超大特大城市風(fēng)險防控研究

李智

超大特大城市是人口密集、風(fēng)險集中、管理復(fù)雜的重點地區(qū)，其關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施一旦遭到破壞、喪失功能，會擾亂城市正常生產(chǎn)生活秩序，威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全，甚至危害國家安全。近年來全球主要城市遭遇燃?xì)獗?、橋梁倒塌、樓房傾倒、城市內(nèi)澇頻率加大，暴露出城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全管運存在漏洞短板。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭受攻擊和損毀風(fēng)險日益加劇背景下，建議重點關(guān)注“城市生命線類”“生產(chǎn)安全類”“關(guān)鍵信息類”“人員密集場所類”四類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警，重點補(bǔ)齊建設(shè)、管運短板，增強(qiáng)抗風(fēng)險、抗沖擊及快速恢復(fù)能力，提升城市整體韌性。

一、我國超大特大城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)害事故原因分析

（一）城市建設(shè)存在“重面子、輕里子”的理念偏差

超大特大城市發(fā)展建設(shè)速度快，但存在對防災(zāi)減災(zāi)準(zhǔn)備不足、防范治理措施不到位等問題。此問題在河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中尤為突出，鄭州雨水管道2400余公里，與建成區(qū)面積相當(dāng)?shù)某鞘邢啾认嗖畛^一半，災(zāi)害調(diào)查報告顯示鄭州市主城區(qū)有38個排澇分區(qū)，只有1個達(dá)到了規(guī)劃排澇標(biāo)準(zhǔn)，部分分區(qū)實際應(yīng)對降雨能力不足5年一遇（24小時降水量127毫米），同時有的排水泵站位于低處極易受淹失效，地鐵、隧道、立交橋等防澇排澇能力明顯不足。

（二）相關(guān)人員和主體存在“重發(fā)展、輕安全”的意識偏差

安全管理疏忽、管理人員安全意識薄弱，是大多數(shù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭受攻擊或事故破壞損毀的首要原因。一是對新型攻擊風(fēng)險的防范意識不強(qiáng)。相關(guān)研究表明，1/3的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全事件涉及人員安全管理責(zé)任，70%—80%的網(wǎng)絡(luò)攻擊都在內(nèi)部人員直接或無意的協(xié)助下完成。二是對極端氣象災(zāi)害的多發(fā)性、危害性認(rèn)識不足。如河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報告顯示，城市主要負(fù)責(zé)人仍主觀上認(rèn)為北方的雨不會太大，思想麻痹、警惕性不高、責(zé)任心不強(qiáng)，防范部署不堅決不到位、缺乏針對性。三是安全教育培訓(xùn)缺失。如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故暴露出安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)嚴(yán)重缺失，部分裝卸管理人員無證上崗，部分叉車司機(jī)沒有經(jīng)過相關(guān)危險貨物作業(yè)安全知識培訓(xùn)，對危險品防護(hù)知識的了解僅限于現(xiàn)場不準(zhǔn)吸煙、車輛要帶防火帽等，對各類危險物質(zhì)的隔離要求、防靜電要求、事故應(yīng)急處置方法等均不了解。

（三）防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施存在“重規(guī)劃、輕監(jiān)管”的標(biāo)準(zhǔn)偏差

一是防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位。如，我國《室外排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》明確了北京、上海、廣州、武漢、南京、鄭州等超大特大城市內(nèi)澇防治設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該達(dá)到50—100年一遇，但在執(zhí)行過程中有些城市沒有達(dá)到國家規(guī)范要求。二是安全設(shè)施建設(shè)執(zhí)行不到位疊加基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運行。如，深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故中，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，受納場規(guī)劃庫容400萬立方米，而事故發(fā)生時實際堆填量已達(dá)583萬立方米，嚴(yán)重超庫容、超高堆填；同時，受納場未按要求建設(shè)場外坡頂截洪溝和導(dǎo)排水系統(tǒng)，致使山坡地表水匯集并直接滲入。三是違規(guī)建設(shè)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施長期處于極限承載狀態(tài)。如，福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故中，事故單位將酒店建筑物由原四層違法增加夾層改建成七層，長期達(dá)到極限承載能力并處于坍塌臨界狀態(tài)。

（四）運營管理存在“重硬件、輕軟件”的制度偏差

一是事前存在風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警滯后和險情處置失誤問題。如，深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故中，事故企業(yè)錯誤采用頂部填土方式進(jìn)行處理，使已經(jīng)開始失穩(wěn)的堆填體后緣增加了下滑推力；同時，由于未發(fā)出事故警示、未向當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門報告，貽誤了下游工業(yè)園區(qū)和社區(qū)人員緊急疏散撤離的時機(jī)。二是事中響應(yīng)聯(lián)動機(jī)制不健全。如，河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，在市氣象局連發(fā)五次暴雨紅色預(yù)警后才啟動Ⅰ級響應(yīng)，但交通、教育、城管等部門沒有及時采取防范措施，企事業(yè)單位正常上班、學(xué)生正常上課，地鐵5號線在已經(jīng)有積水進(jìn)入軌道的情況下仍在運行，造成重大人員傷亡。

二、當(dāng)前我國超大特大城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨的潛在風(fēng)險研判

（一）“灰犀牛”風(fēng)險：基礎(chǔ)設(shè)施老化疊加地方政府財力減弱

超大特大城市建設(shè)起步較早，與其他城市相比，基礎(chǔ)設(shè)施老化弱化問題更加突出。近年來，我國超大特大城市部分設(shè)施設(shè)備老化落后、監(jiān)管缺失，燃?xì)庑孤┍?、供水管網(wǎng)泄漏、路面橋梁坍塌等事故造成了嚴(yán)重的人員生命和財產(chǎn)損失。與此同時，我國超大特大城市整體財政自給率下降，城市自身保障基礎(chǔ)設(shè)施運營維護(hù)能力有限。2020年，21個超大特大城市中，僅深圳、南京、杭州、沈陽4市市轄區(qū)財政自給率高于90%，大連、天津、廣州、西安、武漢等城市市轄區(qū)財政自給率不足60%，重慶、哈爾濱城市市轄區(qū)財政自給率不足50%；同時，2010—2020年，除沈陽、深圳、成都三城以外，其余18個超大特大城市市轄區(qū)財政自給率均出現(xiàn)下滑。其中，廣州市轄區(qū)財政自給率下滑最為明顯，10年間下降了31.2個百分點；武漢、哈爾濱、鄭州下滑超過20個百分點；長沙、重慶、杭州、北京、濟(jì)南、西安、大連、天津、東莞等城市下滑超過10個百分點，未來面臨較大的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)財政支出壓力。

（二）高負(fù)荷承載風(fēng)險：人口流動性、集聚度不斷增強(qiáng)導(dǎo)致局部基礎(chǔ)設(shè)施“高風(fēng)險、高負(fù)荷、高壓力”

超大特大城市人口呈現(xiàn)高集聚度、高流動性變化態(tài)勢，對于城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷和管運帶來潛在風(fēng)險和挑戰(zhàn)。一方面，流動人口持續(xù)向超大特大城市聚集。第七次人口普查顯示，深圳、上海、廣州、成都、北京5市流動人口合計占全國流動人口的13.08%，絕大部分省會城市吸納本省流動人口占比在10%到25%之間，武漢占比達(dá)30%，長春、成都、西安、西寧占比則都在40%以上。另一方面，城市內(nèi)部局部地區(qū)人口高度密集導(dǎo)致部分基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性風(fēng)險加大。如，超大特大城市建成區(qū)人口密度平均達(dá)到1.2萬人/平方公里，一些核心城區(qū)超過每平方公里2萬人，平均每個區(qū)的建成區(qū)覆蓋城鎮(zhèn)人口93萬人，街道辦平均覆蓋人口9.5萬人，既有人口超過150萬的街道辦事處，也有一批入住人口超過3萬人甚至達(dá)到二三十萬人的超大住宅小區(qū)。

（三）新型攻擊風(fēng)險：網(wǎng)絡(luò)等新型攻擊頻次加大、隱蔽性更強(qiáng)

隨著5G移動通信及云計算、大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)在各行業(yè)的廣泛應(yīng)用，大多數(shù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)筑在軟件之上，網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險也將遍布在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的眾多應(yīng)用場景之中。當(dāng)前，針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)重點領(lǐng)域關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊頻次大幅增加，隱蔽性更強(qiáng)。根據(jù)綠盟科技統(tǒng)計，網(wǎng)絡(luò)入侵事件的平均潛伏時間高達(dá)359天，75%潛伏周期超過1周，更強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊隱蔽性為我國城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險防控帶來巨大挑戰(zhàn)。另外，我國部分關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的工業(yè)控制系統(tǒng)為多年以前設(shè)計，在設(shè)計和決策過程中未充分考慮網(wǎng)絡(luò)安全問題，很多重大基礎(chǔ)設(shè)施仍在使用老舊操作系統(tǒng)，其供應(yīng)商早已不再提供技術(shù)支持和補(bǔ)丁，面臨較大網(wǎng)絡(luò)攻擊風(fēng)險。

（四）極端天氣風(fēng)險：氣候變化對基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)提出更高要求

由氣候變化引起的全球變暖、海平面上升、極端氣候等問題，給絕大多數(shù)國家和城市的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、安全等方面造成了諸多不利影響。近年來，我國極端天氣頻發(fā)，已造成了重大自然災(zāi)害。如，2021年我國共發(fā)生42次強(qiáng)降雨過程，面降水量659毫米，較常年偏多6%，東北地區(qū)西部南部、華北大部、黃淮大部、西北地區(qū)東南部等地部分地區(qū)較常年偏多3成至1倍。受極端天氣影響，形成重大自然災(zāi)害的風(fēng)險日益加大。

三、超大特大城市風(fēng)險防控應(yīng)重點關(guān)注“四類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”

（一）第一類為“城市生命線類”關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施

包括交通物流、通訊保障、能源供水、醫(yī)療衛(wèi)生等設(shè)施，其一旦受到破壞，會嚴(yán)重影響城市功能正常運行甚至帶來重大災(zāi)難。如，2019年無錫高架橋因貨車超載側(cè)翻事故造成3人死亡、2人受傷，造成交通大量擠壓擁堵；2021年5月因大風(fēng)吹揚地膜致接觸網(wǎng)故障，造成京廣線兩天停運24趟始發(fā)列車，大量旅客滯留北京西站。

（二）第二類為“城市生產(chǎn)安全類”關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施

包括渣土受納場、危險品存儲倉庫等設(shè)施，其一旦出現(xiàn)事故或遭到攻擊破壞，會造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。如，2015年深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故造成73人死亡、4人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失8.8億元；2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故造成165人死亡、8人失蹤、798人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元。

（三）第三類為“城市關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”

第三類為“城市關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”，包括公共通信和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)、國防科技工業(yè)等重要行業(yè)和領(lǐng)域，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴(yán)重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等。據(jù)綠盟科技統(tǒng)計，金融行業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、運營商是遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊最頻繁的領(lǐng)域，2021年我國新增應(yīng)急響應(yīng)事件比2020年增長了20%。

（四）第四類為“人員密集場所類”關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施

包括綜合交通樞紐場站、文化娛樂休閑場館、旅游景區(qū)、商場、醫(yī)院、校園等人員密集場所，其一旦發(fā)生意外或受到攻擊破壞，會造成重大人員傷亡和社會恐慌。如，2014年上海“12·31”外灘踩踏事件造成36人死亡；2016年上海“6·12”浦東機(jī)場爆竹燃炸事件造成4人受傷，3個國際航班取消或延誤；2018年北京西單大悅城商場持械行兇造成1死12傷；2019年北京西城區(qū)“1·8”小學(xué)傷童事件造成20名學(xué)生受傷。

四、增強(qiáng)超大特大城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施韌性的相關(guān)建議

（一）增強(qiáng)“抵抗力”“可靠力”“災(zāi)備力”“反應(yīng)和恢復(fù)力”等核心能力

一是提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對物理、網(wǎng)絡(luò)、自然氣候的抵抗能力，增強(qiáng)突發(fā)事件沖擊時基本功能的維持能力，避免關(guān)鍵服務(wù)運行中斷、設(shè)施癱瘓。二是加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在極端條件下的運行可靠性，如，保障供電系統(tǒng)在連續(xù)極高溫和極低溫環(huán)境下的穩(wěn)定運行。三是強(qiáng)化關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急備災(zāi)能力儲備，建設(shè)多源供給的基礎(chǔ)設(shè)施保障體系，推動超大特大城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施由集中化、大型化的中心放射式布局向分布式、微循環(huán)、多向聯(lián)通的多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化布局轉(zhuǎn)變，推動在都市圈外圍地區(qū)，建立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)備中心。四是提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對突發(fā)事件沖擊時的快速復(fù)原能力，培育一批專業(yè)、高效、相對穩(wěn)定的維保作業(yè)隊伍，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備，提高應(yīng)急搶修能力。

（二）完善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施立法、規(guī)劃、管理體系等頂層設(shè)計

一是加快推進(jìn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)的立法工作。借鑒美國《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全法案》經(jīng)驗，明確關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各級政府、有關(guān)部門、運營主體保障關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全的義務(wù)和法律責(zé)任等。二是編制全國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)規(guī)劃。借鑒《美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計劃》《歐盟關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)規(guī)劃》經(jīng)驗，在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險識別和評估、風(fēng)險管理、應(yīng)急響應(yīng)、跨地區(qū)跨行業(yè)跨部門間合作和信息共享、關(guān)鍵核心技術(shù)和人才保障等方面，明確重點任務(wù)。三是建立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。明確關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，明確各行業(yè)和領(lǐng)域主管部門的保護(hù)、監(jiān)督和管理具體職能，建立協(xié)調(diào)平臺，吸納各行業(yè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運營者參加，建立常態(tài)化溝通和信息共享機(jī)制，共同推進(jìn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所屬城市制定市區(qū)兩級風(fēng)險目錄，全面落實城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險管控的主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和屬地責(zé)任。

（三）確保關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)可靠和自主可控

一是確保關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。運營者在保障質(zhì)量和安全情況下，優(yōu)先采購使用國內(nèi)生產(chǎn)的零部件，對于采購產(chǎn)品和服務(wù)可能影響關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定通過安全審查。二是加大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)力度。支持關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，組織全社會力量實施關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全技術(shù)攻關(guān)，提升安全可控整體水平。三是推動關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施研運一體。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運營中，建立健全多種安全能力，針對技術(shù)含量較高的領(lǐng)域，建立全生命周期養(yǎng)護(hù)和擔(dān)責(zé)機(jī)制，培育關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全運營維護(hù)的人才隊伍。四是促進(jìn)傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施互為災(zāi)備、協(xié)調(diào)發(fā)展?？茖W(xué)論證評估新型基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)可靠性和安全風(fēng)險，加強(qiáng)與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)掘傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急備災(zāi)作用。穩(wěn)妥推進(jìn)智慧城市建設(shè)，合理選擇技術(shù)路線。

（四）搭建關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警平臺

對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實行清單式管理，搭建風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警平臺。匯集行業(yè)主管部門，以及不同類型關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運營單位的監(jiān)測感知數(shù)據(jù)，建立超大特大城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一的風(fēng)險監(jiān)測、研判預(yù)警和聯(lián)動處置等功能模塊，以“一張圖”呈現(xiàn)運行狀態(tài)和風(fēng)險態(tài)勢，形成全方位、多層級、立體化的聯(lián)動應(yīng)急管理協(xié)同處置機(jī)制。

（五）增強(qiáng)相關(guān)主體關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全和風(fēng)險防控意識

一是強(qiáng)化安全內(nèi)控和責(zé)任意識。加強(qiáng)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運營、管理、操作等相關(guān)人員的安全背景審查，并將安全管理人員、安全技術(shù)人員培訓(xùn)納入國家繼續(xù)教育體系，提高內(nèi)部人員的防風(fēng)險意識和技能水平。二是提高全社會公共安全意識。強(qiáng)化公共安全宣傳教育，鼓勵人民群眾舉報危害關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行為和報告風(fēng)險隱患。加強(qiáng)輿情監(jiān)測分析，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和廣大網(wǎng)民發(fā)現(xiàn)和舉報網(wǎng)絡(luò)極端言論及相關(guān)線索，及時預(yù)警和阻止針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊破壞活動，管控可能引發(fā)社會恐慌的謠言和不準(zhǔn)確信息。

〔本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“面向現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項目批準(zhǔn)號：22ZDA055）研究成果〕

（作者為國家發(fā)展改革委國地所副研究員）