行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化措施探討

孫 震 江蘇省揚(yáng)州市高郵市衛(wèi)生健康委員會(huì)

前言

行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，可有效提升財(cái)政資金利用效能，助力單位良性運(yùn)轉(zhuǎn)及穩(wěn)定發(fā)展。所以，各行政事業(yè)單位要積極轉(zhuǎn)變管理理念，高度重視預(yù)算績(jī)效管理，采取一系列措施優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理模式及體系，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)內(nèi)部控制和管理。

一、預(yù)算績(jī)效管理的概述

預(yù)算績(jī)效管理指的是在各預(yù)算管理階段和環(huán)節(jié)滲透績(jī)效管理理念，穿插績(jī)效管理方法，利用預(yù)先所定績(jī)效指標(biāo)評(píng)估預(yù)算執(zhí)行還有財(cái)政資金利用情況等。行政事業(yè)單位將預(yù)算管理及績(jī)效管理結(jié)合起來，可有效提升內(nèi)部管理水平，提高資金利用效能，促進(jìn)構(gòu)建精細(xì)化預(yù)算管理模式。

行政事業(yè)單位在預(yù)算管理期間加強(qiáng)績(jī)效管理，首先可使內(nèi)部管理更加規(guī)范，保證各項(xiàng)內(nèi)控工作穩(wěn)定、有序地開展。將預(yù)算管理以及績(jī)效管理結(jié)合起來，能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)督與管控預(yù)算資金使用情況，全面落實(shí)責(zé)任到人制度，使單位所有工作人員都高度重視規(guī)范、合理的應(yīng)用財(cái)政資金，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)資金具有更高使用效能，不斷推進(jìn)廉政建設(shè)。其次，通過加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，可進(jìn)一步提升政務(wù)公開性以及透明度，因?yàn)樵陂_展預(yù)算績(jī)效管理工作期間，要求各單位全面收集、整理并系統(tǒng)化分析預(yù)算管理各項(xiàng)信息，保證預(yù)算工作能夠有序、高效的開展，并可使單位管理者充分了解并動(dòng)態(tài)把握各項(xiàng)工作實(shí)施情況，以獲得更加準(zhǔn)確、可靠、及時(shí)的預(yù)算管理信息。最后，通過進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，可使單位支出結(jié)構(gòu)更加合理，因?yàn)樵陬A(yù)算績(jī)效管理工作開展中會(huì)對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)際使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)化的監(jiān)督，及時(shí)了解資金流向，促進(jìn)資金使用效率提升，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)存不足

(一)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)淡薄

由于預(yù)算績(jī)效管理這項(xiàng)工作具有一定的戰(zhàn)略性還有前瞻性，所以實(shí)際管理中可能和預(yù)期有較大偏差，為盡量減少偏差，要求單位大量收集預(yù)算管理相關(guān)信息，做好預(yù)算調(diào)整工作。而實(shí)際上，目前很多單位都因?yàn)閷?duì)預(yù)算績(jī)效管理缺乏正確認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致績(jī)效管理意識(shí)淡薄，影響這項(xiàng)工作效能的發(fā)揮。部分行政事業(yè)單位因未認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理所發(fā)揮的重要作用，會(huì)直接把這項(xiàng)工作交由財(cái)務(wù)部門所負(fù)責(zé)，無論是預(yù)算編制、預(yù)算實(shí)施還是績(jī)效評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)工作均全面交給財(cái)務(wù)部門，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門既是預(yù)算管理實(shí)施方，也是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方，難以保證績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)與公正，無法體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理效用。

(二)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理

各單位在開展預(yù)算績(jī)效管理期間，績(jī)效考評(píng)工作和結(jié)果運(yùn)用等會(huì)直接受到預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的影響，對(duì)此，需要單位充分結(jié)合自身需求情況、資源配置情況以及履職清單等優(yōu)化設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，保證績(jī)效指標(biāo)能夠動(dòng)態(tài)調(diào)整，相對(duì)細(xì)化量化，并可支持分解落實(shí)。在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)及相關(guān)指標(biāo)制定之后，要報(bào)送至財(cái)政部門，經(jīng)過嚴(yán)格審批后將其當(dāng)作預(yù)算申請(qǐng)依據(jù)。但實(shí)際上，一些單位在設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)期間存在避重就輕問題。比如，只通過文字描述的方式設(shè)置有較多影響因素或變動(dòng)較大的績(jī)效指標(biāo)，構(gòu)建定性指標(biāo)體系，很少立足成本、質(zhì)量、時(shí)效、數(shù)量等層面對(duì)相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解以及科學(xué)測(cè)算，使得所設(shè)計(jì)績(jī)效考核指標(biāo)不夠客觀、公正。同時(shí)，財(cái)政部門經(jīng)常因?yàn)槿狈珙I(lǐng)域?qū)I(yè)素養(yǎng)，在審核各單位所上報(bào)績(jī)效目標(biāo)期間存在形式化問題，因?qū)I(yè)知識(shí)欠缺，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)各單位所設(shè)定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)、管理路徑以及權(quán)重等的不足。

(三)缺乏完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

就目前情況來看，很多行政事業(yè)單位雖建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但相關(guān)體系建設(shè)仍處于初級(jí)探索階段，明顯缺乏應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，尤其是在明確績(jī)效評(píng)價(jià)范圍、設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)等當(dāng)中存在諸多缺陷。一方面，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍相對(duì)較窄，在績(jī)效評(píng)價(jià)中比較關(guān)注顯性指標(biāo)以及短期指標(biāo)考核。有的單位因?yàn)槿狈ν晟频膬?nèi)控體系，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)整體覆蓋面有限，很多單位雖都在績(jī)效評(píng)價(jià)范疇以內(nèi)納入項(xiàng)目支出，但往往會(huì)忽視立足整體層面進(jìn)行全面預(yù)算評(píng)價(jià)，也很少評(píng)價(jià)預(yù)算管理制度等。另一方面，未完善、全面地制定績(jī)效指標(biāo)。雖然財(cái)政部門為使行政事業(yè)單位更完善、規(guī)范地建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，立足宏觀視角專門設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)三級(jí)評(píng)價(jià)體系，而因?yàn)椴煌瑔挝挥兄煌念愋?、功能定位以及履職范圍，所以要求不同單位要在充分考慮單位自身實(shí)際情況基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化以及完善績(jī)效指標(biāo)體系[1]。但實(shí)際上，很多單位都直接照搬照抄財(cái)務(wù)部門所提供的模板指標(biāo)體系，未充分考慮單位實(shí)際情況，使得部分指標(biāo)不符合單位實(shí)際情況，也難以通過預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)本單位預(yù)算管理實(shí)際狀況予以反映。

(四)預(yù)算績(jī)效管理缺乏有力監(jiān)控

各單位所構(gòu)建的預(yù)算績(jī)效管理體系內(nèi)，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控屬于關(guān)鍵組成部分，在開展績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作中，需要聯(lián)合通過定性分析以及定量分析等方法動(dòng)態(tài)監(jiān)督以及控制預(yù)算執(zhí)行過程還有績(jī)效目標(biāo)完成度等，同時(shí)要針對(duì)監(jiān)控期間所發(fā)現(xiàn)的不足和問題發(fā)出警示，要求及時(shí)糾偏。但實(shí)際上，因?yàn)楹芏鄦挝凰?nèi)控體系尚不完善，在預(yù)算績(jī)效管理過程中主要依靠財(cái)務(wù)部門開展績(jī)效監(jiān)控工作，而業(yè)務(wù)部門以及其他崗位工作人員很少參與，在財(cái)務(wù)部門不具備良好的信息采集能力，不能充分把握業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)律且所了解的政策法規(guī)相對(duì)有限情況下，很難獲得理想的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督及控制效果。同時(shí)，很多單位因?yàn)闃I(yè)財(cái)融合程度不深，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門在對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行進(jìn)度控制中經(jīng)常浮于表面，很難動(dòng)態(tài)化、持續(xù)地監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，也無法立足整體層面準(zhǔn)確地對(duì)預(yù)算績(jī)效實(shí)際運(yùn)行狀況作出評(píng)價(jià)結(jié)論。

(五)未充分利用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

由于當(dāng)前很多單位尚未完善的建立預(yù)算績(jī)效管理以及評(píng)價(jià)體系，加上經(jīng)辦人員其專業(yè)素養(yǎng)有待提升，導(dǎo)致即便開展預(yù)算績(jī)效管理及評(píng)價(jià)工作，相關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)果也未獲得有效應(yīng)用，僅對(duì)部門以及單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀以及所存在的不足進(jìn)行簡(jiǎn)單的反映，并圍繞具體問題采取相應(yīng)整改措施，尚未充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算支出管理以及資金分配等方面的制約、參考、導(dǎo)向等功能。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化措施

(一)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

一方面，行政事業(yè)單位各級(jí)工作人員都要對(duì)預(yù)算績(jī)效管理有正確認(rèn)識(shí)，不斷提升預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，逐步建立更規(guī)范、完整、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理工作流程。在實(shí)際管理期間，可帶領(lǐng)各級(jí)工作人員系統(tǒng)化的學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)管理、績(jī)效管理以及預(yù)算管理等專業(yè)知識(shí)，并和單位自身的實(shí)際情況相結(jié)合，對(duì)財(cái)政部門所下發(fā)有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的指導(dǎo)文件進(jìn)行深入、認(rèn)真的研讀。另一方面，要認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理不是某個(gè)部門的任務(wù)，需要單位全員協(xié)同配合，所以要督促單位全員積極參與與支持預(yù)算績(jī)效管理工作，保證預(yù)算績(jī)效管理既覆蓋全部業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，也覆蓋全體員工。單位要指導(dǎo)并鼓勵(lì)各級(jí)員工學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)知識(shí)，并參與與支持這項(xiàng)工作，促使預(yù)算績(jī)效管理充分發(fā)揮其激勵(lì)性以及約束性功能。在實(shí)際管理中，單位需不斷加大預(yù)算績(jī)效管理宣傳力度，通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)以及專題講座等形式，促使單位全員都正確、深刻地認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理，通過全員參與與支持，促進(jìn)這項(xiàng)工作順利落地。

(二)規(guī)范涉及預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)

一方面，行政事業(yè)單位要在預(yù)算績(jī)效管理過程中明確相關(guān)管理目標(biāo)設(shè)計(jì)的原則。通?？?jī)效管理目標(biāo)應(yīng)涵蓋年度各項(xiàng)收入以及支出管理，因此單位要立足收支兩層面統(tǒng)籌化地設(shè)計(jì)以及科學(xué)測(cè)算預(yù)算目標(biāo)，保證符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況。而且在設(shè)計(jì)預(yù)算支出目標(biāo)期間，既要將保重點(diǎn)、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重大項(xiàng)目建設(shè)、保民生等資金需求為重要基礎(chǔ)，也要嚴(yán)格遵循量力而行、實(shí)事求是等原則，以防盲目舉債，從而進(jìn)一步加大政府償債壓力。另一方面，要在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)中規(guī)范設(shè)計(jì)流程。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)主要是單位通過優(yōu)化配置各項(xiàng)資源達(dá)到政策目標(biāo)、生態(tài)治理目標(biāo)、社會(huì)治理目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等，所以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)工作不能只交給財(cái)務(wù)部門，要求單位自身立足整體層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，站在全局視角不斷規(guī)范與優(yōu)化、完善預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)流程。在實(shí)際設(shè)置中，其一，需要財(cái)務(wù)部門對(duì)往年的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及項(xiàng)目相關(guān)信息實(shí)現(xiàn)全面收集，隨后通過數(shù)據(jù)軟件或相關(guān)模型智能化、全面化地分析各項(xiàng)數(shù)據(jù)與信息；其二，單位各部門要基于履職要求，針對(duì)性地設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，相關(guān)目標(biāo)在整體預(yù)算目標(biāo)設(shè)置中屬于關(guān)鍵依據(jù)；其三，單位要專門組建績(jī)效評(píng)估小組，也可經(jīng)認(rèn)真篩選通過專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)圍繞重大項(xiàng)目或相關(guān)政策加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估，以更加科學(xué)、合理地設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，保證相關(guān)目標(biāo)具有良好的可行性[2]。

(三)完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

單位所建立的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系涉及到較多內(nèi)容，不僅要立足財(cái)務(wù)視角合理評(píng)價(jià)預(yù)算資金利用、成本指標(biāo)以及項(xiàng)目支出產(chǎn)出等，還要通過定性指標(biāo)細(xì)化描述政策執(zhí)行情況等。對(duì)此，要求各單位結(jié)合自身實(shí)際情況并在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向下積極建立對(duì)一般公共預(yù)算以及其他政府預(yù)算實(shí)現(xiàn)全覆蓋的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。一方面，要針對(duì)一般公共預(yù)算建立相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在對(duì)預(yù)算收入進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)期間，應(yīng)以收入結(jié)構(gòu)、減稅降費(fèi)政策具體實(shí)施現(xiàn)狀還有征收效率等作為主要評(píng)價(jià)內(nèi)容。在對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)期間，應(yīng)主要對(duì)投入產(chǎn)出比率、項(xiàng)目以及資金匹配度等展開評(píng)價(jià)。尤其要考慮到目前財(cái)政環(huán)境不算寬松，要著重在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系當(dāng)中納入城投債務(wù)、政府采購(gòu)等內(nèi)容。另一方面，要圍繞其他預(yù)算構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系，具體要在績(jī)效管理范圍中納入政府性基金、社?；鹨约皣?guó)有資本等，并要考慮到不同類型的資本有著不同的功能，要設(shè)置差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而更全面地反映基金或是資本的征收標(biāo)準(zhǔn)、支出結(jié)構(gòu)、收益上繳以及使用情況等[3]。

(四)加大預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)控力度

一方面，要合理確定績(jī)效監(jiān)控內(nèi)容。預(yù)算績(jī)效管理不能僅展開事后指標(biāo)考核，而要在預(yù)算執(zhí)行全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，還要及時(shí)監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)實(shí)際實(shí)現(xiàn)情況，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建預(yù)算績(jī)效監(jiān)控體系，促使績(jī)效目標(biāo)以及預(yù)算執(zhí)行情況始終一致。在監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度期間，可動(dòng)態(tài)跟蹤重大項(xiàng)目以及政策績(jī)效，若預(yù)算執(zhí)行中存在缺陷與不足可及時(shí)發(fā)現(xiàn)，以此為依據(jù)合理調(diào)整預(yù)算并整改有關(guān)問題。另一方面，要選擇合適的績(jī)效監(jiān)控方式，主要可針對(duì)績(jī)效監(jiān)控建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)是否有不相符情況；通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，能動(dòng)態(tài)了解預(yù)算資金支付情況，若存在執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)或違規(guī)問題能及時(shí)發(fā)現(xiàn)；在預(yù)算監(jiān)督中同步展開績(jī)效監(jiān)控，可增強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)控合力，更有力的發(fā)現(xiàn)并整改績(jī)效管理問題[4]。

(五)合理選擇績(jī)效評(píng)價(jià)方法并充分利用評(píng)價(jià)結(jié)果

在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)期間，需要結(jié)合績(jī)效目標(biāo)公正、客觀地評(píng)價(jià)及分析預(yù)算支出的公平性、效益性以及經(jīng)濟(jì)性。目前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要包含三種方式，即單位自評(píng)、部門整體評(píng)價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)。實(shí)際評(píng)價(jià)中，可通過公眾評(píng)判法、比較法、成本效益分析法、標(biāo)桿管理法、因素分析法等，并和行業(yè)、計(jì)劃以及歷史等標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比，客觀評(píng)價(jià)績(jī)效指標(biāo)完成度。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，要聯(lián)合運(yùn)用評(píng)分以及評(píng)級(jí)方式，最后量化獲得綜合評(píng)分。

在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中，首先要對(duì)相關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行主動(dòng)披露，各部門在完成績(jī)效自評(píng)之后，要將結(jié)果上報(bào)至本級(jí)財(cái)政部門，隨后編入到部門決算，同步依法公開。其次，要體現(xiàn)多方位掛鉤，主要可在項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及決算等階段，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和資金安排、管理改進(jìn)、政策調(diào)整等相掛鉤[5]。最后，要制定及落實(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，圍繞預(yù)算績(jī)效管理完善工作考核以及獎(jiǎng)懲機(jī)制。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，可不斷完善符合單位性質(zhì)及需求的績(jī)效管理體系，并有助于提升政府公信力以及國(guó)家治理能力等。所以，各行政事業(yè)單位要高度重視預(yù)算績(jī)效管理，明確當(dāng)前管理工作中存在的不足，積極探索優(yōu)化措施，不斷提升預(yù)算績(jī)效管理水平。