發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革比較與啟示

秦山

一、典型發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資特點(diǎn)

（一）美國：各級(jí)政府權(quán)責(zé)明確劃分，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，充分發(fā)揮資本的作用

一是投融資主體以私人為主。美國的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是城市公用基礎(chǔ)設(shè)施很大程度上是由民間資本投入，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式建成，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)也主要由民間提供。

二是政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資方式以間接投資為主。美國政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資主要是通過壟斷資本所有制的股份公司進(jìn)行，包括在政府監(jiān)督和扶植下由私有企業(yè)壟斷經(jīng)營或在政府財(cái)政補(bǔ)貼下由私人投資和經(jīng)營。政府更多是提供投資資助，采用直接投資的項(xiàng)目相對(duì)較少。

三是各種融資方式并存，股權(quán)融資方式受重視。美國基礎(chǔ)設(shè)施投融資中股權(quán)融資方式受重視，一方面美國政府利用PPP模式，向私人部門尋求融資、設(shè)計(jì)、建造與運(yùn)營，以建設(shè)和使用某些基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面投資股權(quán)的銀行理財(cái)產(chǎn)品、股權(quán)投資類信托計(jì)劃、私募股權(quán)投資基金等股權(quán)投資產(chǎn)品也成為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的重要融資工具。

（二）英國：積極創(chuàng)新投融資模式，鼓勵(lì)私人資本參與投資，政府實(shí)行有效管理

一是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以地方政府投資為主，輔以私人投資，且后者呈逐漸增加的趨勢(shì)。英國地方政府負(fù)責(zé)在全國范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行中央政府的公共政策，盡管其不能成為基礎(chǔ)設(shè)施投資的決策者，但仍是實(shí)施者和主體，在積極引入私人投資方面發(fā)揮了重要作用，目前英國PFI（Private Finance Initiative）模式幾乎涉及到所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施部門。

二是建立地方政府資本性開支控制體系，嚴(yán)格控制地方政府通過借貸進(jìn)行資本性投資。英國郡政府借債受地方政府開支控制體系約束，其在借債之前必須得到中央政府的信貸批準(zhǔn)。同時(shí)郡政府又控制大區(qū)和市政府的借債總量、借債類型和償債能力，所以地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要是郡政府，大區(qū)和市政府只能從事一些小項(xiàng)目的投資。

三是政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)行有效的管理。英國政府投資決策機(jī)制基本上沿襲中央集權(quán)制，其在已經(jīng)民營化的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)里保留一股特殊的股份即“金股”，賦予其對(duì)企業(yè)的重大決策特別否決權(quán)。在推進(jìn)PFI的過程中，英國政府圍繞著政策提案與制定、資金支持和項(xiàng)目監(jiān)督三個(gè)方面來規(guī)范PFI項(xiàng)目的管理和控制，逐漸形成了一個(gè)公開、透明、有效的政府管理體系。

（三）日本：政府為主導(dǎo)，實(shí)施財(cái)政投融資機(jī)制，同時(shí)引入私人資本

一是運(yùn)用獨(dú)特的財(cái)政投融資制度支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本財(cái)政投融資制度是政府通過公共金融機(jī)構(gòu)為公共事業(yè)和需要扶植的產(chǎn)業(yè)籌集、融通資金，并按照有效利用有償使用的原則進(jìn)行直接投資的制度，是政府利用金融政策實(shí)施財(cái)政政策的有效手段。這一制度使日本能夠集中必要的資金，長(zhǎng)期不斷地投向基礎(chǔ)設(shè)施和骨干產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。

二是特殊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資分擔(dān)制。日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由中央政府、各級(jí)地方政府、官方代理機(jī)構(gòu)（如地方公團(tuán)等）、私營公司和受益者等參與者采取“分擔(dān)制”進(jìn)行。即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施由實(shí)施主體統(tǒng)籌，以明確責(zé)任，資金分擔(dān)則根據(jù)各受益者（即分擔(dān)主體）的受益和程度，按比例分?jǐn)偂?/p>

三是融資方式多樣化，廣泛運(yùn)用PFI引入民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源除了財(cái)政融資外，還包括為支持電信業(yè)發(fā)展而設(shè)立的電信業(yè)“加入者債券”融資、各級(jí)地方政府和一些特殊法團(tuán)為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金發(fā)行的市政債券融資、特殊法人等在金融市場(chǎng)上個(gè)別發(fā)行的不具政府保證的公開募集債券籌資、長(zhǎng)期金融債券籌資等。

（四）德國：各級(jí)政府事權(quán)明確，多種方式籌集資金，采用綜合管理模式直接管理

一是投資主體以聯(lián)邦政府和地方政府為主。德國聯(lián)邦政府財(cái)政投資可分為直接投資和間接投資，聯(lián)邦政府采取國家持股方式直接投資一些重要的基礎(chǔ)設(shè)施部門，聯(lián)邦政府持有股份的主要領(lǐng)域有交通、通訊、水電供應(yīng)、教育科研和社會(huì)福利等。

二是各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資分工明確。德國基礎(chǔ)設(shè)施政府投資由聯(lián)邦、州及縣（市鎮(zhèn)鄉(xiāng)）三級(jí)構(gòu)成，聯(lián)邦政府投資占比較少，主要負(fù)責(zé)影響重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的直接投資。近年來，聯(lián)邦政府還采取補(bǔ)貼的形式支持地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府對(duì)交通、通訊、郵政、能源和供水等部門的價(jià)格實(shí)行直接管理。

三是采取多種融資方式籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金主要包括銀行貸款、發(fā)行地方政府債券等。在城鎮(zhèn)公用設(shè)施領(lǐng)域也開始采用特許經(jīng)營方式，使地方政府參股趨于減少。德國政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域盡管強(qiáng)調(diào)以政府公有為主導(dǎo)，近年也開始運(yùn)用PPP等新型項(xiàng)目融資方式。

（五）法國：高度重視前期規(guī)劃，在經(jīng)營性項(xiàng)目中廣泛實(shí)施特許經(jīng)營模式

一是根據(jù)項(xiàng)目屬性和重要程度確定基礎(chǔ)設(shè)施投資主體。中央政府在投融資中占主導(dǎo)地位，對(duì)一些重要基礎(chǔ)設(shè)施部門通過設(shè)立國有企業(yè)方式進(jìn)行投融資，一些影響重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也主要由中央政府投資。城市基礎(chǔ)設(shè)施中非經(jīng)營性或社會(huì)效益較明顯的項(xiàng)目，主要由地方政府投資；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施允許企業(yè)進(jìn)入，通過特許經(jīng)營方式進(jìn)行公私合營，但政府保持對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán)。

二是基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提倡特許經(jīng)營模式。法國政府廣泛運(yùn)用特許經(jīng)營模式從事基礎(chǔ)設(shè)施投資，與德國的特許經(jīng)營模式有所不同，其經(jīng)營對(duì)象不僅包括城市公用事業(yè)，還包括其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，法國的中央、省、市鎮(zhèn)各級(jí)政府及下屬公共部門都可以單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)租，特許經(jīng)營形式多種多樣。

二、發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革導(dǎo)向的比較

（一）美國以放松管制為主，促進(jìn)更加市場(chǎng)化的基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革

美國自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定其經(jīng)濟(jì)運(yùn)作強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)為主，同時(shí)運(yùn)用產(chǎn)業(yè)規(guī)制來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域也選擇以民營為主，改革更多通過取消或放松規(guī)制的方式來實(shí)現(xiàn)。美國基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革放松管制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是完全撤銷被管制的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的各種投資、價(jià)格、進(jìn)入、服務(wù)等方面的限制；二是部分取消管制，即有些方面限制性規(guī)定被取消，而有些規(guī)定繼續(xù)保留。放松管制的目的、內(nèi)容和推進(jìn)手段在一定程度上體現(xiàn)了美國政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域傾向于扮演“市場(chǎng)增進(jìn)”的角色，即以市場(chǎng)為主，政府只是起輔助作用。

（二）英日通過民營化改革實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)所有制變更，政府引導(dǎo)市場(chǎng)積極參與

英國、日本在改革以前，基礎(chǔ)設(shè)施大多采取國有化形式，政府直接壟斷經(jīng)營。但由于國有化帶來的政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過重，國有部門效率低下等問題，英日兩國都在不同階段實(shí)施了民營化改革，其改革的主要特征是在政府的政策、法律引導(dǎo)下，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)所有制的變更，積極吸引市場(chǎng)參與，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。英國民營化改革主要有三種途徑：一是出售國有資產(chǎn)，主要形式是先對(duì)國有企業(yè)實(shí)行股份制，然后通過向社會(huì)公眾發(fā)行股票來出售國有資產(chǎn)；二是放松政府管制，取消新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的行政法規(guī)壁壘，從而打破國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷；三是通過合同承包、特許投標(biāo)等方式，鼓勵(lì)私人部門提供部分公共產(chǎn)品或服務(wù)。日本基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化改革主要方式包括：一是通過分拆國有壟斷企業(yè)來實(shí)現(xiàn)民營化；二是采用投標(biāo)和認(rèn)購并用、證券公司包銷等方式出售政府持有的股份，以推進(jìn)所有權(quán)改革。

（三）德法：開放市場(chǎng)吸引私人資本，政府引導(dǎo)市場(chǎng)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

德法兩國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革中，民營化并不是其目的，主要目的是開放市場(chǎng)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、改善管理，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府在改革中的主導(dǎo)作用，即政府通過運(yùn)用強(qiáng)而有力的財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)和行政手段，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域資源實(shí)行有效引導(dǎo)。德國社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式的實(shí)質(zhì)是一種國家調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即一方面最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)力量在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用，另一方面保持國家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必要干預(yù)，以克服市場(chǎng)無效，因此德國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中公有化程度較高。法國在某種程度上與德國類似，是傾向于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃管理的國家，國有企業(yè)數(shù)量較多，其基礎(chǔ)設(shè)施改革的重點(diǎn)是如何完善特許經(jīng)營制度下公私合營方式，如法國特許經(jīng)營協(xié)會(huì)于1977年制定了《特許經(jīng)營行為準(zhǔn)則》，其對(duì)政府和特許經(jīng)營企業(yè)所擁有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)作了詳細(xì)的規(guī)定；1998 年頒布了《薩班法》，對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目必須實(shí)行公開招標(biāo)作出了專門的規(guī)定等。

三、發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革啟示

（一）全球范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正掀起一輪新高潮，政府主導(dǎo)作用區(qū)分明顯

當(dāng)前，受烏克蘭危機(jī)和世紀(jì)疫情影響，全球面臨通脹壓力陡增和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，大國普遍將新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)的基礎(chǔ)動(dòng)力。同時(shí)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和深化，基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域互聯(lián)互通需求日益增長(zhǎng)，全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正迎來新一輪發(fā)展機(jī)遇。很多大國都將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚焦重點(diǎn)和財(cái)政政策的重要發(fā)力點(diǎn)，并提出明確的建設(shè)發(fā)展計(jì)劃，各國對(duì)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的認(rèn)識(shí)空前一致，全球范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正掀起一輪新高潮。

巨額基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃的落地與各國政府主導(dǎo)作用密不可分。進(jìn)一步看，每個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式都有其自身的特點(diǎn)以及形成背景。一國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)改革的過程及結(jié)果是決定該國政府作用范圍的直接因素，而該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史傳統(tǒng)則是決定政府作用范圍的根本因素。雖然在不同的時(shí)段由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府的具體作用會(huì)有小幅變化，但是政府作用范圍的基調(diào)是在該國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步形成與發(fā)展的過程中就奠定的。

（二）推進(jìn)一定程度的市場(chǎng)化是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的必由之路，但在市場(chǎng)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域應(yīng)強(qiáng)化政府的統(tǒng)籌作用

基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品特性，需要政府投資，但是并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要政府投資或全部由政府投資。一方面，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮政府主導(dǎo)作用方面是強(qiáng)項(xiàng)，具有成熟的“政府+中央企業(yè)+地方國企”的運(yùn)作模式和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于引進(jìn)以國企為主的社會(huì)資本具有一定經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但對(duì)如何調(diào)動(dòng)民間力量參與、實(shí)現(xiàn)一定程度的市場(chǎng)化顯然還缺乏經(jīng)驗(yàn)。然而，推進(jìn)一定程度的市場(chǎng)化是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的必由之路，不僅典型發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施都不同程度實(shí)現(xiàn)了一定市場(chǎng)化，而且實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化也必然要求市場(chǎng)力量的參與，而且，市場(chǎng)力量的參與與政府的統(tǒng)籌作用并不沖突。

另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施的特殊屬性，市場(chǎng)機(jī)制在該領(lǐng)域中或多或少地存在“失靈”現(xiàn)象，這是政府發(fā)揮作用的重要方向之一。即使在市場(chǎng)主導(dǎo)型投融資模式的美國，除自身的投資外，政府還起著為私人進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供制度激勵(lì)，同時(shí)對(duì)私人提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)進(jìn)行有效規(guī)制的作用。英國和日本基礎(chǔ)設(shè)施民營化和PFI事業(yè)的推廣都是在政府積極主導(dǎo)或引導(dǎo)下進(jìn)行。法國和德國在推行特許經(jīng)營制度中，要求政府或代理機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目發(fā)起人，而且要求項(xiàng)目的所有權(quán)一般應(yīng)歸政府所有。另外，德國為推進(jìn)壟斷行業(yè)的改革制定了一系列的法律法規(guī)，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)開放的原則，并針對(duì)不同行業(yè)提出了開放市場(chǎng)的時(shí)間表。

（三）厘清基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，明確政府投資和融資邊界

一國行政體系由不同層次的政府構(gòu)成，不同層次政府對(duì)不同范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任是不一樣的，投資效率也不同。清晰的政府投資邊界和合理的分工是基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式確立的先決條件。如美國政府的財(cái)政支出（或投資）范圍是全部公共物品和部分準(zhǔn)公共物品，私人可以在準(zhǔn)公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資和經(jīng)營，同時(shí)對(duì)聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資活動(dòng)中的分工也較為明確和合理。德法兩國則根據(jù)是否有收費(fèi)機(jī)制將基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：一類是非經(jīng)營性或社會(huì)效益非常大的項(xiàng)目，完全由政府投資；另一類是經(jīng)營性項(xiàng)目，允許民間資本進(jìn)入。而且中央政府和各級(jí)地方政府的分工也較為明確，如德國港口建設(shè)的投資主體是地方政府，港口內(nèi)的一切基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一由地方政府投資，聯(lián)邦政府對(duì)港口建設(shè)不給補(bǔ)助，但進(jìn)港航道和河流航道的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)由聯(lián)邦政府全部負(fù)擔(dān)。

（作者為國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所助理研究員）