論“非接觸式執(zhí)法”在畜牧獸醫(yī)執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用

崔 平，李本科，李玉坤

（山東省濱州市畜牧獸醫(yī)管理服務(wù)中心，山東 濱州 256600）

近年來(lái)，城管執(zhí)法等部門(mén)借助電子監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等技術(shù)手段，探索實(shí)施“非接觸式”執(zhí)法模式，取得了較好的執(zhí)法效果，并作為改革創(chuàng)新成果予以宣傳推介。對(duì)于畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域而言，其執(zhí)法體量小、發(fā)展晚，目前仍以直接接觸相對(duì)人，“面對(duì)面”收集證據(jù)為特征的傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式為主。筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)科技和數(shù)字治理的時(shí)代背景下，畜牧獸醫(yī)部門(mén)亦應(yīng)創(chuàng)新執(zhí)法手段，推廣并完善“非接觸式執(zhí)法”，從而提升自身的執(zhí)法水平，適應(yīng)多元化執(zhí)法實(shí)踐的需要。本文在歸納梳理其他部門(mén)操作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，闡述了推廣使用中的基本理論問(wèn)題和實(shí)務(wù)難點(diǎn)，以期對(duì)執(zhí)法實(shí)踐有所幫助。

1 “非接觸式執(zhí)法”的應(yīng)用必要性分析

所謂“非接觸式執(zhí)法”，是指執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用信息技術(shù)手段，在不與相對(duì)人直接接觸的情形下，遠(yuǎn)程調(diào)查、收集相關(guān)證據(jù)，依據(jù)法律規(guī)定，作出最終處理決定的執(zhí)法模式。目前該執(zhí)法模式雖然僅處于探索起步階段，呈現(xiàn)自發(fā)、零星、不規(guī)范等特點(diǎn)，但以下因素決定了其應(yīng)在現(xiàn)代執(zhí)法中擁有一席之地[1]。

1.1 互聯(lián)網(wǎng)革命和數(shù)字政府建設(shè)是其應(yīng)用的時(shí)代背景

21世紀(jì)是互聯(lián)網(wǎng)革命的時(shí)代，信息技術(shù)飛速發(fā)展，日新月異，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)加速創(chuàng)新，日益融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程。習(xí)近平總書(shū)記高度重視互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，深刻指出“過(guò)不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過(guò)不了長(zhǎng)期執(zhí)政這一關(guān)”，黨中央提出發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的理念，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎，并在十四五規(guī)劃中作為專(zhuān)章列出。截止2021年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為10.32億，智能手機(jī)幾乎全民普及。順應(yīng)這一時(shí)代潮流，在行政管理領(lǐng)域充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，大力推進(jìn)數(shù)字治理和智慧政府建設(shè)，提升社會(huì)治理能力現(xiàn)代化水平，成為公共管理改革的發(fā)展方向和題中應(yīng)有之義。

1.2 新冠病毒感染的持續(xù)是其應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)需要

新冠病毒感染自2020年暴發(fā)以來(lái)，已持續(xù)近三年，尤其是進(jìn)入2022年，奧密克戎變異株導(dǎo)致我國(guó)的本土疫情在多地呈反彈和反復(fù)趨勢(shì)，常態(tài)化疫情防控在今后一段時(shí)間內(nèi)仍將長(zhǎng)期存在。雖然畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法大部分屬于非緊急情形，疫情期間可暫緩辦理，但對(duì)遇有重大輿情需要應(yīng)對(duì)或其他特殊情形下必須即時(shí)處理的執(zhí)法任務(wù)，尤其是動(dòng)物防疫部門(mén)處置人畜共患病的動(dòng)物疫情防控任務(wù)時(shí)，需要采取防止人員聚集的防護(hù)措施，此時(shí)，“非接觸式執(zhí)法”就成為保障執(zhí)法效果的不二選擇。此外，即使疫情結(jié)束后，對(duì)于違法行為人身處外地需采取非接觸的遠(yuǎn)程執(zhí)法措施，在減少當(dāng)事人和執(zhí)法的雙重成本上也具有積極意義，值得推廣使用。

1.3 其他機(jī)關(guān)的改革成效為其普遍開(kāi)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒

“非接觸式執(zhí)法”早期見(jiàn)于交警利用電子監(jiān)控查處交通違法行為，稱(chēng)為“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”，后在城管執(zhí)法領(lǐng)域推行并向其他領(lǐng)域拓展。通過(guò)實(shí)踐，普遍取得了減少執(zhí)法的主觀隨意性，避免與執(zhí)法對(duì)象的正面沖突，減少路面巡邏的執(zhí)法人力成本，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法精細(xì)化水平等積極成效，在探索中有的部門(mén)形成了規(guī)范性文件等制度成果。法院系統(tǒng)注重現(xiàn)代科技與自身業(yè)務(wù)的深度融合，加大智慧法院建設(shè)應(yīng)用力度，研發(fā)了全流程網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)庭審已普遍常態(tài)化開(kāi)展，保證疫情期間司法服務(wù)不打烊，出臺(tái)了《人民法院在線訴訟規(guī)則》，并于2021年8月1日起正式施行，為線上訴訟操作提供了規(guī)范指導(dǎo)。有上述機(jī)關(guān)探索的經(jīng)驗(yàn)成效在先，畜牧獸醫(yī)部門(mén)的推廣借鑒具備了后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以減少改革探索中的彎路，盡快跟上時(shí)代潮流。

2 “非接觸式執(zhí)法”適用的基本原則

任何一種執(zhí)法機(jī)制的有效運(yùn)行都離不開(kāi)規(guī)范指引，其中，基本原則更是具有基礎(chǔ)性和方向性意義，決定著機(jī)制運(yùn)行的成效[1-3]?！胺墙佑|式執(zhí)法”作為新生事物，普遍缺乏理論研究，更需要在明晰法理的基礎(chǔ)上明確適用的基本原則。筆者認(rèn)為，除了大多數(shù)執(zhí)法制度通用的原則，如公正高效、便民利民等原則外，有以下3點(diǎn)是需要特別指出的：

2.1 補(bǔ)充性原則

行政執(zhí)法需要在證據(jù)充分的基礎(chǔ)上作出處理決定，傳統(tǒng)的詢(xún)問(wèn)行政相對(duì)人、獲取相對(duì)人“口供”等執(zhí)法手段體現(xiàn)了依法行政的基本要求，并不會(huì)過(guò)時(shí)，因此，“非接觸式執(zhí)法”的定位應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的補(bǔ)充。作為一種新興執(zhí)法模式，固然有其自身的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)積極推廣并擴(kuò)大適用，但不能指望其完全取代傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，就如同電腦永遠(yuǎn)不能替代人腦，電子信息化時(shí)代紙質(zhì)媒體仍然有讀者和市場(chǎng)一樣，對(duì)此必須有清醒的認(rèn)識(shí)。從城管執(zhí)法部門(mén)的“非接觸執(zhí)法”試點(diǎn)來(lái)看，案件的適用范圍最初是適用于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法容易發(fā)生沖突的案件，后來(lái)逐步擴(kuò)大到多發(fā)且當(dāng)事人不配合的案件，以及當(dāng)事人不在現(xiàn)場(chǎng)的案件，即便是成熟后對(duì)所有案件均探索適用，也是根據(jù)實(shí)際情況，與傳統(tǒng)執(zhí)法模式相融合，以求取得較好的執(zhí)法效果。據(jù)此，可將“非接觸式執(zhí)法”主要的適用范圍確定為：（1）案情簡(jiǎn)單且反復(fù)多發(fā)，不需要做太多的調(diào)查取證，僅憑監(jiān)控、錄像等電子證據(jù)即可定案的案件。（2）現(xiàn)場(chǎng)難以找到違法行為人或相對(duì)人拒不配合的案件。當(dāng)然，可以要求在其他類(lèi)型的案件中也積極推廣使用，但不能走向極端，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法完全推倒重來(lái)，一概不予適用。最高人民法院在《人民法院在線訴訟規(guī)則》中明確指出，在線訴訟遵循合法自愿的原則，未經(jīng)當(dāng)事人及其他訴訟參與人同意，不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制使用在線訴訟，同樣表達(dá)了在線訴訟不能替代線下訴訟同樣的觀點(diǎn)。

2.2 保障相對(duì)人權(quán)利的原則

權(quán)利保障是法治社會(huì)的基本要求，前述的在線訴訟應(yīng)尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)的規(guī)定，同樣體現(xiàn)了權(quán)利保障的精神，即使認(rèn)為這種模式對(duì)他人更為有利且符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，也不能強(qiáng)迫他人實(shí)施其不熟悉或自身不具備條件的行為。基于訴訟中的規(guī)定，有人認(rèn)為沒(méi)有立法的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能作出不利行政，因此被檢查人以不具備檢查條件為由可以拒絕遠(yuǎn)程檢查。筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法是單方行政行為，在啟動(dòng)上行政機(jī)關(guān)具有主動(dòng)權(quán)，而且監(jiān)控等技術(shù)設(shè)施都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)保障，不存在不具備檢查條件的問(wèn)題，在是否適用上不必要像訴訟程序那樣事先征求意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)可自主決定是啟用現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法還是“非接觸式執(zhí)法”。但正由于相對(duì)人在程序啟動(dòng)上沒(méi)有選擇權(quán)，更大程度上是方便了執(zhí)法機(jī)關(guān)的操作，權(quán)利保障原則就顯得尤為重要。首先，要保障相對(duì)人的知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)讓相對(duì)人知道其是在接受行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法調(diào)查。其次，各類(lèi)行政執(zhí)法行為的流程環(huán)節(jié)，除了調(diào)查取證方式改為利用電子技術(shù)手段外，主要的程序環(huán)節(jié)不能減少，尤其是保障相對(duì)人權(quán)利的程序，如行政處罰中的聽(tīng)取相對(duì)人陳述和申辯，事先告知，行政強(qiáng)制中的事先催告等，總之，相對(duì)人的重要程序權(quán)利不能減損。

2.3 循序漸進(jìn)原則

從試點(diǎn)機(jī)關(guān)“非接觸”操作的應(yīng)用發(fā)展來(lái)看，目前明顯處于兩個(gè)階段：（1）以交警、城管執(zhí)法為代表的各行政機(jī)關(guān)實(shí)施的非接觸執(zhí)法模式。（2）法院通過(guò)組建操作系統(tǒng)實(shí)施的在線訴訟模式。比較兩者的差異，前者并非是完全意義上的“零接觸”，只是不接觸違法行為人，實(shí)現(xiàn)的是遠(yuǎn)程調(diào)查取證，如需旁證，對(duì)其他證人難免還是要接觸；后者則可實(shí)現(xiàn)對(duì)所有參與人的“零接觸”，并可通過(guò)“屏對(duì)屏”的方式遠(yuǎn)程制作筆錄；前者只需硬件設(shè)備支持，后者則需研發(fā)軟件系統(tǒng)。從表面上看，當(dāng)然是法院的發(fā)展等級(jí)程度更高，但由于行政機(jī)關(guān)和法院具有不同的運(yùn)作模式和價(jià)值追求，行政執(zhí)法具有主動(dòng)性和日常反復(fù)性，與當(dāng)事人直接打交道有時(shí)反而是其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。因此筆者認(rèn)為，對(duì)畜牧獸醫(yī)部門(mén)而言，應(yīng)當(dāng)遵循循序漸進(jìn)的原則，其他行政機(jī)關(guān)的非接觸模式已有成熟的經(jīng)驗(yàn)，也能夠適應(yīng)新形勢(shì)下執(zhí)法任務(wù)的需求，目前首要的任務(wù)是借鑒并推廣使用，在實(shí)踐中逐步完善，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再研發(fā)類(lèi)似法院的統(tǒng)一執(zhí)法辦案平臺(tái)，沒(méi)有必要一步到位發(fā)展到類(lèi)似法院的模式。

3 “非接觸式執(zhí)法”實(shí)踐中的具體法律問(wèn)題

作為運(yùn)用現(xiàn)代科技手段的執(zhí)法方式，“非接觸式執(zhí)法”既應(yīng)注重創(chuàng)新性，也應(yīng)保證其合法性。與傳統(tǒng)執(zhí)法模式相比，其主要差異在證據(jù)的收集和審查認(rèn)定方面，該方面有以下問(wèn)題在實(shí)務(wù)操作中需要注意：

3.1 電子證據(jù)的審查認(rèn)定

我國(guó)證據(jù)法規(guī)定的證據(jù)種類(lèi)有8種，“非接觸式執(zhí)法”中的證據(jù)主要通過(guò)監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀等硬件設(shè)備取得或者是通過(guò)通訊軟件、電子郵箱等傳遞的照片、掃描件、打印件等，屬于視聽(tīng)資料和電子數(shù)據(jù)的范疇[4]。從行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)該類(lèi)證據(jù)的質(zhì)證意見(jiàn)來(lái)看，視聽(tīng)資料由于具有較強(qiáng)的客觀性一般不容易引發(fā)爭(zhēng)議，質(zhì)疑主要集中在電子數(shù)據(jù)上，一是存儲(chǔ)于電腦或手機(jī)中的電子數(shù)據(jù)容易被人為篡改、刪除；二是通訊軟件中流轉(zhuǎn)的掃描件、打印件等究竟是不是原件，不符合最佳證據(jù)規(guī)則，而且經(jīng)過(guò)多次傳遞后，也容易出現(xiàn)不清晰、難以辨認(rèn)、人為改動(dòng)等影響證據(jù)效力的情形；上述兩點(diǎn)導(dǎo)致證據(jù)本身的真實(shí)性存疑，進(jìn)而執(zhí)法所認(rèn)定的事實(shí)就難以稱(chēng)得上“事實(shí)清楚、證據(jù)充分”。解決上述質(zhì)疑需要從分析電子證據(jù)（數(shù)據(jù)）的特點(diǎn)入手。事實(shí)上，存儲(chǔ)于數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的電子證據(jù)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中不會(huì)發(fā)生證據(jù)失真的情形，即使被人為篡改，如當(dāng)事人雖然可以在自己的手機(jī)上刪除微信聊天記錄，但并不影響該聊天記錄在對(duì)方手機(jī)或云端數(shù)據(jù)里的存續(xù)，在后臺(tái)仍然可以通過(guò)技術(shù)手段獲取，而且刪除在系統(tǒng)中還會(huì)生成相應(yīng)的附屬信息，提示該證據(jù)被更改，是不完整的?；谏鲜龇治觯梢酝ㄟ^(guò)明確電子證據(jù)“原件”的含義以確保其符合最佳證據(jù)規(guī)則，提高電子證據(jù)的可采性。只要執(zhí)法中收集的電子證據(jù)是來(lái)源于最初的存儲(chǔ)介質(zhì)，或者能夠證明流轉(zhuǎn)的過(guò)程是連續(xù)的，在流轉(zhuǎn)全程中未被修改的，即可視為電子證據(jù)的原件。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十五條第二款也作了相應(yīng)的規(guī)定。在這方面，執(zhí)法機(jī)關(guān)所負(fù)有的舉證責(zé)任是提供電子證據(jù)的原始介質(zhì)，或證明流轉(zhuǎn)是連續(xù)的，與原件無(wú)損耗的“克隆”過(guò)程，以保證電子證據(jù)的完整性，包括證明內(nèi)容、覆蓋事項(xiàng)上的完整。只要做到這兩點(diǎn)，即可以放心地開(kāi)展“非接觸式執(zhí)法”，不會(huì)因證據(jù)問(wèn)題影響執(zhí)法的效力。

3.2 “非接觸”模式下詢(xún)問(wèn)筆錄的制作

目前其他行政機(jī)關(guān)所推行的“非接觸式執(zhí)法”主要是對(duì)違法行為人的“非接觸”，追求“零口供”辦案，雖然視聽(tīng)資料和電子證據(jù)具有客觀性，但在案件事實(shí)還需要進(jìn)一步查證的情況下，如監(jiān)控只抓取了違法的車(chē)牌號(hào)，對(duì)于車(chē)主的信息，尤其是實(shí)際駕駛?cè)伺c登記車(chē)主不一致的情形下，如何確定違法行為人？此時(shí)還是需要與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相結(jié)合，即通過(guò)詢(xún)問(wèn)行政相對(duì)人或證人，對(duì)收集的視聽(tīng)資料或電子證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。但在疫情流行期間，對(duì)于必須要補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)但又不能直接接觸當(dāng)事人的情形，如何“非接觸”地制作詢(xún)問(wèn)筆錄，目前其他行政機(jī)關(guān)未能實(shí)現(xiàn)，畜牧獸醫(yī)部門(mén)如能實(shí)現(xiàn)，無(wú)疑是對(duì)“非接觸執(zhí)法”的貢獻(xiàn)。筆者認(rèn)為，鑒于微信、QQ等聊天工具的普及以及已在畜牧獸醫(yī)執(zhí)法中應(yīng)用的事實(shí)，可通過(guò)與相關(guān)人員的微信、QQ聊天等方式“非接觸”地詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人，以查明案件事實(shí)[5]。具體操作中需要注意以下2點(diǎn)：（1）要保障相對(duì)人的程序性權(quán)利。首先要保障相對(duì)人知情權(quán)，在啟動(dòng)聊天時(shí)即開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地表明執(zhí)法人員身份”，保證相對(duì)人是在完全知曉利害的情況下自主作出陳述，避免誘導(dǎo)式執(zhí)法。即使雙方都已經(jīng)實(shí)名認(rèn)證的情況下，也需要將兩名執(zhí)法人員的姓名、執(zhí)法證號(hào)等信息發(fā)送給相對(duì)人，并告知其有申請(qǐng)回避的權(quán)利，由于是“非接觸”式的詢(xún)問(wèn)，由一名人員的微信號(hào)發(fā)送兩名執(zhí)法人員的信息屬于特定情形下可靈活把握的事項(xiàng)，不屬于程序瑕疵。其次，在詢(xún)問(wèn)過(guò)程中要隨時(shí)保障相對(duì)人陳述和申辯的權(quán)利。最后，可將整個(gè)聊天記錄的過(guò)程整理成詢(xún)問(wèn)筆錄的形式，發(fā)送給相對(duì)人確認(rèn)，相對(duì)人回復(fù)認(rèn)可的，視為其在詢(xún)問(wèn)筆錄上簽名。（2）要保證聊天記錄的完整性。應(yīng)將整個(gè)聊天全過(guò)程的記錄完整截屏，連同最終詢(xún)問(wèn)筆錄的打印件，共同作為“非接觸”式詢(xún)問(wèn)的證據(jù)提交，從而保證該電子證據(jù)的完整性，確保證據(jù)的效力。