新時期城市軌道交通協(xié)同規(guī)劃管控研究

閆常鑫，劉 勇，郭勁松

（1. 長沙市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院，湖南長沙 410011；2. 城市交通大數(shù)據(jù)與模型仿真技術(shù)應(yīng)用湖南省工程研究中心，湖南長沙 410011）

1 引言

城市軌道交通（以下簡稱“城軌”）作為大運(yùn)量、快速度、綠色環(huán)保的公共交通系統(tǒng)，在新時期國家“雙碳戰(zhàn)略”實(shí)施背景下成為我國各大城市重點(diǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施。在城軌快速發(fā)展的同時，城軌建設(shè)企業(yè)負(fù)債增多、政府運(yùn)營補(bǔ)虧壓力加大、規(guī)劃建設(shè)用地矛盾突出等問題也為其未來發(fā)展蒙上了陰影[1-2]。此外，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的日漸緊迫以及高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)的提出還對城軌規(guī)劃提出了更高要求。為解決上述問題、滿足上述要求，除了通過投融資體制改革、土地出讓體制機(jī)制改革、工程技術(shù)工藝創(chuàng)新等措施提高城軌的內(nèi)生效益和自身造血功能之外，還應(yīng)加強(qiáng)城軌規(guī)劃管控，實(shí)現(xiàn)其與土地空間的協(xié)調(diào)、互動發(fā)展。

城軌規(guī)劃管控是踐行城市發(fā)展理念、落實(shí)城軌規(guī)劃意圖、保障其建設(shè)實(shí)施條件的重要手段。在國土空間規(guī)劃體系改革的背景下，城軌與土地空間的協(xié)調(diào)、互動發(fā)展已成為新時期我國城軌規(guī)劃建設(shè)的核心要素。因此，有必要對新時期城軌規(guī)劃管控的內(nèi)涵、總體框架以及管控重點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理，以支撐城市及城軌的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

2 城軌規(guī)劃管控發(fā)展階段

伴隨我國城軌規(guī)劃建設(shè)發(fā)展歷程[3]，城軌規(guī)劃管控可分為以線路通道實(shí)施條件管控為主、以交通一體化管控為主、以城軌與用地融合管控為主的3個發(fā)展階段。

2.1 以線路通道實(shí)施條件管控為主階段

2008年以前，伴隨我國城鎮(zhèn)化的起步，城軌的發(fā)展以工程建設(shè)為重點(diǎn)。為保障城軌建設(shè)條件，北京、寧波等城市開展了城軌用地控制規(guī)劃。這一時期，城軌規(guī)劃管控重點(diǎn)在于保障工程實(shí)施條件和通道安全，在技術(shù)理念上側(cè)重于對城軌線路工程實(shí)施方案的研究，旨在通過穩(wěn)定線路通道布局和線站位方案，劃定城軌保護(hù)范圍，為后續(xù)規(guī)劃管理和工程設(shè)計(jì)提供有效支撐和依據(jù)[4-5]。

2.2 以交通一體化管控為主階段

2008年—2020年，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，由大規(guī)模機(jī)動化引發(fā)的交通擁堵和環(huán)境問題讓各城市逐步重視“公交都市”的創(chuàng)建，圍繞城軌打造一體化的公共交通服務(wù)體系成為社會共識。這一時期，城軌主管部門和運(yùn)營企業(yè)開始關(guān)注以城軌為骨干的一體化公共交通服務(wù)體系建設(shè)，城軌規(guī)劃管控也逐漸側(cè)重于對交通基礎(chǔ)設(shè)施要素的一體化管控，管控內(nèi)容除城軌線路通道實(shí)施條件外，還涉及車輛基地、主變電等大宗設(shè)施用地以及自行車、社會公共停車場等一體化設(shè)施。北京、深圳等城市編制了城軌用地控制性詳細(xì)規(guī)劃，為城軌及其一體化設(shè)施的建設(shè)提供了規(guī)劃保障[6-7]。

2.3 以城軌與用地功能融合管控為主階段

2020年以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，城軌也從“重建設(shè)”向“重運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）模式開始受到政府和行業(yè)的關(guān)注，由此產(chǎn)生的城軌投融資體制機(jī)制改革、站城一體化開發(fā)、“建軌道就是建城市”等理念也逐步深入人心[8]。城軌在原有主體交通功能的基礎(chǔ)上，被賦予了引導(dǎo)城市用地開發(fā)的職能。如何促進(jìn)城軌與用地的融合發(fā)展成為新時期城軌規(guī)劃管控的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，各城市政府相關(guān)主管部門和業(yè)界開展了對于城軌規(guī)劃管控新模式的諸多探索，但由于受城市規(guī)劃管理體系的限制，未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

3 新時期城軌規(guī)劃管控要求

3.1 國土空間全域全要素用途管制要求

國土空間用途管制制度是我國生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)性制度。黨的十八大以來，我國對國土空間用途管制進(jìn)行了一系列的體制、機(jī)制探索。2019年，中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號）[9]，提出“形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，對所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制”，標(biāo)志著我國在經(jīng)歷土地用途管制、生態(tài)要素用途管制、自然生態(tài)空間用途管制3個階段后，正式邁入國土空間用途管制階段。新時期國土空間用途管制的要求是既能引導(dǎo)與管控宏、中觀的主體功能，又能落實(shí)微觀地塊利用與保護(hù)的具體規(guī)范和細(xì)則，從而滿足空間管制、項(xiàng)目管制和質(zhì)量管制的需要，即實(shí)施國土空間全域全要素用途管制。

三區(qū)三線和規(guī)劃分區(qū)是國土空間全域全要素用途管制的重要抓手。在國土空間規(guī)劃階段劃定三區(qū)三線和規(guī)劃分區(qū)時，一方面要求用途管制規(guī)則和管控程序具有一定的剛性，另一方面對于線形基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)考慮到其規(guī)劃及鄰避項(xiàng)目等存在較大不確定性，在進(jìn)行廊道管控時允許存在一定的空間調(diào)整彈性。因此，加強(qiáng)線形基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與國土空間用途管制的協(xié)調(diào)銜接，成為落實(shí)國土空間全域全要素用途管制的基本保障。對于作為重要線形基礎(chǔ)設(shè)施之一的城軌而言，加強(qiáng)其線網(wǎng)規(guī)劃與國土空間三區(qū)三線等的前期功能及邊界協(xié)調(diào)，可在確保城軌線網(wǎng)規(guī)劃合法性、協(xié)調(diào)性的同時，保障國土空間用途管制的剛性。

3.2 國土空間規(guī)劃“一張圖”要素管控新要求

為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，應(yīng)構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”，以保證各類空間管控要素精準(zhǔn)落地[10]。城軌作為重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，涉及車輛基地、主變電站等大宗設(shè)施用地，是國土空間規(guī)劃“一張圖”要素管控的重要內(nèi)容。隨著國土空間規(guī)劃管控剛性的不斷強(qiáng)化，對城軌線路通道和設(shè)施用地控制精度的要求也日益提高。

目前，城軌線網(wǎng)規(guī)劃的重點(diǎn)在于明確發(fā)展目標(biāo)和功能定位、錨固線網(wǎng)架構(gòu)、框定線網(wǎng)規(guī)模，而對于線路通道路由和大宗設(shè)施用地控制尚未展開深入研究，難以滿足國土空間規(guī)劃“一張圖”要素管控和規(guī)劃傳導(dǎo)的精度要求[11-12]。因此，城軌規(guī)劃管控應(yīng)強(qiáng)化對于城軌線路通道方案工程可行性的研究，加強(qiáng)大宗設(shè)施用地規(guī)劃與國土空間規(guī)劃管控要素的協(xié)調(diào)，做到邊界落定。

3.3 軌道引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展新訴求

新時期，城市高質(zhì)量發(fā)展在本質(zhì)上要求走綠色、集約、高效、低碳、創(chuàng)新、智能的新型城鎮(zhèn)化道路，形成TOD開發(fā)模式成為各個城市的首要選擇[13]。城軌作為一種城市觸媒，在引領(lǐng)并支撐城市高質(zhì)量發(fā)展方面具有獨(dú)特的綜合效能優(yōu)勢，加強(qiáng)城軌與其沿線用地的耦合發(fā)展是新時期城市空間發(fā)展的主要方向。相比于之前聚焦于城軌線路實(shí)施條件，新時期的城軌規(guī)劃管控將更關(guān)注城軌建設(shè)與沿線用地開發(fā)的互動和一體化發(fā)展，以最終實(shí)現(xiàn)城市空間功能的一體化。

4 新時期城軌協(xié)同規(guī)劃管控方法

為滿足新時期國土空間規(guī)劃管控的新要求，順應(yīng)城市規(guī)劃建設(shè)的新趨勢，本章將結(jié)合長沙市軌道交通規(guī)劃管控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對新時期城軌協(xié)同規(guī)劃管控的內(nèi)涵、總體框架及管控要點(diǎn)進(jìn)行闡述，以期推動城軌規(guī)劃管控方式從交通要素一體化管控向城軌與用地功能融合管控轉(zhuǎn)變。

4.1 城軌協(xié)同規(guī)劃管控內(nèi)涵及總體框架

新時期，城軌協(xié)同規(guī)劃管控的內(nèi)涵是以城軌功能要素為核心，通過城軌基礎(chǔ)設(shè)施要素管控、用地符合性功能管控及周邊用地開發(fā)管控，推動城市空間功能的融合。其中，基礎(chǔ)設(shè)施要素管控是基礎(chǔ)，可落實(shí)城軌線網(wǎng)所承載的物理實(shí)體空間；用地符合性功能管控是保障，可提高城軌用地的符合性；周邊用地開發(fā)管控是支撐，可保障交通空間與城市空間的融合互動。城軌協(xié)同規(guī)劃管控的總體框架如圖1所示。其可通過城軌這條紐帶，向上與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接、向下引導(dǎo)周邊用地開發(fā)，并最終在片區(qū)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中得以實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)軌道引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展的愿景。

圖1 城軌協(xié)同規(guī)劃管控總體框架

4.2 城軌協(xié)同規(guī)劃管控要點(diǎn)

4.2.1 城軌基礎(chǔ)設(shè)施要素管控

城軌基礎(chǔ)設(shè)施是組成城軌網(wǎng)絡(luò)的基本單元，主要包括線路通道和大宗設(shè)施用地兩大要素[14]。線路通道要素管控側(cè)重于對線路工程實(shí)施方案的研究，應(yīng)針對沿線重難點(diǎn)區(qū)段或節(jié)點(diǎn)提出初步可行的線路控制方案，明確關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的換乘銜接形式，提出線路的敷設(shè)方式建議及控制要求。大宗設(shè)施用地要素管控是以城軌網(wǎng)絡(luò)資源共享為基本出發(fā)點(diǎn)，對車輛基地、主變電站、控制中心等城軌大宗設(shè)施用地進(jìn)行選址研究，通過對用地權(quán)屬、規(guī)劃、敏感因素等的權(quán)衡考慮及協(xié)調(diào)，提出大宗設(shè)施用地的推薦或備選控制方案。

在進(jìn)行城軌基礎(chǔ)設(shè)施要素管控時，針對規(guī)劃“控不住”“控不準(zhǔn)”、難以傳導(dǎo)落實(shí)的問題，一方面應(yīng)將城軌大宗設(shè)施用地納入國土空間總體規(guī)劃中，作為總體規(guī)劃強(qiáng)制控制設(shè)施進(jìn)行黃線管控；另一方面，應(yīng)結(jié)合城軌工程實(shí)施方案劃定城軌控制保護(hù)區(qū)，并將其納入城市規(guī)劃管控依據(jù)圖中，按照規(guī)劃、在建、已建分類分階段入庫進(jìn)行動態(tài)更新維護(hù)，以支撐日常規(guī)劃管理工作的開展。

此外，應(yīng)根據(jù)城軌線路與道路的空間關(guān)系，為城軌線路及車輛基地、主變電站分別制定詳細(xì)的規(guī)劃控制保護(hù)地界標(biāo)準(zhǔn)。例如，長沙市制定了軌道交通規(guī)劃控制保護(hù)地界標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入《長沙市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》[15]相關(guān)條款，為長沙市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃控制提供了法規(guī)保障。其具體內(nèi)容如下：對于規(guī)劃布局于道路紅線內(nèi)的城軌線路，以城軌線路中心線為基線，以每側(cè)60 m且保證控制邊界距離道路紅線不少于30 m為標(biāo)準(zhǔn)劃定規(guī)劃控制保護(hù)界線；對于規(guī)劃布局于道路紅線外的城軌線路，以城軌線路中心線為基線，從每側(cè)60 m為標(biāo)準(zhǔn)劃定規(guī)劃控制保護(hù)界線，有特殊需要時另外進(jìn)行專項(xiàng)研究；對于車輛基地和主變電等大宗城軌設(shè)施用地，根據(jù)用地選址邊界劃定規(guī)劃控制保護(hù)界線。

4.2.2 城軌用地符合性功能管控

城軌作為國土空間的重要線形基礎(chǔ)設(shè)施，具有線路通道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、附屬設(shè)施用地規(guī)模大等特征。地方政府基于對土地開發(fā)影響等的考慮往往不愿意落實(shí)車輛基地、主變電站等附屬設(shè)施用地，或者將其布局在城市外圍乃至城鎮(zhèn)建設(shè)用地之外，導(dǎo)致在線網(wǎng)規(guī)劃階段無法完全實(shí)現(xiàn)通道穩(wěn)定、設(shè)施落地，從而使城軌與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田等用地矛盾突出，極大影響了規(guī)劃管理的嚴(yán)肅性以及城軌的建設(shè)實(shí)施。

新時期，在國土空間全域全要素用途管制剛性不斷強(qiáng)化的趨勢下，城軌基礎(chǔ)設(shè)施要素必須符合國土空間規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的要求，因此應(yīng)加強(qiáng)城軌規(guī)劃與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、文物保護(hù)紫線等核心要素管控邊界的協(xié)調(diào)銜接，將城軌基礎(chǔ)設(shè)施要素與國土空間規(guī)劃敏感性要素之間的協(xié)調(diào)前置，從而保障城軌用地的合法性，如圖2所示。具體來說就是要做到：將城軌線路通道及設(shè)施用地盡量布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，不占用永久基本農(nóng)田，不侵占生態(tài)保護(hù)紅線，不侵入自然保護(hù)地和文物保護(hù)單位的核心保護(hù)區(qū)；對于為保證城軌設(shè)施用地完整性及連續(xù)性必須侵入相關(guān)控制范圍并經(jīng)專題論證證明無法避讓的情況，需通過優(yōu)化控制界線或?qū)Τ擒壊扇∷淼来┰胶蜏p振降噪等工程措施以降低對國土空間規(guī)劃敏感性要素的影響。

圖2 城軌規(guī)劃與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)重點(diǎn)

為此，長沙市在國土空間規(guī)劃編制階段加強(qiáng)與城軌等重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的協(xié)調(diào)，通過合理協(xié)調(diào)城軌基礎(chǔ)設(shè)施布局及三區(qū)三線等管制分區(qū)劃分，并分類、分區(qū)提出切實(shí)可行的規(guī)劃調(diào)整建議，在保障國土空間全域全要素用途管制剛性的同時，保留了一定的城軌用地功能調(diào)整彈性。

4.2.3 城軌周邊用地開發(fā)管控

城軌周邊用地是城軌功能效益實(shí)現(xiàn)的核心承載區(qū)域。城軌周邊用地開發(fā)管控是實(shí)現(xiàn)從交通要素一體化管控向城軌與用地功能融合管控轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，其重點(diǎn)在于結(jié)合城軌站點(diǎn)功能布局，對站點(diǎn)周邊500～800 m范圍內(nèi)的用地開發(fā)模式、性質(zhì)、強(qiáng)度進(jìn)行一體化綜合設(shè)計(jì)，即對城軌周邊用地實(shí)施TOD開發(fā)。城軌TOD開發(fā)分為TOD專題研究、TOD專項(xiàng)規(guī)劃及TOD城市設(shè)計(jì)3個層次。其中，TOD專題研究是推進(jìn)城軌與用地融合管控的基礎(chǔ)，重點(diǎn)是明確城軌周邊重點(diǎn)協(xié)同規(guī)劃管控地塊；TOD專項(xiàng)規(guī)劃是專題研究的繼承和深化，重點(diǎn)是明確近期建設(shè)線路站點(diǎn)周邊核心區(qū)域綜合開發(fā)的總體策略、功能定位、開發(fā)規(guī)模及公共服務(wù)配套設(shè)施要求等；TOD城市設(shè)計(jì)旨在落實(shí)規(guī)劃管控方案，為城軌站點(diǎn)周邊用地控制性詳細(xì)規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整提供依據(jù)。上述三者分別對應(yīng)城軌線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)3個階段，在研究內(nèi)容和深度上層層遞進(jìn)，協(xié)同一體，為推進(jìn)城軌與用地功能融合管控提供空間載體和技術(shù)依據(jù)。

為推動城軌與用地的融合發(fā)展，長沙市從政策引導(dǎo)和體系建設(shè)2方面著手開展城軌周邊用地開發(fā)管控。在政策引導(dǎo)方面，長沙市相繼出臺《關(guān)于推行軌道交通場站及周邊綜合開發(fā)模式（TOD）的實(shí)施意見》[16]、《長沙市軌道交通場站及周邊綜合開發(fā)（TOD）實(shí)施細(xì)則》[17]等文件，旨在通過制度保障及機(jī)制建設(shè)全方位推動城軌與用地功能的融合管控。在體系建設(shè)方面，長沙市根據(jù)城軌和用地規(guī)劃編制程序[18]，構(gòu)建與國土空間規(guī)劃編制體系相銜接的“軌道 + TOD”一體化規(guī)劃體系，針對城軌規(guī)劃建設(shè)和用地開發(fā)開展全過程融合銜接，如圖3所示。此外，長沙市目前正在協(xié)同國土空間規(guī)劃、長沙市軌道交通實(shí)施性研究及用地控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)單位部門，開展TOD專題研究，以期為后續(xù)TOD專項(xiàng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)提供技術(shù)支撐。

圖3 長沙市軌道交通TOD規(guī)劃體系

5 結(jié)語

城軌規(guī)劃管控作為落實(shí)上位規(guī)劃意圖、向下傳導(dǎo)預(yù)留規(guī)劃實(shí)施條件的專項(xiàng)，已得到各個城市規(guī)劃主管部門的重視并被納入城市及城軌規(guī)劃體系。推動交通要素一體化管控向城軌與用地功能融合管控轉(zhuǎn)變成為新時期城市高質(zhì)量發(fā)展和國土空間規(guī)劃管控的內(nèi)在要求。長沙市從城軌基礎(chǔ)設(shè)施要素管控、用地符合性功能管控及周邊用地開發(fā)管控3方面著手，構(gòu)建城軌與用地功能融合發(fā)展的規(guī)劃基礎(chǔ)，并通過重構(gòu)城軌規(guī)劃體系、加強(qiáng)城軌與國土空間規(guī)劃的要素功能協(xié)同、搭建城軌TOD規(guī)劃體系，全方位推動城軌與用地功能融合管控，以助力軌道引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展。其經(jīng)驗(yàn)可為其他城市實(shí)施城軌規(guī)劃管控提供參考。