我國基層政府投資存在的問題及建議

李粉

政府投資作為一項重要政府職能，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局，既是實施宏觀調(diào)控、落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手。近年來，針對政府投資項目的管理更加科學規(guī)范，政府投資項目儲備制度、“資金跟著項目走”等管理模式創(chuàng)新對政府投資提出了更高要求，政府尤其是基層政府的項目儲備、論證能力已成為影響政府投資高質(zhì)量發(fā)展的關鍵。但是，受資金和管理能力制約，基層政府投資普遍面臨三大問題。

一、項目儲備量少質(zhì)次，保持投資后勁難

2015年政府投資項目儲備制度實施以來，依托重大項目庫加強投資項目儲備成為政府投資管理的重要環(huán)節(jié)，也成為影響政府投資后勁的重要因素。目前，在縣級政府層面，項目儲備出現(xiàn)的問題較多。

一是儲備項目數(shù)量不足。根據(jù)國家發(fā)展改革委《關于加強政府投資項目儲備 編制三年滾動投資計劃的通知》相關要求，“干著今年、備著明年、看著后年、想著大后年”是項目儲備的基本原則，即至少儲備未來三年的項目。實踐中，縣區(qū)的項目儲備年限明顯短于這一要求。不少縣區(qū)儲備庫中只儲備了未來兩年的項目，甚至部分縣區(qū)項目庫中只有當年的項目，項目儲備無從談起。一些縣區(qū)為充實項目儲備庫，將不使用政府資金的企業(yè)投資項目一并納入儲備，不僅不符合項目儲備要求，也增加了儲備庫管理的難度。

二是儲備項目質(zhì)量堪憂。按照現(xiàn)行管理要求，進入儲備庫的項目要分類管理，并根據(jù)投資計劃安排進行深度不一的前期研究。即第一年項目完成可行性研究，第二年項目完成項目建議書，第三年項目完成投資機會分析。當前，縣一級儲備的項目存在“胡子眉毛一把抓”的情況。一方面，頻繁調(diào)整各儲備年度的項目清單，另一方面，也未按要求做好相應項目前期工作。2017年工程咨詢行業(yè)改革以來，管理機構(gòu)將政府投資項目前期材料的編制定性為市場化行為，允許項目單位自行編制。但是，對于編制的“深度”卻沒有明確的規(guī)定。為節(jié)省費用，項目單位自行編制前期材料的情況開始增加，有項目單位甚至使用“傻瓜式”軟件程序編寫可研報告，導致儲備庫中真正具有可行性的項目不多。

二、項目論證不過關，資金爭取難

“資金跟著項目走”的資金分配原則實施以來，項目包裝質(zhì)量成為決定各級政府向上爭取資金的決定性因素?？h一級政府財力有限、建設任務重，向上爭取資金愿望強烈。但是，普遍面臨項目論證難題。

一是缺乏項目策劃、論證等方面的專業(yè)知識?？h級政府部門一方面因為缺乏工程類、造價類等專業(yè)人員，不擅長項目論證工作，另一方面由于事務繁雜，又難以全面準確掌握中央各項政策，導致各類項目申報材料往往達不到相應要求，資金爭取成功率不高。如，楊州某區(qū)為申請地方政府專項債券，將純公益性項目和純經(jīng)營性項目整合打包以滿足項目資金平衡要求，但項目包中的純公益性項目和純經(jīng)營性項目都不符合地方政府專項債券投向。

二是項目前期工作經(jīng)費難以保障。與企業(yè)投資項目相比，政府投資項目的前期要求更加嚴格，需要完成項目建議書、可行性研究報告、初步設計等各類前期工作，這些前期工作經(jīng)費大約要占到項目總投資的3%—5%。部分縣區(qū)，尤其是西部地區(qū)，實難拿出足夠資金用于項目前期工作。哈密某區(qū)反映，由于長期拖欠工程咨詢機構(gòu)費用，當?shù)刈稍儥C構(gòu)已明確表示不再為區(qū)政府提供投資咨詢服務。

三、投資計劃執(zhí)行不到位，項目協(xié)調(diào)推進難

項目儲備和項目論證的根本目的是促進項目順利推進，盡快形成實物工作量，當前，縣級政府在項目推進方面還存在兩方面問題。

一是投資計劃執(zhí)行不到位。2019年開始實施的《政府投資條例》明確要求，縣級以上地方人民政府應當編制政府投資年度計劃統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)項目建設。在實際工作中，不少地方并沒有編制政府投資年度計劃，投資主管部門和行業(yè)主管部門仍是根據(jù)各自切塊資金安排政府投資項目。有些地方雖然編制了政府投資年度計劃，但僅是對各部門投資計劃的簡單統(tǒng)計匯總，與集中統(tǒng)一管理要求相差甚遠。政府投資年度計劃的虛化弱化，導致各主管部門的投資計劃缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，阻礙項目的整體推進。宜賓某縣指出，水務部門將某段供水管網(wǎng)列入年度改造計劃，但是交通部門在相同位置卻沒有道路施工計劃，導致供水管網(wǎng)改造項目無法實施。

二是缺乏有效協(xié)商，跨區(qū)域項目推進難。按照分工，發(fā)展改革部門作為投資主管部門，負責統(tǒng)籌全域的投資工作。但是，越到基層，發(fā)展改革部門的地位越弱勢，難以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。揚州市某區(qū)發(fā)改局指出，對于轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境整治提升項目，區(qū)發(fā)改局打算整區(qū)打包以便爭取地方政府專項債券資金，但是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有想法，就施工單位、資金分配等問題難以達成一致，造成項目擱置至今。

四、政策建議

（一）完善機制，促進項目儲備量質(zhì)雙升

一是完善儲備機制。研究制定政府投資正面清單，明確界定政府投資方向和邊界，并作為項目儲備的基本依據(jù)。根據(jù)不同時期投資需求和投資重點，動態(tài)調(diào)整正面清單，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。在國家重大項目庫“一庫三類”框架內(nèi)，加強用地、用能、環(huán)保等政策儲備，充分發(fā)揮政策對項目儲備的引導作用。

二是提高儲備力度。以“十四五”規(guī)劃和相關專項規(guī)劃為依據(jù)，以公共需求為導向，聚焦補短板和高質(zhì)量發(fā)展需要，加大項目謀劃力度。按照“五年儲備、三年滾動”原則，充實項目儲備庫，爭取儲備項目規(guī)模動態(tài)保持在年度投資規(guī)模的5倍以上。

三是提高儲備質(zhì)量。按照項目謀劃、前期研究、開工、在建等成熟程度和新建、擴建、改建等不同類型進行精細化分類管理，動態(tài)調(diào)整，優(yōu)先選擇前期工作扎實、成熟度高、具備開工條件的項目進入年度投資計劃。建議主管部門定期開展項目儲備專項培訓，宣講儲備政策，及時更新重大項目庫操作指南，推廣優(yōu)秀儲備經(jīng)驗。

（二）人、財協(xié)同發(fā)力，提高項目前期質(zhì)量

一是縣級政府主動作為，重視相關專業(yè)人員的培養(yǎng)和引進。在加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府部門尤其是經(jīng)濟類部門業(yè)務人員的培訓和培養(yǎng)，提高其實際操作技能和項目管理水平的同時，在招聘人員時，尤其是針對投資主管部門，要招聘一定比例的造價、工程等專業(yè)性較強的業(yè)務人員。另外，聘請有資質(zhì)、懂業(yè)務的咨詢機構(gòu)策劃論證項目。

二是建立重大項目前期經(jīng)費專項資金。建議縣級財政從年度預算中安排一定量專項資金用于重大項目前期經(jīng)費。重點支持對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的項目，特別是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨領域的重大項目，策劃申報地方政府專項債券、中央和省市預算內(nèi)投資的項目。

（三）加強計劃統(tǒng)籌，推動項目順利落地

一是加強政府投資年度計劃編制管理。完善的保障機制是政府投資項目順利推進的基礎，從深圳等成功地區(qū)的實踐看，編制并執(zhí)行好政府投資年度計劃可大大提高政府投資效益。針對當前政府年度投資計劃缺失及編制隨意的問題，建議完善具體工作路徑，先由住建、水利、交通等行業(yè)主管部門根據(jù)行業(yè)、地區(qū)發(fā)展需求提出部門年度投資需求，再由投資主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求和年度財政預算綜合平衡，充分吸納多方意見后形成政府年度投資計劃。為提高政府年度投資計劃的科學性，建議地方人大及審計部門對計劃實施情況開展動態(tài)監(jiān)管，以便發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整。

二是建立投資項目協(xié)調(diào)推進機制。針對投資計劃落地難及跨區(qū)域項目協(xié)調(diào)難等問題，建立由常務副縣長任組長、發(fā)改牽頭、行業(yè)主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導參與的項目協(xié)調(diào)推進小組，定期匯總討論存在推進困難的項目。

〔本文系2023年度國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院重點課題“提高我國投資轉(zhuǎn)化效率研究”（項目編號：A2023031005）成果〕

（作者為國家發(fā)展改革委投資所助理研究員）