城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體融合機(jī)制研究

程 響

(天津城建大學(xué)，天津 300384)

1 研究背景與回顧

城市中老舊社區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞、基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境質(zhì)量劣化是城市管理中存在的一系列現(xiàn)實(shí)問題。中國早期住宅小區(qū)建設(shè)水平落后，城市發(fā)展至今，老舊社區(qū)數(shù)量巨大。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計，2019年，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部摸排到全國需要改造的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)17萬個，涉及居民上億人。到2022年，情況更加嚴(yán)峻。隨著時間的推移，既有社區(qū)的老舊化導(dǎo)致城市風(fēng)貌的破敗和居民生活環(huán)境的惡化，城市老舊社區(qū)因數(shù)量持續(xù)增加、社會問題凸顯而被社會廣泛關(guān)注。城市老舊社區(qū)的生態(tài)破壞并不僅僅是個體事件，而是整個社會面臨的共同難題，原因：一是既有居住區(qū)會隨著時間不斷老舊化，所有的居住區(qū)都一定會在未來進(jìn)入老舊化的階段；二是老舊社區(qū)生態(tài)的破壞會引起“破窗效應(yīng)”，帶來治安問題和社會不安定因素；三是老舊社區(qū)衰敗的生活環(huán)境會影響小區(qū)周邊的生產(chǎn)和商業(yè)環(huán)境，導(dǎo)致整體環(huán)境的“木桶定律”。老舊社區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)包括園林綠化系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)和人文環(huán)境系統(tǒng)，其生態(tài)破壞帶來的惡果在很長一段時間里是由社區(qū)居民直接承受。在城市的發(fā)展中，老舊社區(qū)的改造修復(fù)都是由政府作為單一主體來實(shí)施，但是，隨著大量的既有居住區(qū)進(jìn)入老舊階段，政府作為單一實(shí)施主體的低效性和局限性逐漸顯現(xiàn)，需要利益相關(guān)主體共同承擔(dān)責(zé)任和成本，這種做法成為城市更新的實(shí)施趨向。由政府、社區(qū)居民、市場和物業(yè)共同作用的城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體結(jié)構(gòu)初具雛形，然而，在多元主體結(jié)構(gòu)中主體責(zé)任和利益分配的不明確導(dǎo)致多元主體處于割裂的狀態(tài)，沒有形成多元主體協(xié)同作用、有機(jī)融合的機(jī)制，需要從理論上探索城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體的融合機(jī)制。

城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體的融合是指各主體的協(xié)同融合。目前，國內(nèi)外學(xué)者針對老舊社區(qū)更新改造和生態(tài)空間的研究多集中在規(guī)劃改造技術(shù)，對于相關(guān)主體的研究則主要集中在對政府、社區(qū)居民、市場和物業(yè)的功能作用和責(zé)任范圍的界定。而對于機(jī)制體制的研究則主要集中在以下三方面。

(1)規(guī)劃主導(dǎo)機(jī)制。認(rèn)為城市老舊社區(qū)的改造方式和生態(tài)空間方案主要由規(guī)劃決定，根據(jù)不同類型的老舊社區(qū)制定不同的規(guī)劃方案，從而恢復(fù)老舊社區(qū)的生態(tài)活力，規(guī)劃的制定和實(shí)施由政府會同相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計單位決定[1]。

(2)強(qiáng)弱關(guān)系機(jī)制。認(rèn)為生態(tài)空間中各主體的關(guān)系存在強(qiáng)弱，由于城市老舊社區(qū)的生態(tài)空間是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)勢方作為主導(dǎo)方進(jìn)行控制，弱勢方作為參與方配合。在目前的老舊社區(qū)生態(tài)空間中，政府是主導(dǎo)方，市場是協(xié)助主導(dǎo)方[2]。

(3)自治機(jī)制。認(rèn)為社區(qū)居民和物業(yè)公司作為生態(tài)空間的主導(dǎo)方進(jìn)行自治，可根據(jù)小區(qū)的生態(tài)現(xiàn)狀進(jìn)行針對性的逐步恢復(fù)，這種機(jī)制能夠解決老舊社區(qū)生態(tài)中最急需修補(bǔ)的部分，但通常只有業(yè)主委員會或物業(yè)公司成功發(fā)起組織修復(fù)時，這種機(jī)制才能進(jìn)行[3]。

從目前的多主體生態(tài)空間分析結(jié)構(gòu)來看，政府、社區(qū)居民、市場和物業(yè)被公認(rèn)為是老舊社區(qū)生態(tài)空間的主體，政府不是唯一的主導(dǎo)主體，政府、社區(qū)居民、市場和物業(yè)應(yīng)共同建構(gòu)老舊社區(qū)生態(tài)空間體系。然而，多元化主體之間如何有機(jī)融合，從而改善城市風(fēng)貌，滿足老舊社區(qū)居民的美好生活需求，還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，目前的成果仍缺少有機(jī)融合機(jī)制性研究和實(shí)施路徑探索，需要對多元主體融合機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的建構(gòu)和優(yōu)化。

2 建立多元主體老舊社區(qū)生態(tài)空間的融合機(jī)制是城市更新的現(xiàn)實(shí)需要

2.1 生態(tài)破壞后果的廣泛性需要多元主體共擔(dān)生態(tài)空間的成本

城市既有老舊社區(qū)的生態(tài)破壞具有波及面廣，影響主體多的特征。老舊社區(qū)的生態(tài)破壞對于城市面貌的維護(hù)、政府的城市管理、居民生活環(huán)境、社會治安及穩(wěn)定性均帶來消極的后果。由于目前中國城市多采用“攤大餅”式的發(fā)展模式，以及老舊社區(qū)的拆遷困難的原因，城市建設(shè)早期的住宅小區(qū)逐年進(jìn)入衰敗階段，導(dǎo)致了城市核心區(qū)的老舊社區(qū)數(shù)量不斷增加。為了解決城市老舊社區(qū)生態(tài)破壞帶來的一系列問題，政府會對一些老舊社區(qū)進(jìn)行改造修復(fù)，一般只是對基礎(chǔ)設(shè)施的改善，就已經(jīng)耗費(fèi)了巨大的政府資金和人力，而老舊社區(qū)進(jìn)一步恢復(fù)公共服務(wù)體系，構(gòu)建小區(qū)新生態(tài)等，則需要更多的人力、物力和資金的投入。

政府作為城市管理者，承擔(dān)城市建設(shè)維護(hù)改造的責(zé)任，但中國城市老舊社區(qū)存量大，改造涉及方面多，政府難以承擔(dān)老舊社區(qū)生態(tài)空間的全部資金，而社區(qū)居民和物業(yè)更是難以找到有效的資金來源途徑，因此，老舊社區(qū)生態(tài)空間成本需要多元主體共同承擔(dān)。老舊社區(qū)生態(tài)破壞直接導(dǎo)致居住環(huán)境質(zhì)量下降，需要對老舊社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)才能滿足居民的生活環(huán)境需求，老舊社區(qū)生態(tài)空間包括綠地修復(fù)和公共區(qū)域空間改造，基礎(chǔ)設(shè)施的維修更換，醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的完善，人文環(huán)境的營造。政府統(tǒng)一開展的老舊社區(qū)改造和城市更新通常是普惠性質(zhì)的，通過標(biāo)準(zhǔn)化的改造，改善小區(qū)基本的居住環(huán)境。而專業(yè)化的居住區(qū)生態(tài)空間修復(fù)，不僅是對居住環(huán)境的改善，而且是有針對性地全方位提升，甚至重構(gòu)，顯然政府的更新改造對于老舊社區(qū)生態(tài)空間修復(fù)的效率和效果均有限。然而，專業(yè)化的居住區(qū)生態(tài)空間修復(fù)需要巨大的資金成本，此外，專業(yè)化的居住區(qū)生態(tài)空間需要社區(qū)居民和物業(yè)主動尋求，而這又增加了組織和管理的難度和成本。老舊社區(qū)的生態(tài)破壞對居民、城市和社會帶來的不良影響會隨著小區(qū)的不斷老舊化而擴(kuò)大，政府的更新改造行動，只能暫?；蛘哐泳忂@種惡性循環(huán)，無法使老舊社區(qū)恢復(fù)良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)，因此出現(xiàn)政府失靈的狀況。

2.2 多元主體共擔(dān)生態(tài)空間的成本是解決老舊社區(qū)生態(tài)空間資金投入的途徑

城市的發(fā)展建設(shè)是一個不斷更新迭代的過程，建筑物隨著使用的時間逐漸老化，老舊社區(qū)的數(shù)量因此會逐年增加。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工作報告，據(jù)初步測算，截至2019年，城鎮(zhèn)既有居住建筑約290億平方米，2000年以前建成的老舊社區(qū)總面積約為40億平方米。從建成年代看，據(jù)全國第六次人口普查的10%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2000年以前建成的城鎮(zhèn)住房中，1949年以前建成的占1.1%，1949—1979年建成的占 9.2%，1980—1989年建成的占28.0%，1990—1999年建成的占 61.7%。由于歷史原因，我國在1998年開始住房商品化改革，2000年以后的10年，我國城市有大量的住宅進(jìn)入市場，因此，可以推估未來10年，全國達(dá)到老舊社區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的住宅小區(qū)數(shù)量將持續(xù)增加[4]。城市更新的需求和住區(qū)提升改造的要求更加迫切，只有通過改造恢復(fù)才能保證居民居住環(huán)境的品質(zhì)，而這就需要對城市建設(shè)資源分配方式進(jìn)行調(diào)整，以應(yīng)對既有住區(qū)老舊化的局面。

老舊社區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，而居民獲得良好居住環(huán)境的愿望不斷增加，對于小區(qū)環(huán)境改善的要求也越來越多，政府對于老舊社區(qū)統(tǒng)一改造的資金缺口也越來越大。政府對于老舊社區(qū)的投入多集中在房屋的加固修繕，基礎(chǔ)設(shè)施更新維護(hù)。但是隨著小區(qū)老舊化程度增大，居民生活水平要求提高，政府對老舊社區(qū)的投入已經(jīng)難以滿足居民對于小區(qū)生態(tài)環(huán)境的要求。2017年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在15個城市開展老舊社區(qū)改造試點(diǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施改造和公共服務(wù)配置，提升居住體驗(yàn)。改造基本涵蓋了老舊社區(qū)生態(tài)空間的主要內(nèi)容。經(jīng)過一年的實(shí)踐，基本達(dá)到改造試點(diǎn)的要求。根據(jù)對試點(diǎn)改造中六個典型城市的投資分析，計算全國40億平方米老舊社區(qū)改造的投資額，在不考慮加裝電梯的情況下，全國投資額達(dá)到8607億。若改造投資全部或大部分由政府出資承擔(dān)，對政府來說將是一筆巨大的財政支出，勢必影響對于社會資源的投入分配，而政府投資所要求的公開透明及各項(xiàng)制度的約束，也將影響老舊社區(qū)生態(tài)空間修復(fù)的效率，這就需要政府、社區(qū)居民、物業(yè)、市場等多元主體共同承擔(dān)老舊社區(qū)生態(tài)空間的成本。

2.3 多元主體融合是城市老舊社區(qū)生態(tài)空間實(shí)施體系的內(nèi)在要求

多元主體融合能夠保證老舊社區(qū)生態(tài)空間的可持續(xù)性。老舊社區(qū)的生態(tài)空間不僅是一個規(guī)劃建設(shè)的過程，其建設(shè)完成后的運(yùn)行維護(hù)時間長，政府、社區(qū)居民、物業(yè)、市場中的單個主體都無法順利完成老舊社區(qū)的全生命期的生態(tài)空間。為了保證老舊社區(qū)的生態(tài)空間的實(shí)施，尤其是恢復(fù)后的長期維護(hù)，就必須建立政府、社區(qū)居民、物業(yè)、市場的多元主體共同參與的老舊社區(qū)生態(tài)空間實(shí)施體系，構(gòu)建多主體共同融合的機(jī)制，共同承擔(dān)投入成本，以避免單一主體因?yàn)橥顿Y能力和組織能力的局限性而導(dǎo)致老舊社區(qū)生態(tài)空間不能達(dá)到預(yù)期效果，或是不能長期運(yùn)行維持，甚至有可能在老舊社區(qū)生態(tài)空間建設(shè)中“半途而廢”。

多元主體融合能夠提高老舊社區(qū)生態(tài)空間的效率和效果。老舊社區(qū)生態(tài)空間是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個子系統(tǒng)，各主體分散的實(shí)施生態(tài)空間，各自為政，會帶來老舊社區(qū)生態(tài)空間的消極影響，如公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)設(shè)置、資金浪費(fèi)、政府公信力下降等現(xiàn)象，乃至造成各主體之間的沖突和矛盾。老舊社區(qū)生態(tài)空間的多元主體融合的過程，實(shí)際上是各相關(guān)主體之間的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同、合作的過程，有利于清楚多元主體的角色定位和責(zé)任邊界的劃分，有利于在保持不同目的的前提下達(dá)成行動的一致，從而能夠找到各主體間合作方式的最優(yōu)解，提高老舊社區(qū)生態(tài)空間的效率效果。

3 城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體的現(xiàn)狀及問題

3.1 城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體格局正在逐漸形成

長期以來，政府一直都是城市改造和維護(hù)的責(zé)任主體。在以城市開發(fā)建設(shè)為主、既有住區(qū)老舊化程度低、老舊社區(qū)占比少、居民物質(zhì)文化需求不高的城市發(fā)展前期，政府的危舊改造和綜合整治基本上滿足既有住區(qū)的居住生態(tài)環(huán)境。近年來，中國老舊社區(qū)生態(tài)空間的實(shí)施主體開始由單純的政府職能向政府、社區(qū)居民、市場和物業(yè)多主體演化。

由于老舊社區(qū)生態(tài)空間的成本投入高和組織形式復(fù)雜，政府成為老舊社區(qū)生態(tài)空間的責(zé)任主體。當(dāng)前，城市老舊社區(qū)生態(tài)空間依然主要由政府組織實(shí)施，絕大部分的資金投入也由政府財政承擔(dān)，小區(qū)居民多數(shù)情況下作為受益方在改造過程中予以配合，或是對生態(tài)空間表達(dá)意愿和提出建議，對于修復(fù)資金的承擔(dān)也僅僅是很少一部分的公共用部位改造。2017年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作的通知》提出“堅持先民生后提升的原則”，在全國15個城市進(jìn)行老舊社區(qū)的改造，探索多元主體參與的工作機(jī)制、多渠道資金籌措模式和長效管理機(jī)制。2020—2022年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了五批《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單》，進(jìn)一步明確了政策機(jī)制的導(dǎo)向。在老舊社區(qū)的生態(tài)空間中，政府逐漸開始由“大包大攬的承擔(dān)者”向“協(xié)同共贏的組織者”的角色轉(zhuǎn)變。

在水利工程建設(shè)中，江蘇省加強(qiáng)工程作業(yè)管理，注重管理隊(duì)伍建設(shè)。一是制定合理施工計劃，并按照計劃進(jìn)行人員配置，合理分配任務(wù)，并明確到位，避免窩工；二是將工作量與工資績效直接掛鉤，落實(shí)工程責(zé)任制；三是強(qiáng)化質(zhì)量責(zé)任意識，嚴(yán)格獎懲制度；四是強(qiáng)化安全生產(chǎn)意識，嚴(yán)懲違反生產(chǎn)安全制度造成生產(chǎn)事故的施工隊(duì)伍；五是加強(qiáng)工地的安全管理，加強(qiáng)思想政治教育，建立和執(zhí)行嚴(yán)格的懲罰制度。

城市老舊社區(qū)的生態(tài)空間，若沒有市場的介入和催化，僅靠政府單方面的投入和居民的自治，難以保障生態(tài)空間的效果和可持續(xù)性。市場一方面能夠提供小區(qū)生態(tài)空間中的各種專業(yè)化的服務(wù)，如針對性的改造規(guī)劃、各類專業(yè)化的公共服務(wù)設(shè)施等；另一方面靈活的市場機(jī)制可以拓寬生態(tài)修復(fù)資金的籌措渠道，通過政府購買公共服務(wù)、民間資本投入、市場融資、公共服務(wù)使用者付費(fèi)等方式分擔(dān)老舊社區(qū)生態(tài)空間的成本。2016年，安慶市嘗試用PPP投資模式推進(jìn)老舊社區(qū)改造工程，由政府和社會資本共同出資，并向商業(yè)銀行進(jìn)行融資。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)施的投資、改建、養(yǎng)護(hù)維修、移交；在運(yùn)營期內(nèi)，政府方擁有所有權(quán)，項(xiàng)目公司擁有經(jīng)營權(quán)；運(yùn)營期滿后，項(xiàng)目公司將運(yùn)營的項(xiàng)目設(shè)施的經(jīng)營權(quán)移交給政府指定機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司則在運(yùn)營期內(nèi)獲得盈利。通過靈活多變的商業(yè)形式，既能保證老舊社區(qū)生態(tài)空間的順利實(shí)施，又可以在過程中獲得收益[5]。

物業(yè)管理者在城市的老舊社區(qū)中，處于一個將社區(qū)居民與政府、市場進(jìn)行連接的位置。老舊社區(qū)的居民是由大量獨(dú)立個體的家庭組成，在參與老舊社區(qū)生態(tài)空間過程中，是以一種松散的形體存在，不能形成一個完整的可以和政府及市場主體進(jìn)行對等溝通的整體。而物業(yè)管理者與社區(qū)居民是一種市場化的委托代理關(guān)系，其擁有的法人身份可以與政府和市場主體處于一個相對平等的地位。此外，物業(yè)管理者還有專業(yè)化的運(yùn)營管理能力，是生態(tài)空間完成后的長期運(yùn)營主體，能夠保證老舊社區(qū)生態(tài)空間的可持續(xù)性。

綜上所述，目前中國城市老舊社區(qū)形成了以政府為主導(dǎo)、社區(qū)居民參與、市場化多手段運(yùn)作、物業(yè)代理的多元體系。老舊社區(qū)生態(tài)空間修復(fù)開始由政府唱“獨(dú)角戲”，向政府、社區(qū)居民、市場、物業(yè)多主體共同“上臺唱戲”演變。從單一主體向多元化主體演變是小區(qū)生態(tài)空間成本負(fù)擔(dān)的需要，也是多主體責(zé)任共擔(dān)、利益共享理念的體現(xiàn)。

3.2 政府試點(diǎn)“共同締造”理念以滿足居民日益增長的居住環(huán)境需求

雖然城市老舊社區(qū)生態(tài)空間已逐漸形成政府、社區(qū)居民、市場、物業(yè)的多元主體架構(gòu)，但實(shí)際上，老舊社區(qū)生態(tài)空間的組織者和主要承擔(dān)者還是政府，社區(qū)居民無論在財力上還是組織上都無法承擔(dān)。市場具有一定的無序性和逐利性，在沒有有效引導(dǎo)的情況下，容易造成“市場失靈”。物業(yè) “委托代理人”的角色決定了其不具備實(shí)施能力。而政府也只是保障老舊社區(qū)最基本的生態(tài)空間，更注重的是安全和民生，沒有系統(tǒng)地將老舊社區(qū)生態(tài)的各個方面納入改造修復(fù)的范圍[6]。隨著人們生活水平的提高和精神文化需求的高漲，老舊社區(qū)生態(tài)的全面恢復(fù)的需求愈加強(qiáng)烈，為此，2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部老舊社區(qū)改造試點(diǎn)過程中，提出了“共同締造”的理念，充分調(diào)動各方的積極性，共同參與老舊社區(qū)改造，實(shí)現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享。截至2021年年底，全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.47萬個，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)城市的實(shí)踐證明，老舊社區(qū)改造資金可解決，惠及面廣，不僅幫助居民改善了基本居住條件，切實(shí)增強(qiáng)了人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，也是擴(kuò)大投資激發(fā)內(nèi)需的重要舉措。政府開始從主導(dǎo)者向組織者的角色轉(zhuǎn)變。

3.3 城市老舊社區(qū)生態(tài)空間的多元主體融合機(jī)制缺失

政府、社區(qū)居民、市場和物業(yè)作為老舊社區(qū)生態(tài)空間的主體，都不同程度地參與了小區(qū)的生態(tài)空間。但是，主體之間的融合機(jī)制并沒有形成，仍處在部分協(xié)同但整體割裂的狀態(tài)，還未能解決在老舊社區(qū)生態(tài)空間中主體融合機(jī)制缺失而導(dǎo)致的一些問題。

政府、社區(qū)居民、市場、物業(yè)的老舊社區(qū)生態(tài)空間的目標(biāo)存在差異，未能達(dá)成一致。在老舊社區(qū)生態(tài)空間的實(shí)施和維護(hù)過程中，由于各參與主體的角色定位差異以及受到各自利益的限制，各參與主體的目標(biāo)和行為表現(xiàn)出偏重性和利己性。社區(qū)居民是站在“經(jīng)濟(jì)人”的角度采取行動，其目標(biāo)是獲得良好的居住環(huán)境。市場作為老舊社區(qū)生態(tài)空間中具有巨大潛力的投資方，其進(jìn)行市場活動和商業(yè)投資的前提和目標(biāo)是能夠獲得最大化的經(jīng)濟(jì)利益，若投入和產(chǎn)出達(dá)不到預(yù)期，則市場就會失去投資的動力。此外，市場的逐利性會把一些改造難度大、投資回報率低的老舊社區(qū)排除在外，而這類老舊社區(qū)的生態(tài)空間需求最為迫切，所以市場主體的目標(biāo)與老舊社區(qū)生態(tài)空間的需求有所相背。物業(yè)承擔(dān)著小區(qū)運(yùn)營維護(hù)的責(zé)任，雖然相關(guān)成果能夠增加物業(yè)在物業(yè)費(fèi)和公共設(shè)施管理等方面的收益，但物業(yè)一般不會主動尋求對小區(qū)生態(tài)的恢復(fù)改造，處于被動接受的位置。物業(yè)既有市場的逐利性，又受制于其委托代理人的角色，這種雙重性決定了物業(yè)的目標(biāo)模糊不清，在現(xiàn)實(shí)中處于一個可參與可不參與的選擇者位置。政府在老舊社區(qū)的生態(tài)空間中，始終處于主導(dǎo)者的地位，其目標(biāo)具有多重性：一是取得環(huán)境效益，改善城市整體生態(tài)，維持城市的可持續(xù)發(fā)展；二是取得社會效益，解決城市發(fā)展不平衡不充分問題，改善居民的居住條件和生活品質(zhì)；三是取得經(jīng)濟(jì)效益，通過老舊社區(qū)的生態(tài)空間，拓展既有建筑改造市場，拉動內(nèi)需，同時促進(jìn)公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展。政府需要平衡其目標(biāo)的多重性，因而其生態(tài)空間的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度最大。

政府、社區(qū)居民、市場、物業(yè)在老舊社區(qū)生態(tài)空間中參與程度差別較大，資源投入的動力不足?，F(xiàn)有的老舊社區(qū)生態(tài)空間機(jī)制仍然是政府為絕對主導(dǎo)的核心參與機(jī)制，社區(qū)居民、市場、物業(yè)以不同形式參與其中，雖然以政府為核心的老舊社區(qū)生態(tài)空間是目前最普遍，也是最容易打開局面的方式，但也導(dǎo)致了其他主體參與度不夠，市場的參與需要足夠的自由度，居民參與需要自發(fā)性和一定的組織性，物業(yè)則更需要進(jìn)行引導(dǎo)，這也是參與度不夠的原因。此外，老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體中，各方動力不足，資源投入總量不能完全滿足老舊社區(qū)生態(tài)空間的要求，在各主體中政府是老舊社區(qū)生態(tài)空間的常態(tài)化主體，也是資源投入最主要的主體，雖然使用財政資金和政府力量能夠解決老舊社區(qū)生態(tài)空間最基本的需求，但是其更完全生態(tài)空間、長期可持續(xù)的生態(tài)維持以及不斷增加的老舊社區(qū)數(shù)量將長期占用政府資源投入，一旦政府的財政收入發(fā)生波動或政策變化，將對老舊社區(qū)生態(tài)可持續(xù)的恢復(fù)產(chǎn)生很大影響。市場作為參與主體，具有一定的可持續(xù)性，但目前老舊社區(qū)生態(tài)空間的單次投入大、投資收益率低、投資回收期長等因素導(dǎo)致市場資源投入的動力不夠。社區(qū)居民作為個體，物業(yè)作為市場個體，兩者的資源擁有量和其“經(jīng)濟(jì)人”的屬性決定了在老舊社區(qū)生態(tài)空間中資源投入極少。主體參與程度差別較大，資源投入的動力不足，這是老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體融合存在障礙的根源之一。

4 城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體融合機(jī)制的構(gòu)建

4.1 城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體融合的前提條件

融合是多主體之間相互作用、相互協(xié)同的一種狀態(tài)，城市老舊社區(qū)生態(tài)空間的多元主體融合機(jī)制的構(gòu)建需要以下三個前提條件。

一是多主體在城市老舊社區(qū)生態(tài)空間中可以達(dá)成共識。多主體融合的首要前提是多元主體對于老舊社區(qū)生態(tài)空間的系統(tǒng)認(rèn)知、長期目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會價值的認(rèn)識達(dá)成一致。雖然各個主體的短期目標(biāo)和發(fā)展需求存在差異，但是老舊社區(qū)生態(tài)破壞所帶來的各類社會問題和經(jīng)濟(jì)損失逐漸受到社會的關(guān)注，政府、社區(qū)居民、市場、物業(yè)等多元主體對老舊社區(qū)生態(tài)空間的社會價值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ恼J(rèn)識也在不斷增強(qiáng)。

三是多主體在城市老舊社區(qū)生態(tài)空間中角色定位清楚。政府依然是主導(dǎo)者，但由原來的單一主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場共同主導(dǎo)。社區(qū)居民由建議者轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際參與者，并可采用自治的方式擁有一定的自主選擇權(quán)和決策權(quán)。市場則成為主導(dǎo)者之一，充分發(fā)揮市場的靈活性和多樣性，成為老舊社區(qū)生態(tài)空間的主要成本共擔(dān)者之一。物業(yè)由原來單純的被委托者轉(zhuǎn)變?yōu)槿坦芾碚?，預(yù)期的收益也能夠激發(fā)其積極性[7]。

4.2 城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體融合的“四維”機(jī)制建構(gòu)

城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體融合并非一個自發(fā)的過程，也不能依靠政府的行政強(qiáng)制捏合，而是由雙核主體確定、利益共享、互通互融和法律保障構(gòu)成的思維機(jī)制共同作用，形成城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體的有機(jī)融合。

在城市老舊社區(qū)生態(tài)空間的多元主體架構(gòu)中，首先要確立占主導(dǎo)地位的核心主體。在城市的建設(shè)維護(hù)格局中，政府處于強(qiáng)勢地位，老舊社區(qū)生態(tài)空間的多主體所具有的能力以及提供的資源存在差別，基于此各主體的角色、定位、權(quán)責(zé)、收益均呈現(xiàn)不對等，此時，需要具有主導(dǎo)地位的核心主體。在現(xiàn)有的城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多主體格局中，政府具備一切核心主體的條件，也的確始終處于主導(dǎo)者的地位。但是，隨著老舊社區(qū)生態(tài)破壞規(guī)模的擴(kuò)大以及資源投入的不斷增加，以政府為核心的單核心主體已逐漸不能滿足日益增長的老舊社區(qū)生態(tài)空間需求，此時，具有與核心主體相匹配資源、權(quán)利和責(zé)任的市場則能夠承擔(dān)起核心主體的地位，與政府一起組成老舊社區(qū)生態(tài)空間架構(gòu)的雙核主體。政府可以通過政策法規(guī)明確其他主體的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范多元主體的行為，還可以通過行政獎勵或處罰以激勵其他主體的行為。市場有最豐富的資源、最靈活多變的方式以及最適用的技術(shù)，能夠應(yīng)對城市老舊社區(qū)生態(tài)空間的多種復(fù)雜狀況，尤其可以多渠道多手段的解決資本投入和成本難題，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值。政府和市場作為老舊社區(qū)生態(tài)空間的雙核主體，能夠共同驅(qū)動老舊社區(qū)生態(tài)空間運(yùn)作，政府擔(dān)任政治社會核心主體，市場擔(dān)任資源投入核心主體，同時政府也具有資源投入的責(zé)任，市場承擔(dān)社會責(zé)任，雙核主體既有權(quán)利責(zé)任區(qū)別，也有互補(bǔ)，共同組成老舊社區(qū)生態(tài)空間融合機(jī)制的雙核主體。

利益共享機(jī)制是城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體融合的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。老舊社區(qū)生態(tài)空間的投資大，資源投入多，各方共同受益是解決成本共擔(dān)的前提，也是多元主體融合最現(xiàn)實(shí)的要求。多元主體各方的利益應(yīng)該是統(tǒng)一的，利益一致才能目標(biāo)一致，目標(biāo)一致才能行動一致，三者一致能夠促進(jìn)多主體的有機(jī)融合。政府在老舊社區(qū)生態(tài)空間中獲得城市生態(tài)環(huán)境效益、社會效益以及宏觀上的經(jīng)濟(jì)效益。社區(qū)居民獲得居住環(huán)境效益以及環(huán)境改善對于房產(chǎn)價值提升的經(jīng)濟(jì)效益。市場和物業(yè)的最終目的都是獲得投資回報，是經(jīng)濟(jì)利益。因此，老舊社區(qū)生態(tài)空間的利益共享應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益的平衡。政府利益與社區(qū)居民利益共享，居民獲得的居住環(huán)境利益與政府需要營造的城市生態(tài)環(huán)境一致。市場和物業(yè)利益與政府共享，市場和物業(yè)所追求的經(jīng)濟(jì)收益與政府促進(jìn)是宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展一致。居民與市場和物業(yè)利益共享，社區(qū)居民對于居住環(huán)境和公共服務(wù)的需求是市場和物業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)收益的源頭。因此，老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體所需利益，既相互統(tǒng)一又相互促進(jìn)。

主體的互通互融機(jī)制是各主體在城市老舊社區(qū)生態(tài)空間過程中，通過資源、利益等的交互，以及政策和市場調(diào)節(jié)等手段，與其他主體的溝通融合。多元主體間的相互溝通和相互融合可以形成復(fù)合式主體，形成相互的共同體，使主體間的利益行動保持一致。政府通過政策制度和資源配置等方式向社區(qū)居民、市場、物業(yè)滲透融合，建立居民的話語表達(dá)機(jī)制及宣傳引導(dǎo)機(jī)制與社區(qū)居民溝通，通過金融財稅等政策引導(dǎo)市場和物業(yè)與政府協(xié)同作用。社區(qū)居民通過購買服務(wù)和意見反饋等與市場、物業(yè)溝通互融。市場通過提供可購買的公共服務(wù)、生態(tài)空間技術(shù)等滲透到政府和社區(qū)居民中，最終實(shí)現(xiàn)多元主體的相互融合。

法律保障機(jī)制是對城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多元主體的責(zé)任、權(quán)責(zé)和義務(wù)的規(guī)范。老舊社區(qū)生態(tài)空間是各主體資源投入分配和利益關(guān)系調(diào)整的過程，無論是自發(fā)行動的社區(qū)居民還是自由市場，在沒有法律約束規(guī)范的情況下，容易造成秩序混亂和市場失靈。因此需要政府作為核心主體發(fā)揮其政治社會功能，通過相關(guān)法律規(guī)范社區(qū)居民和物業(yè)的行為，維持市場秩序，劃定責(zé)任邊界，協(xié)調(diào)主體利益，保證多元主體有序健康的相互滲透融合。

4.3 城市老舊社區(qū)生態(tài)空間多主體融合的政策支持

城市老舊社區(qū)生態(tài)空間的雙核主體機(jī)制、利益共享機(jī)制、互通互融機(jī)制和法律保障四維機(jī)制若能發(fā)揮有效作用，需要作為政治社會核心主體的政府從以下方面提供政策支持。

拓展多主體融合的信息溝通渠道，搭建多主體融合的信息共享平臺。多主體融合的第一步就是主體間有暢通的信息溝通交流渠道和公開及時的信息共享平臺。在城市老舊社區(qū)生態(tài)空間中，社區(qū)居民和政府間的信息不對稱會造成政府和居民之間的矛盾，引起居民的不配合甚至抵制，導(dǎo)致政府形象破壞和公信力的下降。而社區(qū)居民與市場及物業(yè)之間，信息溝通不暢也會引起社會問題。由政府搭建的信息溝通渠道和信息共享平臺，可以為其他主體提供雙向的交流渠道，社區(qū)居民可以及時表達(dá)意愿和建議，消除其疑慮和不解等負(fù)面情緒。市場和物業(yè)可以及時掌握老舊社區(qū)生態(tài)空間的各類需求和動態(tài)，同時能夠準(zhǔn)確把握政府的各類政策意圖。

多主體參與城市老舊社區(qū)生態(tài)空間的激勵政策。政府作為雙核主體中的政治、行政主體，可以制定一系列激勵政策，在多主體融合初期，鼓勵多主體共同參與，共同分擔(dān)城市老舊社區(qū)生態(tài)空間的成本。通過針對市場和物業(yè)的稅收和金融等方面的優(yōu)惠政策，扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展，幫助建立規(guī)范的市場秩序，防止市場失靈的情況發(fā)生。在老舊社區(qū)生態(tài)空間相關(guān)企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模，即可共擔(dān)成本，促進(jìn)老舊社區(qū)生態(tài)空間的良性循環(huán)。此外，政府還可以采用財政補(bǔ)貼或后獎勵的政策，將政府原來的直接投入模式轉(zhuǎn)變?yōu)槔糜邢薜馁Y金資源吸引市場的擴(kuò)大成長。針對社區(qū)居民，采取激勵政策鼓勵老舊社區(qū)探索自治和共治模式，從而轉(zhuǎn)變社區(qū)居民在多元主體中的弱勢地位，與其他主體共同發(fā)揮作用。

完善老舊社區(qū)生態(tài)空間的相關(guān)法律體系。目前，我國關(guān)于老舊社區(qū)改造和生態(tài)空間的相關(guān)法律體系還不夠健全，涉及老舊社區(qū)改造和生態(tài)空間的法律僅《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對舊區(qū)改建有原則性規(guī)定，《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》明確了業(yè)主對于老舊社區(qū)改造及資金的基本權(quán)責(zé)，《建筑法》《節(jié)約能源法》分別規(guī)范了建筑工程施工及節(jié)能改造相關(guān)內(nèi)容，尚未有專門針對老舊社區(qū)的法律[8]。老舊社區(qū)生態(tài)空間的多主體融合，需要從法律規(guī)范的層面上明確在老舊社區(qū)生態(tài)空間中所涉及的多主體權(quán)責(zé)利，只有社區(qū)居民和市場各主體及物業(yè)的基本利益有法律作保障，才能使多元主體從根本上相互融合。