土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐經(jīng)驗及完善建議
——以浙江省慈溪市為例

■ 鄭朝菁

慈溪市作為首批開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的地區(qū)，在實踐中積累了豐富經(jīng)驗，取得了不俗成效。本文以慈溪市為例，總結(jié)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實踐的經(jīng)驗以及據(jù)此提出完善建議。

一、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的慈溪實踐及經(jīng)驗總結(jié)

根據(jù)慈溪市2020年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的工作總結(jié)，慈溪市已累計發(fā)放經(jīng)營權(quán)抵押貸款9.5億元，發(fā)放貸款的規(guī)模位居寧波市前列。

（一）擔(dān)保模式

1.直接抵押。即農(nóng)戶用其土地經(jīng)營權(quán)直接抵押給銀行貸款以申請貸款，但直接擔(dān)保的模式存在著道德風(fēng)險，因為貸款雙方之間存在著信息不對稱的情形。

2.“1＋X”擔(dān)保模式。其中的“1”為土地經(jīng)營權(quán)，而“X”代表著用以抵押的其他抵押物，如地上或地下附著物，可以是農(nóng)業(yè)設(shè)施、糧食作物或是農(nóng)機等。將地上附著物用以抵押可以顯著提高農(nóng)田的抵押價值，還可以最大化利用農(nóng)地上的附著物?！癤”也代表著來自第三人或者第三方企業(yè)的擔(dān)保。地上附著物的抵押模式存在著經(jīng)營風(fēng)險和處置風(fēng)險，因為有些農(nóng)作物的不確定因素較大以及生長周期較長。

（二）降低貸款風(fēng)險的舉措

農(nóng)業(yè)周期長、抗風(fēng)險能力較弱。長久以來土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款都存在投資不足、農(nóng)業(yè)效率低下的困境。為了破除困境，慈溪市采取了一系列降低抵押貸款風(fēng)險的舉措，以促成土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)品供需的精準對接。

1.提取風(fēng)險補償基金和財政貼息。根據(jù)《慈溪市農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實施暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》），市政府依照上年度土地經(jīng)營權(quán)貸款余額的1%的比例逐年提取風(fēng)險補償資金，對于此類貸款本金的實際損失，在10%的比例之內(nèi)予以補償。政府的財政支持可以有效分散信貸風(fēng)險，利于應(yīng)對自然災(zāi)害以及市場波動帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，基于本金實際損失10%內(nèi)的補償也契合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險特點。根據(jù)《暫行辦法》，依照基準利率的10%對發(fā)放貸款的金融機構(gòu)進行財政貼息。財政貼息與損失補償如車之兩輪，共同起著增強金融機構(gòu)放貸意愿的保障作用。

2.政策性農(nóng)業(yè)保險。對于部分符合條件的作為抵押物的農(nóng)作物，應(yīng)當(dāng)參加農(nóng)業(yè)保險。慈溪市2022年預(yù)撥的市政策性農(nóng)業(yè)保險財政保費補貼資金合計1000萬元。并在傳統(tǒng)險種的基礎(chǔ)上推出創(chuàng)新險種，認定和理賠速度快，覆蓋更多農(nóng)戶的多樣化需求。

3.其他各類資金補助。慈溪市通過各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金補貼，覆蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的生產(chǎn)全過程，例如每年度的畜牧業(yè)補助、農(nóng)機購置、漁業(yè)資源養(yǎng)護等方面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金補貼。各種生產(chǎn)資金補貼有利于增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵御自然和市場風(fēng)險因素的能力，改進技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，達到增收、創(chuàng)收的目的。值得一提的是農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金，利于保護耕地地力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展的目標。慈溪市還對高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予獎勵，對符合綠色生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予獎勵或補助，輔之以農(nóng)技指導(dǎo)員、科技示范戶的帶頭作用。以上舉措利于激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的活力，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，提高農(nóng)戶信用，提高申請貸款的成功率以及信貸額度，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。

4.對申請貸款的條件進行嚴格把關(guān)?！稌盒修k法》對貸款農(nóng)戶的信用記錄、經(jīng)營能力，土地的權(quán)屬登記以及雙方的意思表示等方面作出了詳細規(guī)定。而且還規(guī)定了貸款人可以采取委托第三方評估機構(gòu)評估等評估方式以確定土地經(jīng)營權(quán)的價值；土地經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)嚴格履行抵押手續(xù)，在相關(guān)權(quán)證上作他項權(quán)利記載，抵押合同以登記為生效要件，市農(nóng)業(yè)局對抵押的權(quán)屬進行公示。明確流轉(zhuǎn)的法律行為效力利于提高交易的安全性與高效性，降低違約幾率，避免抵押權(quán)人的重大損失，利于增加貸款的供給。

（三）成效及經(jīng)驗

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策以及一系列農(nóng)村金融支持政策放活了土地經(jīng)營權(quán)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，盤活了農(nóng)村土地市場，顯著改善了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生活，推動了農(nóng)村社會的發(fā)展，促進了鄉(xiāng)村振興。2021年，慈溪市糧食種植面積28.28萬畝，蔬菜種植面積48.5萬畝。農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達到92.05億元，同比增長4.1%。農(nóng)村居民人均可支配收入44862元,同比增長9.6%。

慈溪市通過“政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、金融機構(gòu)”協(xié)同參與的策略，激發(fā)了土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟價值。首先，通過嚴格規(guī)范申請貸款的主體、申請流程等方式選擇適合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在降低貸款風(fēng)險中起到主要作用。其次，發(fā)揮市場的“無形之手”作用，用各種保障或鼓勵政策保障金融機構(gòu)的合法權(quán)益，降低金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險，促進金融機構(gòu)投資的增長。同時，發(fā)揮各種補貼與技術(shù)指導(dǎo)、發(fā)揮帶頭農(nóng)戶的作用，培育一批規(guī)模較大的新型農(nóng)業(yè)主體，增強貸款農(nóng)戶的經(jīng)營能力。最后，政府在信息公示、資格審查、財政補貼、風(fēng)險兜底方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款營造良好的法治環(huán)境。例如慈溪市近年來大力推進家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社提質(zhì)增效，2022年對120家新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)放貸款貼息962.85萬元，而規(guī)模較大的新型農(nóng)業(yè)主體能夠降低交易費用和消解信息不對稱的情形，提升農(nóng)戶的信用，降低貸款風(fēng)險。而且得益于近年來對綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)設(shè)施和技術(shù)的資金補貼，土地地力提升，較易開發(fā)利用，土地附加值提升，土地的經(jīng)營效益的提升也帶動了抵押價值的提升。政府正在著力培育完善的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場，權(quán)證的頒發(fā)登記、土地流轉(zhuǎn)的公示、對金融機構(gòu)的風(fēng)險兜底及政策補貼等措施，利于降低違約風(fēng)險，增加貸款的供給。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐中存在的問題

（一）土地經(jīng)營權(quán)抵押的帶動效用受限

相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵界定尚有爭議，而且土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐還處于試點與探索的階段，導(dǎo)致抵押信貸產(chǎn)品的種類較少，關(guān)于期限或擔(dān)保物方面的限制較多，一些新種類的抵押信貸產(chǎn)品仍需通過較長一段時間的摸索以及相關(guān)法規(guī)政策的出臺，才能逐步成熟定型。抵押信貸產(chǎn)品的覆蓋面較窄也導(dǎo)致有些低附加值的土地不能享受到農(nóng)村土地承包經(jīng)營抵押的政策紅利。加之法律法規(guī)與實踐之間存在滯后，部分條款限也制了新型農(nóng)村土地信貸產(chǎn)品的發(fā)展。

（二）貸款違約后抵押物處置變現(xiàn)難

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的特殊性質(zhì)以及執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)方面的立法滯后，我國當(dāng)前不具備通過法院執(zhí)行程序大規(guī)模處置土地經(jīng)營權(quán)的條件?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十七條第四款規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保辦法由國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定”。由此可見，立法將制定土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)方面的具體細則的權(quán)利交予了行政機關(guān)。根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)可以采取貸款重組、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、公開拍賣、法院裁決處置或委托市農(nóng)合聯(lián)執(zhí)委會臨時托管、再流轉(zhuǎn)等方式進行處置，但是實施細則仍有待完善。

（三）土地經(jīng)營權(quán)抵押的配套制度仍存在不足

農(nóng)村金融市場的成熟度是影響土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸的重要因素。成熟的市場可以加快土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)速度，減少違約的情形以及減輕抵押物處置變現(xiàn)難的問題，降低金融機構(gòu)與農(nóng)戶之間的交易成本和信息成本?，F(xiàn)今，農(nóng)村信用體系仍未完善，慈溪市2020年農(nóng)戶授信達20萬戶，合計262億元?！稌盒修k法》還鼓勵農(nóng)戶小額信貸擔(dān)保公司為貸款主體融資增信，農(nóng)戶授信增量仍有較大發(fā)展空間。土地流轉(zhuǎn)和評估體系仍未完善，雖然流轉(zhuǎn)登記發(fā)證需經(jīng)過所在地鎮(zhèn)政府的審查和市農(nóng)業(yè)局的審核，抵押貸款流程中所在鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦出具調(diào)查意見，銀行開展調(diào)查，銀行還可以委托第三方評估。但是，由于農(nóng)地附著物的估值包含預(yù)期純收益，需要更為審慎和專業(yè)的評估。而且“1＋X”擔(dān)保模式擴大了擔(dān)保物的范圍，但是這些擔(dān)保物可能有形也可能無形，可能是現(xiàn)在的資產(chǎn)，也可能是未來的無形資產(chǎn)，信貸產(chǎn)品及服務(wù)對此作出的回應(yīng)與創(chuàng)新仍需經(jīng)過較長時間實踐的檢驗。

三、完善路徑

（一）打造區(qū)域性優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加強新型農(nóng)業(yè)主體的培育和扶持

碎片化、面積小的土地難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，土地的評估價值較低。應(yīng)當(dāng)整合土地資源，發(fā)展規(guī)?；?、現(xiàn)代化的經(jīng)營模式，打造優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提升土地的附加值。優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)還可以帶動上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升土地經(jīng)營權(quán)的市場潛力，利于擴大貸款的規(guī)模，延長貸款的期限。慈溪市著力扶持龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)主體，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社以及家庭農(nóng)場的示范帶頭作用以及各類補貼的激勵作用，增強技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，先富帶動后富，促進共同富裕。政府還應(yīng)增加技術(shù)改進及綠色發(fā)展的資金補貼，綠色發(fā)展可以提高生產(chǎn)效率，改善人居環(huán)境，還可以助力鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）完善農(nóng)村信用體系，推進農(nóng)戶小額普惠貸款授信的成果應(yīng)用

應(yīng)加強農(nóng)戶信用信息的整合、采集、共享與運用，逐步形成全覆蓋的農(nóng)戶信用信息庫。加強政策的宣傳和解讀，提升農(nóng)戶的信用意識。慈溪市還為新型農(nóng)業(yè)主體建立信息化名錄，給予信貸激勵舉措，并與銀行保險機構(gòu)精準對接。除了《暫行辦法》所鼓勵的小額信貸擔(dān)保公司的增信行為外，還可以發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的增信作用。農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人資格，有較為完善的民主決策以及財務(wù)管理制度，增信效果較為顯著。

（三）依托數(shù)字化優(yōu)勢，建立完善的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺

促進線上和線下的公示相融合，緩解信息不對稱的情形。透明高效的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺還可以發(fā)揮專業(yè)化服務(wù)的功能，助力土地估值體系的完善，提升土地的流轉(zhuǎn)效率以減輕信貸風(fēng)險，以及利于及時處置抵押物，實現(xiàn)抵押權(quán)人的權(quán)益。在土地的流轉(zhuǎn)交易中，除了關(guān)注規(guī)模較大的新型農(nóng)業(yè)主體的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外，還應(yīng)重視小規(guī)模農(nóng)地的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，暢通經(jīng)營規(guī)模較小的農(nóng)戶的抵押、流轉(zhuǎn)信息渠道，滿足小額貸款散戶的需求。

（四）完善相應(yīng)的法律法規(guī)及政策，為土地經(jīng)營權(quán)抵押融資創(chuàng)新提供制度支撐

相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)盡快明晰可用于抵押的農(nóng)地權(quán)利類型及其內(nèi)涵。應(yīng)當(dāng)完善法院的執(zhí)行規(guī)則，為通過法律途徑處置抵押物提供保障。地方行政機關(guān)應(yīng)完善土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的實施細則，探索創(chuàng)新抵押物處置的實踐，著力破除抵押物處置難的難題。應(yīng)堅持政府持續(xù)優(yōu)化抵押貸款的辦理以及登記流程與金融機構(gòu)優(yōu)化貸款的額度、期限和種類相結(jié)合，進一步探索和推廣新型抵押信貸產(chǎn)品。

（五）創(chuàng)新風(fēng)險補償機制

首先，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品品種，增加保險產(chǎn)品覆蓋的風(fēng)險種類，增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵御風(fēng)險的能力，慈溪市還鼓勵探索政策性保險疊加商業(yè)保險的試點。其次，可以在現(xiàn)今政府財政資金負擔(dān)風(fēng)險補償?shù)幕A(chǔ)上，運用稅收、融資的優(yōu)惠政策加以激勵，逐步探索和引入社會資本參與到風(fēng)險的補償中；還可以探索市場化的風(fēng)險補償機制，借助擔(dān)保公司、銀行、土地流轉(zhuǎn)中介的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，構(gòu)建市場化的風(fēng)險補償運作模式。