閔行區(qū)發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的對(duì)策研究

■朱 波

黨的二十大報(bào)告對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出新的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，閔行區(qū)始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，探索創(chuàng)新新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。依托全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)先行先試的優(yōu)勢(shì)，著力在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理與發(fā)展方面勇于實(shí)踐創(chuàng)新。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

閔行區(qū)共有涉農(nóng)街鎮(zhèn)11個(gè)、市級(jí)工業(yè)區(qū)1個(gè)，行政村113個(gè)，鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社9個(gè)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織135個(gè)。

近年來(lái)，閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大。2022年底，農(nóng)村集體總資產(chǎn)1314.16億元（其中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)768.52億元，占比達(dá)58.48%），凈資產(chǎn)311.75億元?？偸杖?1.59億元，總支出75.34億元，凈收益6.25億元。2022年全區(qū)共有88個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)收益分配，分配總額8.04億元。其中，鎮(zhèn)級(jí)分配0.81億元，村級(jí)分配7.23億元。受益人數(shù)達(dá)19.52萬(wàn)人，人均分配3800元。

二、主要做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）鞏固成果，探索發(fā)展求突破

閔行區(qū)緊抓“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”改革實(shí)踐和全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，靈活利用土地資源、巧妙盤活存量資金，分類施策，逐漸形成以租賃為主的四種發(fā)展模式，并在集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的道路上不斷探索新路徑。

1.四種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。一是聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。如顓橋鎮(zhèn)黃二村成立由區(qū)國(guó)資公司、鎮(zhèn)級(jí)集體公司、改制村集體經(jīng)濟(jì)組織和優(yōu)質(zhì)企業(yè)龍湖集團(tuán)共同投資的合資公司，盤活集體建設(shè)用地121畝和存量廠房近4萬(wàn)平方米，房屋租賃價(jià)從1.0元/日/平方米提高到2.2-2.5元/日/平方米，租金收入顯著增長(zhǎng)。二是飛地抱團(tuán)。如馬橋鎮(zhèn)旗忠村與民主村，以自籌和向銀行融資的方式投資9.4億元，購(gòu)置上海富力環(huán)球中心6號(hào)樓約1.6萬(wàn)平方米物業(yè)，用于辦公和市場(chǎng)化招租。三是成本價(jià)回購(gòu)。如華漕鎮(zhèn)通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，以成本價(jià)回購(gòu)中駿項(xiàng)目物業(yè)，總價(jià)約4.2億元、面積2.56萬(wàn)平方米。目前，該項(xiàng)目已被溫州醫(yī)科大學(xué)附屬眼視光醫(yī)院租賃，租金3元/日/平方米，年租金收入2238萬(wàn)元。四是代建代管。如虹橋鎮(zhèn)新橋村以提供集體建設(shè)用地使用權(quán)入股形式與香港利豐集團(tuán)合作，由利豐集團(tuán)對(duì)原有廠房改擴(kuò)建，村集體經(jīng)濟(jì)組織每年獲取租金回報(bào)，且每3年遞增5%。目前，該項(xiàng)目已引進(jìn)企業(yè)41家，年均產(chǎn)稅2.15億元，保障村集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。閔行區(qū)在新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也在不斷探索，如虹橋鎮(zhèn)新橋村以提供集體土地使用權(quán)的形式，與香港利豐集團(tuán)開(kāi)展合作。香港利豐集團(tuán)對(duì)原廠房進(jìn)行改擴(kuò)建，建成商務(wù)樓宇8萬(wàn)多平方米。村集體每年收取租金，而且隨著企業(yè)利潤(rùn)的增加，集體租金每三年遞增5%。目前已引進(jìn)企業(yè)41家，年均產(chǎn)稅2.5億元。又如華漕鎮(zhèn)采取“1+8”的新型發(fā)展模式，即1個(gè)鎮(zhèn)級(jí)投資平臺(tái)（紫華公司）和8個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，全力推動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)總面積達(dá)到49.84萬(wàn)平方米，已出租物業(yè)30.1萬(wàn)平方米，年租金收入1.28億元，正在招商及推進(jìn)建設(shè)（存仁里南區(qū)）的物業(yè)19.9萬(wàn)平方米左右。

（二）突出優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化監(jiān)管抓落實(shí)

自2015年起，閔行區(qū)通過(guò)規(guī)范制度建設(shè)、強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督、完善信息化監(jiān)管，建立起管理規(guī)范、運(yùn)行透明、監(jiān)督有效的“三資”監(jiān)管體系，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

1.精準(zhǔn)實(shí)施政策扶持。結(jié)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件，閔行區(qū)實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性物業(yè)貸款貼息與基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)浦江鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)、吳涇鎮(zhèn)、顓橋鎮(zhèn)、浦錦街道和新虹街道的鎮(zhèn)、村級(jí)農(nóng)村集體單位直接用于回購(gòu)、改造或開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)項(xiàng)目的銀行貸款，以不高于同期中國(guó)人民銀行授權(quán)全國(guó)銀行間同業(yè)拆借中心公布的貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率計(jì)算，給予貸款貼息補(bǔ)貼。每年基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償資金主要用于發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.細(xì)化完善制度監(jiān)管。2021年，閔行區(qū)制定《進(jìn)一步加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)范集體資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，通過(guò)實(shí)施預(yù)算管理、租賃指導(dǎo)價(jià)、規(guī)范合同管理等措施，規(guī)范了集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行，拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，取得了顯著的成效。

（1）推行村級(jí)預(yù)算。為破解村級(jí)組織收支不平衡、外購(gòu)服務(wù)等支出較大問(wèn)題，閔行區(qū)全面推行村級(jí)預(yù)算管理。通過(guò)預(yù)算管理，讓村級(jí)組織在思想上樹(shù)立起預(yù)算的觀念與框架，在支出行為上建立起規(guī)范的約束與控制。從源頭上控制村級(jí)組織資金流向，確保留有一定結(jié)余發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

（2）規(guī)范合同管理。為進(jìn)一步規(guī)范集體資產(chǎn)租賃合同管理，區(qū)組織專班，對(duì)早期簽訂的租賃期限過(guò)長(zhǎng)、租賃價(jià)格過(guò)低的合同開(kāi)展全面清理，依法依規(guī)分類處理。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，各街鎮(zhèn)重簽或補(bǔ)簽合同后將增加年租金2275.39萬(wàn)元，整改效果明顯。

（3）實(shí)施租賃指導(dǎo)價(jià)。為進(jìn)一步規(guī)范集體資產(chǎn)租賃定價(jià)管理，指導(dǎo)街鎮(zhèn)由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)區(qū)位條件、資產(chǎn)質(zhì)量、市場(chǎng)需求等因素綜合研判，建立健全租賃指導(dǎo)價(jià)及價(jià)格調(diào)整機(jī)制并定期公布租賃指導(dǎo)價(jià)，最大限度提高資產(chǎn)租賃效益。

（4）開(kāi)展第三方審計(jì)。2020年至今，區(qū)級(jí)層面連續(xù)3年共審計(jì)了68家集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)審計(jì)披露出的如往來(lái)款管理、固定資產(chǎn)管理、股權(quán)投資管理等方面問(wèn)題，通過(guò)走訪調(diào)研、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)及指導(dǎo)檢查，督促街鎮(zhèn)按要求及時(shí)落實(shí)整改，舉一反三、以點(diǎn)帶面，夯實(shí)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管實(shí)效。

（5）構(gòu)建聯(lián)檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2021年起，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委加強(qiáng)與區(qū)紀(jì)委監(jiān)委的互聯(lián)互動(dòng)，形成聯(lián)合監(jiān)督檢查工作機(jī)制。重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村集體薄弱環(huán)節(jié)村級(jí)預(yù)算、村干部報(bào)酬、外購(gòu)服務(wù)、福利支出、合同管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行檢查，借勢(shì)借力強(qiáng)化集體“三資”監(jiān)管。

3.創(chuàng)新強(qiáng)化科技監(jiān)管。近年來(lái)閔行區(qū)不斷強(qiáng)化“制度+科技”的監(jiān)管理念，結(jié)合新形勢(shì)新任務(wù)新要求，創(chuàng)新手段提高標(biāo)準(zhǔn)，為管好用好集體“三資”保駕護(hù)航。

（1）建立資產(chǎn)信息化監(jiān)管體系。閔行區(qū)已建成以區(qū)級(jí)資產(chǎn)平臺(tái)為中心、11個(gè)街鎮(zhèn)資產(chǎn)平臺(tái)為骨干、鏈接人大預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)的“1+11+1”信息化監(jiān)管體系，對(duì)集體“三資”實(shí)行全覆蓋監(jiān)管。自2020年起，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)平臺(tái)分別與同級(jí)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)鏈接，接受人大代表監(jiān)督、查詢。

（2）探索建設(shè)“申農(nóng)碼”平臺(tái)。為提升“三資”監(jiān)管效能，整合利用各個(gè)業(yè)務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)閔行區(qū)“申農(nóng)碼”服務(wù)平臺(tái)。一是集中分析展示相關(guān)數(shù)據(jù)，通過(guò)大屏功能展示全區(qū)“三農(nóng)”領(lǐng)域的基本信息、掌握集體資產(chǎn)的保管運(yùn)營(yíng)情況。二是強(qiáng)化預(yù)警監(jiān)督功能，能夠隨時(shí)對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中資產(chǎn)出租率低、租金收繳率低等問(wèn)題實(shí)時(shí)發(fā)出督辦通知，及時(shí)要求基層整改，提高監(jiān)管效率。三是通過(guò)手機(jī)端向廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)信息，接受群眾監(jiān)督。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

隨著城市化推進(jìn)，閔行區(qū)以物業(yè)租賃為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也逐漸顯現(xiàn)一些不足與瓶頸。

（一）區(qū)域發(fā)展不平衡

1.農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，盡管土地資源豐富，但大部分被劃為基本農(nóng)田和水源保護(hù)區(qū),開(kāi)發(fā)建設(shè)空間較小，制約了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.城市化地區(qū)發(fā)展空間狹窄。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴土地資源，目前一些城市化地區(qū)已接近建設(shè)用地的“天花板”，面臨建設(shè)用地使用日趨飽和、資產(chǎn)物業(yè)老舊等現(xiàn)實(shí)困境。

（二）發(fā)展要素不充足

1.資源要素“地”的保障不足。城市化地區(qū)，建設(shè)用地使用日趨飽和。農(nóng)業(yè)地區(qū)，大部分土地被規(guī)劃限制不能利用。加上一些不符合規(guī)劃要求的集體資產(chǎn)在土地減量化和“五違四必”整治中被拆除，使得缺少經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和資產(chǎn)成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)地區(qū)面臨的主要困難。

2.資金要素“錢”的支撐不足。部分農(nóng)業(yè)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期薄弱，資金要素對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐稍顯不足，如何促使各類資源要素加快“變現(xiàn)”，是推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要突破口。城市化地區(qū)雖然積累大量資金，但缺少以資金撬動(dòng)發(fā)展的項(xiàng)目，資金利用效益不高。

3.資本要素“人”的支持不足。目前，集體資產(chǎn)租賃存在一定比例的“二手”經(jīng)營(yíng)情況，基層缺乏有文化、善思考、懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、能管理的高素質(zhì)人才。隨著經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展，基層干部原先固有的思維模式也不適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨高素質(zhì)人才不足的困境。

（三）經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)不平穩(wěn)

1.發(fā)展模式單一、增收難。從閔行區(qū)收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性收入共計(jì)59.24億元，其中房屋、土地租金收入37.37億元，占比63.08%，收入渠道單一，且抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。近年來(lái)，受新冠疫情和經(jīng)濟(jì)下行雙重影響，集體物業(yè)空置率上升、租賃收入減少，集體經(jīng)濟(jì)組織增收難度加大。

2.剛性支出增長(zhǎng)快、負(fù)擔(dān)重。隨著村級(jí)組織管理要求及工作標(biāo)準(zhǔn)的提高，集體承擔(dān)的防疫、社會(huì)治理、福利等支出逐年上漲，集體結(jié)余不斷減少，要想持續(xù)發(fā)展并收益分配困難重重。

四、破解難題的對(duì)策措施

為進(jìn)一步發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，下一步，閔行區(qū)將從制度和機(jī)制入手，增強(qiáng)統(tǒng)籌聚能意識(shí)，向存量要質(zhì)量，向增量要效益，著力推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新臺(tái)階。

（一）構(gòu)建政策扶持新格局

一方面加大財(cái)政扶持，落實(shí)市級(jí)文件要求，對(duì)符合條件的農(nóng)村集體單位給予貸款補(bǔ)貼；對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難的行政村給予一定的財(cái)政補(bǔ)助用以保障村級(jí)組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面做好保留保護(hù)村建設(shè)規(guī)劃，加快建設(shè)用地招商及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)對(duì)保留保護(hù)村的幫扶力度，通過(guò)項(xiàng)目化扶持方式促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）謀求高質(zhì)量發(fā)展新突破

全面貫徹落實(shí)《上海市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《閔行區(qū)關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，研究集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展思路和途徑，積極探索“國(guó)有+集體”協(xié)同發(fā)展模式，尋找除租賃經(jīng)濟(jì)以外的增收渠道，逐步由單一租賃經(jīng)濟(jì)向物業(yè)經(jīng)濟(jì)、股權(quán)投資等多元化方向發(fā)展，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)共同富裕。

（三）強(qiáng)化“三資”監(jiān)管新手段

結(jié)合制度、科技等綜合手段，不斷加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理。通過(guò)摸清家底，完善集體資產(chǎn)臺(tái)賬，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理，做好日常檢查等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵塞監(jiān)管漏洞，推動(dòng)“三資”監(jiān)管工作再加強(qiáng)、再深入、再落實(shí)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織健康運(yùn)行。

（四）建立績(jī)效考核新機(jī)制

壓緊壓實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體責(zé)任，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用。將促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作為街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)年度工作考核的重要內(nèi)容。建立對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人工作績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制。區(qū)、街鎮(zhèn)兩級(jí)可視情況對(duì)工作成效明顯的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人予以表彰和適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)開(kāi)拓創(chuàng)新。