政府使用“搭建用工對(duì)接平臺(tái)”“舉辦線上、線下招聘”“廣泛宣傳相關(guān)政策文件”等工具為企業(yè)和農(nóng)民工提供崗位供需信息,減少雙方需求匹配所消耗的物力成本和時(shí)間成本,促進(jìn)穩(wěn)崗就業(yè)。另一方面,蕪湖市政府通過使用培訓(xùn)、懇談會(huì)等政策工具,提升農(nóng)民工的就業(yè)知識(shí)和就業(yè)技能。本質(zhì)上,信息型政策工具對(duì)崗位供需雙方發(fā)揮著雙向賦能的作用。

3.3 市場(chǎng)型和社會(huì)型工具使用頻次偏少,促成政策目標(biāo)快速達(dá)成

市場(chǎng)型政策工具是指通過創(chuàng)建市場(chǎng)、金融手段等方式促進(jìn)要素的自由流動(dòng),發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。社會(huì)型政策工具是指鼓勵(lì)社會(huì)組織、群體、個(gè)人參與到政策子系統(tǒng)建設(shè)中去,主要是通過市場(chǎng)或者自愿機(jī)制發(fā)揮作用。2020—2022年蕪湖市農(nóng)民工就業(yè)政策工具中市場(chǎng)型和社會(huì)型政策偏少,總計(jì)頻次達(dá)到9次,僅占比5%。但是由于強(qiáng)制型政策工具中,補(bǔ)貼型的工具使用次數(shù)較多,這些工具的使用與市場(chǎng)型政策工具發(fā)揮著互補(bǔ)的作用,它們有利于減輕市場(chǎng)主體的成本壓力,為市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行提供基礎(chǔ)性的保障,實(shí)質(zhì)上也具有較強(qiáng)的市場(chǎng)邏輯。另外,市場(chǎng)型工具和社會(huì)型工具達(dá)成預(yù)期政策效果相對(duì)需要較長(zhǎng)的時(shí)間,而外來危機(jī)下高頻率強(qiáng)制型工具的應(yīng)用則有利于快速達(dá)成政策目標(biāo)。

4 農(nóng)民工就業(yè)政策工具應(yīng)用面臨的挑戰(zhàn)

政策工具的合理使用有利于高效率、高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo),然而政策工具的選擇與應(yīng)用卻受限于既有的政策空間,也就是某一政策工具功能的發(fā)揮需要與既定的政策目標(biāo)達(dá)成耦合性,與其他類型政策工具的使用達(dá)成均衡性,與其他政策文本的內(nèi)容達(dá)成協(xié)同性。因而,農(nóng)民工就業(yè)政策工具創(chuàng)新面臨著如下挑戰(zhàn):

4.1 政策工具與政策目標(biāo)耦合性的挑戰(zhàn)

農(nóng)民工就業(yè)政策的主要目標(biāo)有兩個(gè),一個(gè)是穩(wěn)就業(yè),一個(gè)是促就業(yè)。經(jīng)濟(jì)常態(tài)化階段,促就業(yè)是政策重點(diǎn),因而相對(duì)來說,市場(chǎng)型政策工具、信息型政策工具和社會(huì)型政策工具使用強(qiáng)度應(yīng)該大些,而強(qiáng)制型政策工具使用的頻次應(yīng)該少些。但是當(dāng)社會(huì)面臨著一定的危機(jī),處于非常態(tài)化階段時(shí),穩(wěn)就業(yè)就成了主要政策目標(biāo),因而強(qiáng)制型政策工具使用頻率偏高。未來政策工具的使用應(yīng)當(dāng)有所調(diào)整,并與上述兩個(gè)政策目標(biāo)進(jìn)一步的融合、匹配。

4.2 政策工具結(jié)構(gòu)均衡性的挑戰(zhàn)

一般來說,政策工具的結(jié)構(gòu)應(yīng)該達(dá)到相對(duì)均衡的狀態(tài),即各種政策工具的使用比例相對(duì)均衡協(xié)調(diào)。蕪湖市農(nóng)民工政策工具的使用中,強(qiáng)制型政策工具占比62%,市場(chǎng)和社會(huì)型政策工具分別占比2%、3%,這說明強(qiáng)制型政策工具過溢,市場(chǎng)和社會(huì)型政策工具使用不足。雖然強(qiáng)制型政策工具在特殊情況下有其優(yōu)勢(shì),但這種治理方式往往會(huì)因?yàn)檎叩钠者m性與程序或考核指標(biāo)的僵化而導(dǎo)致政策失靈[7]。因此,政府未來會(huì)逐漸減少強(qiáng)制型政策工具的使用,并進(jìn)一步探索市場(chǎng)型、社會(huì)型政策工具選擇途徑和使用方式。

4.3 政策工具與其他政策內(nèi)容協(xié)同性的挑戰(zhàn)

就業(yè)僅僅是農(nóng)民工問題的一個(gè)重要方面,工資支付、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、子女教育等政策內(nèi)容直接影響著農(nóng)民工的就業(yè)選擇和就業(yè)穩(wěn)定。例如,有效地貫徹執(zhí)行《保障農(nóng)民工工資支付條例》,不僅能保障農(nóng)民工的基本權(quán)利、維護(hù)農(nóng)民工的基本利益,同時(shí)也是穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的重要基礎(chǔ)條件。還有些政策內(nèi)容不僅涉及農(nóng)民工群體,還可能涉及其他主體,比如企業(yè)主體、各類政府主體等。因而其他與農(nóng)民工問題相關(guān)的政策內(nèi)容構(gòu)成了特定的政策空間,不僅這些政策本身之間,甚至政策執(zhí)行的主體之間也需要具有高度的協(xié)同性,才能發(fā)揮政策空間的相互促進(jìn)作用,實(shí)現(xiàn)政策之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

5 進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)民工就業(yè)政策工具的對(duì)策

5.1 立足需求,擴(kuò)大市場(chǎng)型工具的應(yīng)用范圍

市場(chǎng)型政策工具以市場(chǎng)為基礎(chǔ),通過經(jīng)濟(jì)杠桿和市場(chǎng)調(diào)節(jié),對(duì)于促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)要素流動(dòng),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。放松管制、使用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)等是典型的市場(chǎng)型工具,近幾年在公共管理領(lǐng)域被廣泛采納。此外,政府職能部門可以拓寬集資融資渠道,從實(shí)際出發(fā),與地方金融機(jī)構(gòu)加深合作,成立市場(chǎng)型的創(chuàng)業(yè)基金組織,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的幫扶。市場(chǎng)型政策工具的使用一方面有利于加強(qiáng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系,另一方面也有利于降低政府公共服務(wù)成本,提高服務(wù)效率。

5.2 優(yōu)化結(jié)構(gòu),適當(dāng)降低強(qiáng)制型政策工具的應(yīng)用頻率

強(qiáng)制型政策工具的使用可以強(qiáng)有力地推動(dòng)政策執(zhí)行,時(shí)間成本相對(duì)低,效率較高。但是使用次數(shù)過多則會(huì)削弱其他政策工具的使用效果,難以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的作用。因而,可降低管制型政策工具使用,適當(dāng)?shù)貙⒅苯有缘恼哐a(bǔ)貼等工具轉(zhuǎn)化為社會(huì)能力培育,激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的工具。

5.3 重視反饋,促進(jìn)政策工具與時(shí)俱進(jìn)

政策工具評(píng)價(jià)是政策工具選擇中的關(guān)鍵一環(huán),貫穿于政策執(zhí)行的整個(gè)過程。定期的政策工具評(píng)價(jià)不僅可以闡明政策工具的價(jià)值取向,也為判斷政策工具選擇的影響因素提供了標(biāo)準(zhǔn)。例如,在協(xié)同方面,應(yīng)注重不同政策內(nèi)容與政策執(zhí)行主體的協(xié)同,探尋最優(yōu)政策工具組合[8]。通過積極尋求政策主體間的溝通協(xié)商,從而建立合理有效的協(xié)調(diào)或激勵(lì)機(jī)制以進(jìn)行政策工具的設(shè)計(jì)、選擇和調(diào)整。農(nóng)民工就業(yè)政策工具評(píng)價(jià)有助于考察政策工具的適用性和效果性,為適時(shí)調(diào)整政策工具,創(chuàng)新工具組合提供依據(jù)和參考。