刑事司法中專項治理的發(fā)生邏輯與常態(tài)化進路

閆召華

(西南政法大學(xué) 訴訟法與司法改革研究中心,重慶 401120)

一、 問題的提出

刑事司法中的專項治理,是以“急事特辦”為理念,以自上而下的政治動員為手段,暫時打斷刑事訴訟原有的各就其位、按部就班的常規(guī)程序或者突破常規(guī)的辦案體制和機制,在一定時期內(nèi)集中力量和注意力快速完成某一特定任務(wù)。從“嚴打”到“掃黑除惡”,從專項“追逃”“糾錯”到超期羈押的集中清理,從對寬嚴相濟刑事司法政策的推行到對“少捕慎訴慎押”的強調(diào),刑事司法中的專項治理經(jīng)常出現(xiàn),已成為不同范圍、不同層級的公安司法機關(guān)應(yīng)對刑事司法領(lǐng)域緊迫問題的常用機制,從而對我國刑事程序的運行發(fā)揮出持續(xù)性、全局性的影響,并不斷強化著我國刑事訴訟的特有品性。而且,作為一種有深厚傳統(tǒng)支撐和強烈現(xiàn)實需求的治理模式,專項治理不僅影響著《刑事訴訟法》的實施方式,也在一定程度上承載著快速推進刑事程序立法完善和制度變遷的使命,一些重大的刑事司法改革也常帶有鮮明的專項治理特征[1]。但問題是,以程序法定為基本原則的刑事司法是最注重程序和常規(guī)的,而專項治理則通常是以反常規(guī)的面貌出現(xiàn)。專項治理雖然具有反應(yīng)迅速、針對性強和治理效果立竿見影等優(yōu)勢,但由于治理模式的模糊性和開放性,加之制度支撐不足、理論研究欠缺,也存在糾錯出錯、維穩(wěn)不穩(wěn)等潛在風險和過猶不及、破壞法治等負面影響,使得決策者和公安司法機關(guān)對其始終抱有一定的矛盾心態(tài)。當前,國家對于“掃黑除惡”等提出了常態(tài)化要求,而我國正處于國家治理模式和刑事程序體系的轉(zhuǎn)型期。2014年,黨的十八屆四中全會確立了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家”的目標,中國法治建設(shè)由此步入了追求“新時代中國特色社會主義法治”的新階段。在習近平法治思想的指導(dǎo)下,一方面要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,另一方面也在推進司法制度和訴訟程序的正當化。如何定位與規(guī)制刑事司法中的專項治理已成為不容回避的重要議題。而刑事司法中專項治理的優(yōu)化必然以深入理解其發(fā)生邏輯為前提。有鑒于此,本文擬對這一問題進行初步探討,梳理專項治理影響我國刑事司法的歷史進路,歸納相關(guān)主體專項治理偏好的決定因素,挖掘刑事司法中專項治理常態(tài)化悖論的節(jié)點,并為常態(tài)化悖論的可能破解提出些許建議。

二、 刑事司法場域?qū)ｍ椫卫淼漠a(chǎn)生與根基

(一) 專項治理在刑事司法中的緣起

在新中國成立前的奪取政權(quán)階段,黨領(lǐng)導(dǎo)下的刑事司法工作基本圍繞每個時期革命任務(wù)的特定主題而展開,刑事司法工作服務(wù)于革命事業(yè),刑事司法活動自然也成為革命的一部分。新中國成立以后到改革開放以前的這段“繼續(xù)革命”時代,由于黨的政治使命已從奪取政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟陶?quán),黨和政府對刑事司法工作的重視程度明顯提升。然而,由于刑事司法制度的不健全以及革命經(jīng)驗強大的實踐慣性,可以說,這一時期的刑事司法工作并未擺脫舊有的運作模式[2],刑事司法工作始終以同時期的政治活動和政策為引領(lǐng),并積極參與其中,成為活動的一部分。在這一時期,司法機關(guān)除按中央要求配合其他機關(guān)參與大規(guī)?；顒右酝?還會主動響應(yīng)中央的相關(guān)政策,以政治活動的方式整治司法機關(guān)和司法工作本身存在的問題。其中,最為典型的就是于1952年6月發(fā)起、1953年2月結(jié)束的司法改革。黨的十一屆三中全會后,隨著社會主義建設(shè)各項事業(yè)逐步邁向正規(guī),刑事司法制度也進入了新的發(fā)展時期。1979年,在全黨全社會“人心思法”“人心思治”的背景下[3],《刑法》《刑事訴訟法》頒布實施。同年9月9日,中共中央還專門出臺了《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(以下簡稱“64號文件”)。該指示強調(diào),公安司法機關(guān)處理違法犯罪問題,應(yīng)嚴格依法辦事;嚴禁公、檢、法以外的機關(guān)和個人僭越刑事司法權(quán)力或者指令公安司法機關(guān)違反實體法和程序法規(guī)定辦案;黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo),取消黨委審批案件制度[4]?！?4號文件”為我國社會主義刑事司法制度的建立健全指明了正確方向。但值得注意的是,在“64號文件”出臺四年后,中共中央就發(fā)布了《關(guān)于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》,拉開了“嚴打”序幕。自1983年的第一次“嚴打”起至2014年的第五次“嚴打”止,周期性的“嚴打”幾乎成為刑事司法的旋律之一。除“嚴打”之外,公安司法機關(guān)還要參與以司法或政法為規(guī)范對象的治理活動,而專門以刑事司法問題為治理對象的活動也不少見,從“反腐風暴”到“掃黑除惡”,從“專項追逃”“清理積案”到“治理超期羈押”,專項治理已然成為刑事司法場域中一種常見的治理方式。此外,一些重大的刑事司法改革,如認罪認罰從寬制度改革、推進非羈押訴訟、涉案企業(yè)合規(guī)等,也通常以中央決策、宣傳動員、指標考核、評估監(jiān)督等專項治理的方式推進,形成了頗具特色的改革模式。

(二) 刑事司法中專項治理的根基

從根本上來說,專項治理的邏輯與法制的邏輯的確是有差異的。前者是疾風驟雨式的革命邏輯,后者則是和風細雨式的建構(gòu)邏輯。而刑事司法的程序法治特性決定了刑事司法與專項治理的抵牾要比其他法制領(lǐng)域更為突出,表現(xiàn)在從理論基礎(chǔ)、價值取向、行動模式到原則、規(guī)則的各個層面：理論基礎(chǔ)層面的政策與法律、治理與審理、政治權(quán)威與司法權(quán)威、統(tǒng)一協(xié)調(diào)與審判中心,價值理念層面的懲罰與保護、安全與自由、公益與私權(quán)、趨同化與差別化、結(jié)果導(dǎo)向與過程中心,行動模式層面的政治動員與程序響應(yīng)、一體協(xié)同與分工制約、橫向配合與線型作業(yè)、集中高效與層層把關(guān),原則層面的目標預(yù)設(shè)與無罪推定、手段靈活與程序法定、政策貫徹與獨立行使司法權(quán),以及規(guī)則性質(zhì)層面的應(yīng)急性與前瞻性、變通性與穩(wěn)定性、模糊性與確定性、開放性與封閉性等。而且,更為復(fù)雜的是,當專項活動成為一種治理方式時,還要遵循治理的邏輯。這就意味著,刑事司法中的專項治理其實是在刑事司法邏輯、治理邏輯等多重邏輯的支配下展開的。再加上,刑事司法中專項治理內(nèi)部的不同行動者在各自的行動邏輯上各有側(cè)重,治理過程表現(xiàn)為多元利益主體在多重邏輯下互動博弈的“政—法對話過程”。

如果說在“繼續(xù)革命”時代,在此起彼伏的政治活動大潮中,刑事司法與專項治理的密不可分尚易理解的話,那為何在黨的十一屆三中全會將黨和國家的工作中心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)特別是經(jīng)濟建設(shè)上來以后,在黨發(fā)出“64號文件”之后不久,以“嚴打”為代表的專項治理就開始在刑事司法中出現(xiàn),并發(fā)展成為一種常見的治理模式呢?我們認為,除實踐慣性、超常規(guī)的績效需求、常規(guī)治理的低效等孕育專項治理的一般因素外,專項治理之所以還能在刑事司法場域立足并形成一種治理手段,還因為有著如下堅實的實踐基礎(chǔ)。

一是不斷增強的手段合法性。黨的十一屆三中全會后,刑事司法場域的專項治理不再追求徹底摧毀舊秩序、徹底打破常規(guī)司法,而是旨在維護社會主義法制秩序,強調(diào)依法進行,并且在定位上只是作為常規(guī)司法的并用或補充手段,從而大大減弱了專項治理與法制的對立性,增強了合法性。以“嚴打”為例,其本身就是針對破壞法制秩序的嚴重危害社會治安的犯罪分子的,有利于維護社會秩序、保護公民生命財產(chǎn)安全,有利于加強社會主義法制建設(shè)。誠然,在中央發(fā)布的有關(guān)“嚴打”的決定中規(guī)定了兩個突破現(xiàn)行法的措施,即“應(yīng)當迅速及時審判,可以不受1979年《刑事訴訟法》第110條規(guī)定的關(guān)于起訴書副本送達被告人期限以及各項傳票、通知書送達期限的限制”,以及“犯罪分子的上訴期限和人民檢察院的抗訴期限,由1979年《刑事訴訟法》第131條規(guī)定的十日改為三日”。但應(yīng)當看到,這一決定是由全國人民代表大會常務(wù)委員會這一享有立法權(quán)的機關(guān)作出的,由立法機關(guān)發(fā)布決定本身就體現(xiàn)了對于法制的尊重。而立法機關(guān)根據(jù)特定時期的社會治安形勢,就嚴重暴力犯罪和惡性案件的打擊問題,授權(quán)在一定期限內(nèi)暫時調(diào)整或停止適用《刑事訴訟法》的部分規(guī)定,也是基本符合立法原理的。更何況,決定嚴格限制了上述例外規(guī)定的適用范圍,即必須同時具備三個條件：犯殺人、強奸、搶劫等嚴重危害社會治安犯罪;應(yīng)當判處死刑且需立即執(zhí)行;主要犯罪事實清楚、證據(jù)確鑿、民憤極大。對于例外規(guī)定的嚴格謹慎恰恰反映了對于常規(guī)的重視。因此,盡管“嚴打”中的例外規(guī)定有對常規(guī)的突破,在實踐中也暴露了“先定后審”等弊端,但從整體上看,“嚴打”還是依法開展的,是以強化法制秩序為目的的。

二是公安司法機關(guān)的社會治理功能。在人民司法的制度體系中,公安司法機關(guān)本來就直接承擔著國家治理和社會治理的任務(wù),發(fā)揮著與其他法律傳統(tǒng)中的司法機關(guān)大不相同的作用[5]。作為社會治理功能的承擔者,公安司法機關(guān)易于將刑事司法中的社會治理議題,特別是和特定時期國家治理大局密切相關(guān)的議題作為階段性工作的重心,并將相關(guān)政策作為決策或行動的指引和根據(jù),這為專項治理的啟動提供了極大的方便。此外,我國的刑事訴訟結(jié)構(gòu)也有利于公安司法機關(guān)在發(fā)揮社會治理功能時凝心聚力。我國的刑事訴訟結(jié)構(gòu)帶有明顯的職權(quán)主導(dǎo)下的“層層把關(guān)”特點。這種訴訟結(jié)構(gòu)雖然也看重專門機關(guān)的分工、制約,但客觀的運行結(jié)果更加容易凸顯專門機關(guān)“互相配合”,共同完成“懲罰犯罪,保護人民”和“保證準確有效地執(zhí)行法律”的使命[6]。政策目標的一致性和對共同使命的強調(diào),使得專門機關(guān)之間事實上形成了“分工不分家”“協(xié)同作戰(zhàn)”的關(guān)系,易于導(dǎo)致某種程度的同質(zhì)化。在特定問題的治理上,公安司法機關(guān)之間很容易形成一種利益共生關(guān)系,統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動、資源整合等都不存在大的障礙,這無疑可以為規(guī)模化專項治理的開展提供組織基礎(chǔ)。

三是“結(jié)果導(dǎo)向”的刑事司法理念。所謂的“結(jié)果導(dǎo)向”,就是以治理犯罪的實際成效作為評價刑事司法制度的最高標準。我國的刑事司法存在重實體、輕程序,重結(jié)果、輕過程的傳統(tǒng)。在公安司法機關(guān)流行的以目標管理責任制為核心的績效考核機制中,立案數(shù)、逮捕率、破案率、起訴率、定罪率長期以來都曾是非常重要的考核指標,體現(xiàn)了重結(jié)果的價值取向。立法機關(guān)和民眾對于刑事司法工作的監(jiān)督與評價,也習慣于主要著眼控制犯罪的成效。在此背景下,專項治理體現(xiàn)了常規(guī)司法所無可比擬的優(yōu)勢：常規(guī)司法強調(diào)程序法定,強調(diào)公安司法機關(guān)嚴格按照法定程序進行刑事訴訟活動,強調(diào)以程序控制權(quán)力而不是相反,不僅訴訟過程較長,而且難以控制訴訟結(jié)果,帶來過程與結(jié)果上的雙重不確定性,從而很難滿足目標考核的要求;而專項治理則強調(diào)權(quán)力的積極主導(dǎo),強調(diào)時效,強調(diào)目標導(dǎo)向和全程管控,非常適合結(jié)果導(dǎo)向的考核方式。而且,由于“維穩(wěn)”是黨和政府及各級司法機關(guān)的工作重心之一[7],人權(quán)保障可以加強,但穩(wěn)定大局是不可觸碰的底線。換言之,國家和社會無法接受犧牲“打擊”的“保護”,不能接受妨害穩(wěn)定的公正。所以,一旦出現(xiàn)了影響穩(wěn)定大局的刑事司法問題,特別是常規(guī)司法中長期沒有解決而形成的沉疴頑疾,專項治理就理所當然地成為可以速見“療效”的“一劑猛藥”。

四是人民司法的基本要求。在刑事司法領(lǐng)域發(fā)起專項治理,從根本上說,一方面是對黨特定時期刑事司法政策的貫徹落實,體現(xiàn)黨對我國刑事司法發(fā)展路向的新安排、新指示,服務(wù)于黨和政府在某一時期的中心工作;另一方面則是為了盡快消弭群眾對刑事司法工作的質(zhì)疑或不滿,在刑事司法工作這一關(guān)系群眾切身利益和社會和諧穩(wěn)定的重要領(lǐng)域,回應(yīng)新時期人民群眾的新要求、新期待,讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。所謂的人民司法,質(zhì)言之,“就是民主集中制,領(lǐng)導(dǎo)一元化,群眾路線,從群眾中來,到群眾中去,這就是說我們的司法要同群眾結(jié)合,要成為群眾的東西”[8];就是堅持黨對司法的絕對領(lǐng)導(dǎo)與群眾路線的統(tǒng)一。人民司法發(fā)展至今,經(jīng)過不斷地探索與實踐,已經(jīng)形成了相對健全的理念與制度,而兩大核心要義也傳承至今并不斷得到強化。在習近平法治思想精髓的“十一個堅持”中,前兩個堅持就是“堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”和“堅持以人民為中心”,唯有做到這兩個堅持,才有可能走出新時代中國特色社會主義法治道路。而刑事司法中的專項治理可謂是對人民司法兩大要義的直接體現(xiàn),各個層面“都滲透著濃厚的政策實施色彩”[9]。習近平總書記還曾直接指出,“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”,“統(tǒng)籌好政法系統(tǒng)和相關(guān)部門的資源力量,形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的良好局面”[10]。這里描述的統(tǒng)籌模式也非常適合專項治理的開展。

五是刑事司法隊伍的革命化。堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍是習近平法治思想的要義之一。其中的“德”主要就是強調(diào)要通過加強對法治工作隊伍道德理想信念教育及社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育,實現(xiàn)法治專門隊伍的革命化,確保其做到忠于黨、忠于國家、忠于人民,始終堅持正確的政治方向。事實上,自革命根據(jù)地時期開始,革命性都是對司法者的基本和最重要的要求,這意味著司法者一般都有較高的動員能力,同時自身也具有較強的可動員性,這些因素都是開展專項治理的有利條件[11]。改革開放后,特別是近年來,開始重視司法人員的正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè),但同樣強調(diào)司法人員的革命化。每年的司法人員培訓(xùn)都將政治教育作為重中之重,如2014年黨的群眾路線教育實踐活動及“增強黨性、嚴守紀律、廉潔從政”專題教育活動,2015年“三嚴三實”專題教育,2016年“兩學(xué)一做”學(xué)習教育,2017年黨的群眾路線教育實踐活動及“三嚴三實”專題教育,2018年習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神專題教育,2019年“不忘初心、牢記使命”主題教育,2020年習近平法治思想學(xué)習教育,2021年黨史專題教育等。黨的相關(guān)政策也習慣于將司法人員納入“政法隊伍”的宏大話語體系,慣于將法官、檢察官統(tǒng)一放進“政法干警”的觀察視域,強調(diào)政法隊伍要“永葆忠誠純潔可靠的政治本色”,將政法隊伍打造為黨和人民可以永遠信任的“政法鐵軍”[12]。刑事司法隊伍的革命化決定了專項治理與刑事司法的緊密聯(lián)系。

三、 專門機關(guān)的專項治理偏好及其核心邏輯

(一) 刑事司法中的專項治理：歷久彌新的政策偏好

近年來,黨在治國理政策略上的兩次重大調(diào)整可能會進一步影響專項治理在刑事司法領(lǐng)域的生存空間和存在形式。第一次是黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,并強調(diào)其核心就是“實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”,注重按制度辦事、依法辦事,善于運用制度和法律治理國家[13]。第二次是黨的十八屆四中全會明確作出“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略部署,將法治確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,提出“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”[14]?？梢哉f,這兩次戰(zhàn)略創(chuàng)新在一定程度上都是出于對舊有的國家治理方式的反思。因此,都會對專項治理構(gòu)成根本性、方向性的限制,即專項治理要想繼續(xù)存在,必須依存于依法治國并處在國家治理體系現(xiàn)代化的框架之下。而且,這種指導(dǎo)思想上的變化對專項治理帶來的影響并非僅僅停留在抽象層面,還是現(xiàn)實的、全面的、具體的。就刑事司法領(lǐng)域而言,在這兩大改革框架之下,專項治理的開展面臨諸多不容回避的限制性條件。首先,刑事司法體制改革深入推進。在中央的引領(lǐng)下,圍繞完善刑事司法權(quán)力運行機制的改革全面鋪開并取得了一定成效,改革后的刑事司法權(quán)力以更符合司法規(guī)律的方式運行。其次,刑事司法制度不斷健全。經(jīng)過《刑事訴訟法》的三次修改以及《律師法》《人民陪審員法》等的完善,在加強辯護權(quán)保障的同時,強化了對刑事司法權(quán)的約束和控制。再次,刑事司法理念明顯完善。伴隨著2012年《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權(quán)”明確為刑事訴訟的任務(wù)及此后程序違法法律后果機制的完善,人權(quán)保障理念、程序公正理念、公正優(yōu)先兼顧效率理念漸成主流,刑事訴訟中重實體輕程序、重打擊輕保護、重配合輕制約的現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)。復(fù)次,保障專門機關(guān)依法履職的體制機制逐步建立?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,要“建立健全司法人員履行法定職責保護機制”。隨后,中央多個部門出臺了以“三個規(guī)定”為代表的一系列保護司法人員依法獨立履職的規(guī)范性文件,旨在確?！八痉ㄈ藛T履職保障工作機制化、常態(tài)化”[15]。最后,刑事司法的職業(yè)化、專業(yè)化程度有所提高。近年來,國家立足于司法職業(yè)的特殊性,通過人員分類管理、司法官遴選、單獨職務(wù)序列、職業(yè)保障體系等改革,初步建立起了符合司法職業(yè)特點的司法人員管理制度,提高了司法隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。從理論上來說,上述改變完備了刑事司法的制度供給,改善了常規(guī)司法(或常規(guī)治理)的效能,弱化了刑事司法人員的可動員性,增加了刑事司法資源跨部門調(diào)配的難度,降低了相關(guān)利益主體對專項治理的依賴感和認同度,減少了適合專項治理的議題范圍,其對專項治理產(chǎn)生的深刻影響應(yīng)當是體系性的。

然而,必須指出,雖然專項治理的存在空間受到了限制,但并沒有完全喪失。而且,耐人尋味的是,對最高人民檢察院、最高人民法院工作報告統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn),自2013年以來,僅中央主導(dǎo)的層面,刑事司法領(lǐng)域以“行動”“專項”等為名的專項治理依然頻頻出現(xiàn),部分專項治理持續(xù)多年,還有一部分則呈現(xiàn)周期性的反復(fù),專項治理的發(fā)生頻次并沒有明顯的下降勢頭。從作為發(fā)起或推動主體的專門機關(guān)的視角看,刑事司法場域中的專項治理大致可以分為四種類型：一是中央發(fā)起、本機關(guān)參與型;二是與平行機關(guān)共同發(fā)起或牽頭多機關(guān)發(fā)起型;三是主動單獨發(fā)起型;四是配合發(fā)起機關(guān)參與治理型。專項治理均勻分布、多點展開的情況,能在一定程度上反映司法機關(guān)對開展專項治理的政策偏好。實踐中,刑事司法中的專項治理頻次已經(jīng)超出“例外”的限度,特別是部分專項治理還以常態(tài)化的機制而日漸“原則”化。這表明,如果開展專項治理可以視為公安司法機關(guān)的一種理性選擇,那么公安司法機關(guān)的選擇必然是建立在對常規(guī)司法與專項治理效用的比較之后對后者功效的高度肯定之上的。在上述主動單獨發(fā)起型和牽頭多機關(guān)共同發(fā)起型的專項治理中,公安司法機關(guān)的主動性、積極性是不言而喻的,無論是治理問題的選擇,還是對專項治理效用的較高期待,都是公安司法機關(guān)專項治理偏好的直接反映。

(二) 不同主體的專項治理偏好：基于組織合法性的一個本源解釋

如果把刑事司法中專項治理的主體簡單化為一個組織,則從本質(zhì)上來說,專項治理的發(fā)起可以理解為該組織在面對常規(guī)司法積累的突出問題時對利益相關(guān)者群體評價壓力的一種能動回應(yīng)。就作為行動者代表的公安司法機關(guān)而言,利益相關(guān)者群體主要包括各級黨委、人大、政府及相關(guān)部門、自己的上級或下級機關(guān)、群眾和當事人等。這些利益相關(guān)者群體對該公安司法機關(guān)的認同程度決定了該機關(guān)在社會建構(gòu)的規(guī)范體系、價值觀體系、信念體系和定義體系內(nèi)具有的組織合法性[16]。利益相關(guān)者群體對公安司法機關(guān)組織合法性的評判會經(jīng)由不同的渠道對該機關(guān)產(chǎn)生合法性壓力,這會在約束該機關(guān)行為的同時,誘導(dǎo)該機關(guān)采取符合或者改善合法性評判標準的行動策略[17]。盡管利益相關(guān)者群體對公安司法機關(guān)的合法性評價是總括性的,通常依賴于一系列組織行為或事件,而不是某個具體的組織行為或事件,但絲毫不能小覷類似于專項治理的特定活動對于組織合法性評價的影響。實踐表明,對公安司法機關(guān)來說,在常規(guī)司法不可能立竿見影地解決頑疾時,主動以專項治理方式迅速消減病癥,不啻為其滿足利益相關(guān)者群體對刑事司法工作的緊迫需求和期待、維護和修復(fù)自身合法性的極具針對性的有效策略。

上已述及,刑事司法中的專項治理之所以復(fù)雜,是因為其內(nèi)部存在不同行動邏輯的行動者,治理過程是一個多元利益主體互動博弈的“政—法對話過程”。以“掃黑除惡”專項斗爭為例,這一行動由中共中央、國務(wù)院通過發(fā)布《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》直接發(fā)起,由中央政法委牽頭成立全國掃黑除惡辦公室進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等協(xié)同推進,全國各級政法機關(guān)積極參與。在該專項斗爭中,既有發(fā)起者,又有主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者,還有推進者、參與者及具體的行動者,這些主體的利益相關(guān)者群體并不相同,而且,他們之間還互為利益相關(guān)者,這決定了他們對專項治理效果的不同期待和在專項治理中的不同邏輯。但一般來說,作為專項治理的一個參與主體,它所期待的組織合法性評價不外乎四個方面,即群眾(社會)認可、上層滿意、同級肯定、下級認同。當然,囿于有限理性,參與主體不可能完美平衡組織環(huán)境中不同受眾的合法性壓力[18],不同層級、不同職能的參與主體在回應(yīng)不同受眾的合法性壓力時肯定會有主次之分,甚至有可能發(fā)生相互齟齬。每一個參與主體都有一個相對而言更為看重的合法性壓力類型,也因此以最大限度疏解該類型的壓力作為確定自身參與專項治理的目標、策略及方法的核心邏輯。

1．作為專項治理發(fā)起者、協(xié)調(diào)者的政法委：對刑事司法基于政治需要的協(xié)調(diào)引領(lǐng)。中國特色的政法傳統(tǒng),“究其本源是在‘救亡圖存’和‘富強民主’的雙重歷史訴求下雜糅馬列主義、傳統(tǒng)治理模式、現(xiàn)代西方法治元素以及黨的革命經(jīng)驗而形成的獨特社會治理模式”[19]。而該傳統(tǒng)最重要的組織載體或制度載體之一即為政法委。作為一個有豐富內(nèi)涵的傳統(tǒng)概念,政法一詞本身便是對法律作為政治上層建筑一部分應(yīng)服從政治工作大局之強調(diào),因此,政法委的最重要使命就是要保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署在法律領(lǐng)域的貫徹落實。但需要特別注意的是,由于被定位為“黨管政法”的一種議事協(xié)調(diào)、集體領(lǐng)導(dǎo)機制,政法委的事權(quán)主要限定于政法領(lǐng)域的重大實踐和理論問題,協(xié)調(diào)應(yīng)對影響社會穩(wěn)定的法律實施工作,而并非在所有執(zhí)法司法領(lǐng)域平均發(fā)力,“晚近日益專門化為以刑訴、維穩(wěn)等事務(wù)為中心工作”,在委員的構(gòu)成上也主要是直接參與刑事案件辦理工作的各政法機關(guān)負責人[20]。這反過來可以解釋為什么與執(zhí)法司法有關(guān)的跨部門大型專項治理主要發(fā)生在刑事司法領(lǐng)域。政法委通常都是刑事司法領(lǐng)域大型專項治理的發(fā)起者。其在此類專項治理中最基本的行動邏輯就是基于黨在特定階段的路線和政策,協(xié)調(diào)統(tǒng)一公安司法機關(guān)的思想和行動,迅速破解影響社會發(fā)展和穩(wěn)定的矛盾、風險和問題,確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,公安司法機關(guān)有效發(fā)揮出應(yīng)有的專政職能、管理職能和服務(wù)職能。“為構(gòu)建功能性相互依存的社會,執(zhí)政者需要發(fā)揮整合機制的作用?！盵21]本質(zhì)上,政法委就是一套非常適合于專項治理的整合機制,在面對可能影響執(zhí)政效果評價的重大刑事司法問題時,其依托于體制優(yōu)勢,整合既有的刑事司法資源,作出及時、有效的回應(yīng),以維護國家政權(quán)的有序運行和社會的良性發(fā)展。較之于單純依賴常規(guī)刑事司法機制,這套注重政策貫徹的整合機制體現(xiàn)了靈活、高效、果斷的優(yōu)勢。當然,政法委整合優(yōu)勢得以發(fā)揮須以對常規(guī)刑事司法機制的尊重為前提,否則,該優(yōu)勢可能就會變?yōu)闄?quán)力缺乏約束的劣勢。專項治理中的政法委,主要工作還是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和引領(lǐng),以此為各公安司法機關(guān)提供一個目標明確、各方重視、保障到位、銜接順暢的工作氛圍。

2．作為推進者、參與者的公安司法機關(guān)：以刑事司法服務(wù)國家治理大局。專項治理中公安司法機關(guān)的行為屬于組織行為。組織行為的最終目的是實現(xiàn)組織的存續(xù)和發(fā)展,這就要求組織將對外平衡作為自己行為的首要目標,即組織能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的預(yù)設(shè)功能和社會使命,證明其存在的意義,從而能夠使得更充分的預(yù)算撥款、政治支持等資源流入,進而能夠適應(yīng)社會要求與環(huán)境變化而得以維續(xù)[22]。所以,雖然同級肯定、下級認同等也是公安司法機關(guān)組織合法性的壓力來源,但公安司法機關(guān)還是會把更多的精力放在滿足群眾(社會)認可和上層滿意方面。群眾(社會)認可是對人民司法工作的最根本的要求。群眾(社會)對公安司法機關(guān)及其工作的滿意度盡管可以通過輿論報道、信訪、調(diào)研等途徑予以客觀反映,但這些途徑很難全面、準確反映民意,而且,這些途徑也很難形成對于公安司法機關(guān)的剛性影響或直接的不利后果。相比而言,公安司法機關(guān)更為看重民意的代表機關(guān)——人民代表大會對自己工作的評價,其對民意的反映盡管是間接的,但對公安司法機關(guān)的評價和影響是直接的。因此,專門機關(guān)的組織合法性壓力的偏向最后落于廣義上的上層滿意,即將黨委、人大等資源分配的權(quán)威部門作為刑事司法工作優(yōu)先滿足的利益相關(guān)者群體。專項治理的推行,使得公安司法機關(guān)能夠以浩大的聲勢和可觀的數(shù)據(jù)展現(xiàn)其為國家治理大局所做的貢獻,從而可以博取資源分配的權(quán)威部門的認同和信任。資源分配的權(quán)威部門不可能時刻關(guān)注公安司法機關(guān)的工作,但在專項治理期間,特別是中央發(fā)起的國家層面的專項治理期間,相關(guān)工作領(lǐng)域會集中吸引權(quán)威部門的注意力,這就是公安司法機關(guān)可以把握用以充分展現(xiàn)組織合法性的“政策窗口期”[18]。

3．作為具體行動者的公安司法人員：適從于刑事司法考核機制。公安司法機關(guān)的利益和追求與公安司法人員的利益和追求顯然不完全相同,這也決定了二者在專項治理中的行動邏輯也不盡相同。那公安司法人員到底在其中踐行著怎樣的邏輯呢?按照公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人、美國著名經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯·布坎南的看法,人在政治領(lǐng)域中的行為動機與在經(jīng)濟領(lǐng)域中的行為動機是基本一致的,和政府官員一樣,公安司法人員也同樣是“自利的理性的效用最大化者”,他們根據(jù)受到的約束,為追求效用極大化而行動[23]。而公安司法機關(guān)為此也要創(chuàng)造必要的“誘因”,并把這些“誘因”分配給公安司法人員,使其愿意為組織的發(fā)展做出貢獻,并獲得一種貢獻與滿足的平衡[22]。當然,所謂的“誘因”——公安司法機關(guān)所能提供的吸引成員的因素,絕不僅限于物質(zhì)待遇、經(jīng)濟利益,還包括聲譽、地位、共同理想等精神層面的利益。事實上,即便對“誘因”作如此寬泛的理解,完全把公安司法人員視為只追求個人效用最大化的自利人也是不妥當?shù)?。對任何一個組織來說,實現(xiàn)對內(nèi)平衡要求組織必須形成一個以組織目標為成員共同目標的協(xié)作系統(tǒng),也就是組織成員必須認同組織目標,并將其作為個人目標的一部分。更何況,在我國,政治素養(yǎng)高是對公安司法人員的基本要求,而革命化也是公安司法機關(guān)隊伍建設(shè)的首要目標,因此,公安司法人員的理想人格是革命人、道德人、法律人、經(jīng)濟人的“四位一體”,這些因素共同決定著公安司法人員在專項治理乃至一般司法工作中的行為動機。但應(yīng)當看到,隨著社會大環(huán)境的改變以及對依法治國和確保司法人員依法獨立履職的強調(diào),就一項專項治理的推進而言,單純的政治動員對公安司法人員的作用日漸式微,而目標管理和績效評價考核因其“計量方便、監(jiān)督成本低”[24],非常適合治理目標的貫徹和治理效果的展示,正日益成為核心的動員激勵機制,發(fā)揮著專項治理“指揮棒”的作用。而事實也表明,專項治理的質(zhì)效與考核指標的具體、明確程度直接相關(guān),嚴格的考核指標通常會引發(fā)基層工作模式的轉(zhuǎn)換,甚至導(dǎo)致基層密集的政策變通以增強工作成效進而滿足考核要求[25],而那些沒有考核指標跟進的專項治理多數(shù)情況下都會在相關(guān)主體的觀望中淪為宣傳口號或表演式治理。

四、 非常規(guī)治理方式的常態(tài)化：“悖論”的可能破解

專項治理的常態(tài)化可以在兩種意義上使用。一是指因整體意義上專項治理的頻度較高而成為一種常見的治理方式。該種意義上的常態(tài)化通常只是對專項治理運用現(xiàn)狀的客觀描述,基本不涉及對專項治理及其與常規(guī)治理關(guān)系的評價及主觀改造問題。被頻繁引用的所謂的制度化專項治理悖論,即“改革意味著中國生活的常規(guī)化,但它卻是以動員的方式進行的”[26],其所折射的就是此種意義上的專項治理常態(tài)化現(xiàn)象。二是指對專項治理這種非常規(guī)化的治理手段進行適度調(diào)整與改造,盡力限制其所固有的一些缺陷,減少其對常規(guī)治理機制的沖擊,使其成為一種可以和常規(guī)治理機制和諧共存的長效治理機制。目前常見諸報端的掃黑除惡的常態(tài)化、掃黃打非的常態(tài)化等大致都在該種改良專項治理的意義上使用?？梢哉f,第一種意義上的常態(tài)化反映的其實就是專項治理的突擊性、短效性、反復(fù)性;而第二種意義上的常態(tài)化則恰恰是基于對專項治理短效性等的深刻反思而提出的對專項治理“否定之否定”的完善之道。我們在本部分討論的常態(tài)化主要是改良、改造意義上的常態(tài)化,當然也離不開對作為治理現(xiàn)象的專項治理常態(tài)化的省察和梳理。

實現(xiàn)刑事司法領(lǐng)域某個專項治理的常態(tài)化,從宏觀層面說,就是要在專項治理中集中體現(xiàn)黨的權(quán)威與憲法法律權(quán)威、司法權(quán)威的統(tǒng)一,黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)的統(tǒng)一,政策治理與依法治國的統(tǒng)一,進而實現(xiàn)專項治理與常規(guī)治理的有機融合。考慮到專項治理的高效性、體制契合性等諸多優(yōu)勢,我們當然期待經(jīng)過改造,專項治理能夠成為刑事司法領(lǐng)域既高效又長效的治理手段,從而彌補常規(guī)刑事司法機制的不足。但問題是,常態(tài)化的本質(zhì)是制度化,而專項治理多多少少帶有反制度的天性,對專項治理的制度化必然需要直面一些不容回避的抉擇困境。這些困境至少可以概括為七個方面：(1)專項治理的資源整合與稀缺刑事司法資源的均衡分配;(2)專項治理的反常規(guī)、反程序性與嚴格依法司法、罪刑法定及程序法定;(3)專項治理的治標導(dǎo)向與刑事司法的本源治理;(4)專項治理的斗爭屬性與刑事司法的價值平衡;(5)專項治理的“一元領(lǐng)導(dǎo)”與司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán);(6)專項治理的多層級、多部門協(xié)同與公安司法機關(guān)相互之間及各自內(nèi)部的分工制約;(7)專項治理的高效動員與基層司法機關(guān)及其工作人員的注意力分配和政策變通?？梢哉f,只有尋找到突破七大困境的可行舉措,才有可能破解專項治理的常態(tài)化悖論。

(一) 以合理的程序簡化突破刑事司法資源分配困境

專項治理是常規(guī)刑事司法資源匱乏的體現(xiàn),是刑事司法資源貧弱條件下的一種理性抉擇[27]。專項治理最大的特征和最核心的環(huán)節(jié)就是動員,而動員的本質(zhì)就是通過政治任務(wù)下達和意識形態(tài)宣傳而實現(xiàn)的一個資源集中和形成合力的過程。各種治理資源的集聚可以解決常規(guī)治理面對特定問題時的資源供給困境,確保達成治理目標。但在刑事司法資源總量確定的情況下,在特定問題上傾斜分配治理資源勢必削弱常規(guī)治理的資源支撐,這種狀態(tài)一旦持續(xù),就可能加劇常規(guī)治理的失靈,進而陷入失靈—專項治理—失靈的惡性循環(huán)。當然,資源的高度整合不一定意味著專項治理的高成本、高投入。就特定問題而言,如電信詐騙犯罪的治理,該類犯罪空間分散、結(jié)果分散,依靠常規(guī)司法的分散治理可能需要付出高昂的成本,而且效果有限[28],相比之下,專項治理效能更高。但從短期內(nèi)治理資源整體分配的視角看,專項治理還是一種高耗費的治理手段。因此,建立在資源高度集中基礎(chǔ)上的專項治理很難長期維系[29],而且,持續(xù)的時間越長,治理資源越是匱乏,治理的邊際效應(yīng)不斷遞減,對常規(guī)治理的負面影響也會不斷增大。而現(xiàn)在提出專項治理的常態(tài)化,需要首先克服的瓶頸就是治理資源的稀缺問題。當前,公安司法機關(guān)案多人少的矛盾日益突出,從長遠看,單純地依靠增加刑事司法資源的投入以保障專項治理常態(tài)化后治理資源的供給是不現(xiàn)實的,而最為可行的途徑可能就是對現(xiàn)有刑事司法資源的合理配置。事實上,我國正在進行的以認罪認罰從寬制度為核心的多項司法改革措施也正是以優(yōu)化資源配置為目的的,(1)改革精神的相關(guān)表述可參見最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要( 2014—2018) 》第13條;最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見( 2013—2017年工作規(guī)劃)》第26條。即通過簡化在刑事案件中占較大比重的認罪認罰案件[30]、輕微刑事案件的辦理程序,健全繁簡分流機制,保障絕大多數(shù)司法資源用于占較少比重的疑難復(fù)雜案件的辦理。但整體而言,我國的多元簡化程序還不成體系,特別是在審前程序方面,還有很大的簡化空間。如果簡化程序、簡化工作流程、強化職能銜接等增速提效的刑事司法改革能夠取得預(yù)期效果,無疑可以為專項治理的常態(tài)化提供更有力的資源保障。當然,“開源”的同時還需要“節(jié)流”,即遵循“二八原理”,對專項治理進行總量控制,嚴格其治理議題的確定程序,確保作為例外的專項治理與常規(guī)治理處于合理的比例關(guān)系。

(二) “常規(guī)”吸收“專項”：專項治理悖法傾向的祛除

不可否認,“國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治,國家治理、政府治理、社會治理的現(xiàn)代化有賴于各個領(lǐng)域的法治化”[31],推進全面依法治國是國家治理體系轉(zhuǎn)型的基本方向。但國家治理從來就沒有一個固定不變的模式。我國的法治是中國特色的社會主義法治。中共中央提出“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”這一重要命題既不是對以往及當前國家治理方式的簡單否定,也不是對西方治理方式的刻意模仿,更多的是出于理性的自主意識,尋找一條解決“怎樣治理社會主義社會這樣一個全新的社會形態(tài)”問題的中國道路。把專項治理與法治對立,完全無視其積極意義并不是實事求是的態(tài)度。更理性的選擇是將專項治理融入新的治理體系,既能克服專項治理的局限性,又能保持和發(fā)揚專項治理的優(yōu)勢。當然,融合的方向必然是常規(guī)治理吸收專項治理,而不是相反,或只是將專項治理視為與常規(guī)治理分立并存的補充機制。換言之,應(yīng)將法治作為專項治理的底線,在法治框架下依法開展專項治理,即使是以推動制度創(chuàng)新為目的的專項治理也要于法有據(jù)。循此思路,專項治理的常態(tài)化就是要實現(xiàn)專項治理的常規(guī)化、制度化、法治化,最終逐漸淡化專項治理作為相對于常規(guī)治理的獨立治理工具的意義,使其成為常規(guī)治理的一部分或常規(guī)治理的一種特殊形態(tài)。需要指出的是,雖然“常規(guī)”吸收“專項”的最終結(jié)果可能是治理工具不再有常規(guī)與非常規(guī)之分,但該思路并不是對專項治理的徹底拋棄,而是在刑事司法權(quán)的運行中,對于某些有政策關(guān)注意義的突出問題,在嚴格依法的前提下,適當發(fā)揮專項治理中某些關(guān)鍵要素如“動員機制”“資源整合機制”“協(xié)調(diào)機制”等的作用。

(三) 從“事本主義”轉(zhuǎn)向“事源主義”

刑事司法場域的專項治理通常遵循“事本主義”的運作邏輯,即以解決某一已經(jīng)發(fā)生的事情或存在的問題為目標展開行動。反過來,能否在短期內(nèi)降低乃至扭轉(zhuǎn)這些反映問題嚴重性的外在指標則成為評價一項專項治理是否有效的標準。這在某種程度上決定了專項治理的治標導(dǎo)向及其應(yīng)急性、補救性。這種“頭痛醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”的顯性治理思路,“過度張揚工具理性的價值,缺乏對真實的世界作細致入微地人文關(guān)懷和理性思考,忽視了社會問題的多維復(fù)雜背景”[32],經(jīng)常陷入久治不絕、屢治屢現(xiàn)、頻繁發(fā)起專項治理的治理困境。因此,在治理的基本思路上能否實現(xiàn)從“事本主義”到“事源主義”的轉(zhuǎn)變,是制約專項治理常態(tài)化成效的關(guān)鍵。質(zhì)言之,面對刑事司法領(lǐng)域的一個突出問題,力度空前的打擊固然重要,但就一個長效化、常態(tài)化的專項治理機制而言,更重要的是探究問題的根源,在初始責任界定環(huán)節(jié)即厘清專門機關(guān)之間及其與相關(guān)部門間的權(quán)責,并督促各主體盡職盡責,盡力通過常規(guī)途徑及時消除隱患,避免復(fù)雜問題的產(chǎn)生,即通過事前管理,從根本上防范問題,或者將大問題解決于萌芽時期,將治理重心由事后補救轉(zhuǎn)移至事前防控。這要求,專項治理的考核指標也應(yīng)從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過程導(dǎo)向。當然,如果專項治理的常態(tài)化是有效的,從長遠來看,其所治理的問題必然從突出問題變?yōu)橐话銌栴}直至不成問題。就某一具體問題而言,通過逐步激活常規(guī)治理,常態(tài)化的專項治理也將逐步喪失繼續(xù)存在的必要。這一消亡自我的傾向并未否定專項治理常態(tài)化的價值,反而凸顯了其促進常規(guī)治理機制不斷完善的重要意義。

(四) 準確厘定專項治理的斗爭性

如果說動員是專項治理的基礎(chǔ),那么斗爭可謂是專項治理的精髓。所謂斗爭,往往是指通過規(guī)?；?、直接的、公開的、激烈的乃至暴力的手段摧毀舊有秩序、突破頑固障礙或改變錯誤的社會認同。專項治理貫穿著斗爭理念,是斗爭的一種重要形式。需要啟動專項治理的問題通常都是頑瘴固疾,僅靠溫和手段很難打破這類問題賴以維系的多種禁錮。當然,“激烈”是斗爭的主要面相,斗爭必然伴隨著對治理對象的“嚴厲打擊”。如果將斗爭擴大化、絕對化,就會激起相關(guān)群體非理性的“破壞力量”[33],極易突破法律、道德等的限制,甚至演變成“以暴治暴”,無視治理對象的合法利益,制造新的矛盾,引發(fā)無序和混亂。而新時代的刑事司法注重價值平衡,強調(diào)要在“司法為民”“司法公正”的主線下,努力實現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權(quán)的統(tǒng)一。因此,專項治理要想實現(xiàn)法治化,某項專項治理要想實現(xiàn)常態(tài)化,就必須對專項治理的斗爭性有所框定和節(jié)制。具體而言,一是要明確斗爭的對象?！岸窢幨菫榻鉀Q各種矛盾問題而進行的創(chuàng)造性社會實踐”,“斗爭的過程就是直面矛盾的過程”[34]。因此,斗爭的對象是問題和矛盾,而不宜理解為問題和矛盾中的具體個人。斗爭哲學(xué)倡導(dǎo)的是對問題的“知難而進”“壯士斷腕”“刮骨療毒”,而不是對具體個人的無限打擊、徹底消滅。二是要限制斗爭的手段。斗爭不是盲目蠻干,而應(yīng)有理有節(jié),既在法理上、道義上爭取到制高點,又要嚴格遵守法律規(guī)定,尊重司法規(guī)律,使用合法合理的斗爭策略,保持原則性和靈活性的統(tǒng)一,在充分發(fā)揮斗爭優(yōu)勢的同時,守住法治底線。

(五) 在“借力”與“自立”間良好平衡的非常規(guī)組織

毋庸置疑,“領(lǐng)導(dǎo)小組”“辦公室”等非常規(guī)組織在專項治理中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的樞紐作用,其通過將本屬于牽頭部門“條”的常規(guī)任務(wù)轉(zhuǎn)化為精英個體的政治任務(wù),繼而轉(zhuǎn)化為“塊”的中心工作,使得原有的刑事司法系統(tǒng)內(nèi)的制度性壁壘以及利益部門化和權(quán)力碎片化現(xiàn)象得以通過政治機制的介入而解決[35],從而克服治理中的“權(quán)威落實困境”和“資源供給困境”,推動相關(guān)政策和治理思路的有效落實。但是,非常規(guī)組織的存在意味著對于常規(guī)刑事司法體制權(quán)力、功能體系的重新整合,一旦常態(tài)化,刑事司法系統(tǒng)的獨立性和專業(yè)性很可能在不斷的“問題化”導(dǎo)向的權(quán)力組合中受到侵蝕和損害[36]。特別是對人民檢察院、人民法院來說,依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)是實現(xiàn)刑事司法公正的基本保障。因此,作為專項治理的組織保障,非常規(guī)組織的常態(tài)化設(shè)置必須首先解決好協(xié)調(diào)指導(dǎo)與保障司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)的關(guān)系問題。有學(xué)者將非常規(guī)組織的運行邏輯歸納為“借力”與“自立”的雙重邏輯?！敖枇Α边壿嬛傅氖欠浅Ｒ?guī)組織借助于常設(shè)組織體系中的各種要素來保持運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用,“自立”則是指非常規(guī)組織構(gòu)建起自身相對獨立的一套運行機制,如督促檢查機制、考核評比機制。在“借力”程度高而“自立”程度低的情況下,非常規(guī)組織呈現(xiàn)間歇性運行,在“借力”程度低而“自立”程度高時,非常規(guī)組織呈現(xiàn)實體化運行,甚至與常設(shè)機關(guān)別無二致,在“借力”程度和“自立”程度都比較低的情況下,非常規(guī)組織將被虛置,只有在“借力”程度和“自立”程度都比較高的情況下,非常規(guī)組織才能常態(tài)化運行[37]。換言之,專項治理的常態(tài)化需要非常規(guī)組織的常態(tài)化,而非常規(guī)組織的常態(tài)化既要求該組織有一套健全的運行機制,以強化其權(quán)威性和正當性,確保其議事協(xié)調(diào)的效果,同時也要求充分借力于常規(guī)刑事司法體系的作用,即以充分“借力”為主導(dǎo)邏輯,在尊重和彰顯司法權(quán)威的前提下,發(fā)揮出政治權(quán)威的保障作用。

(六) 重視協(xié)同行動中的分工制約

刑事司法場域?qū)ｍ椫卫淼拈_展,通常遵循“多部門協(xié)同聯(lián)動”的治理邏輯,即通過非常規(guī)組織統(tǒng)攬全局作用的發(fā)揮,引導(dǎo)“上下左右”的“條塊關(guān)系”格局,使得“碎片化”的權(quán)力關(guān)系被悄然塑造為“全局性”配合關(guān)系[35]。無疑,這種協(xié)同行動機制可以充分調(diào)動“治理共同體”的效能[38],減少常規(guī)司法中的部門主義、本位主義以及相互推諉、扯皮的現(xiàn)象,從而可以大大提升司法效能。但這一過程也存在重配合、輕制約的潛在風險。該風險與專項治理的國家主義傾向及其所蘊含的重集權(quán)、輕分權(quán)的內(nèi)在精神有關(guān)[39]。事實上,專項治理不僅容易有排斥專門機關(guān)相互制約的傾向,其對超常規(guī)績效的目標需求、結(jié)果導(dǎo)向的運行機制還可能與刑事司法中以防止權(quán)力恣意行使為核心的程序法定原則產(chǎn)生緊張關(guān)系。然而,就刑事司法而言,專門機關(guān)之間的相互制約不僅是刑事訴訟法的明確要求,還是一項憲法原則,而程序法定也是立法、司法中需要嚴格遵循的基本準則。缺少了相互制約,我國“層層把關(guān)”的刑事訴訟模式將無以維系,專門機關(guān)同質(zhì)化將進一步加劇,把守刑事案件公平正義的防線將更加單薄。故此,要想構(gòu)建起專項治理常態(tài)化后與常規(guī)刑事司法的良性互動關(guān)系,有必要在常態(tài)化協(xié)同行動機制中加入保障專門機關(guān)相互制約的機制,特別是在推行“公、檢、法聯(lián)合辦案”或“檢、法提前介入”時,需要謹慎把握好協(xié)同的尺度,力求互有制約的協(xié)作、保有獨立性的配合,確保專門機關(guān)不相互僭越職責權(quán)限。

(七) 張弛有度的推進機制

從注意力分配理論的視角看,專項治理的啟動本質(zhì)上就是因為在某個議題上觸發(fā)了更多的注意力分配。但問題是,“由于個體理性的存在,加之制度、體制和機制的約束,注意力是一種稀缺性的政策資源”[40]。在某個治理議題上傾注過多的注意力資源,就必然削弱在其他所謂的非中心治理議題上的注意力配置。一旦將這種不平衡的資源配置的格局長期化、常態(tài)化,本來充當常規(guī)治理失效之應(yīng)對手段的專項治理本身就可能成為常規(guī)治理失效的原因,改良意義上的專項治理常態(tài)化最終可能演變?yōu)椴涣棘F(xiàn)象意義上的專項治理常態(tài)化。事實上,長期維持對某一治理議題高強度的注意力分配也是極不現(xiàn)實的。注意力分配的外部、本位及制度觸發(fā)機制都帶有不穩(wěn)定性,決策者的主要注意力可能隨時轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域或議題[41],政治激勵機制會隨之調(diào)整,各方參與主體也會根據(jù)壓力源和壓力強度的變化重新制訂行動策略。退一步而言,即便決策者對某一議題保持長久的高強度注意力,并為此制訂了長期而穩(wěn)定的政治激勵機制,也極有可能面對三重負面效果：一是各級參與主體和群眾逐漸陷入注意力疲勞,治理效用隨時間延續(xù)而遞減,利益相關(guān)者開始質(zhì)疑治理策略,甚至質(zhì)疑決策者的權(quán)威;二是由于在治理議題上的資源傾斜和非常舉措(包括層層加碼的舉措),導(dǎo)致非中心議題上出現(xiàn)諸多問題,直至催生一些惡劣影響超過治理議題本身的次生災(zāi)害;三是面對強激勵機制帶來的壓力,政策執(zhí)行者借助政策變通與共謀的手段,實現(xiàn)治理過程的“目標替代”[42],或者采取“劇場化”操作,導(dǎo)致“忙而不動”、執(zhí)行虛化[43]。有鑒于此,推動專項治理的常態(tài)化,必須降低注意力分配的強度,弱化政治激勵的力度,形成一種力度適中、輸出穩(wěn)定的動力源,實現(xiàn)專項治理的“溫和化”,將專項治理的核心要素限定在常規(guī)治理的框架之下。

五、 結(jié) 語

從長遠來看,我國的刑事司法必然走向制度之治、規(guī)則之治、程序之治,實現(xiàn)中國國家治理的現(xiàn)代化首先就是要實現(xiàn)法治化,這是方向,是規(guī)律。但這并不是說,每個國家都必須遵循千篇一律的刑事司法制度和刑事司法問題的治理模式。習近平總書記提出,要堅持中國特色社會主義法治道路,要在借鑒國外法治有益成果的基礎(chǔ)上,從中國革命、建設(shè)、改革的實踐中探索適合自己的法治道路[44]。而中國共產(chǎn)黨在這方面“具有整合傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本土與西方、學(xué)術(shù)與政治、精英與大眾的顯著優(yōu)勢”[45]。人民司法的性質(zhì)和極富特色的政法傳統(tǒng)決定了我國的刑事司法需要尋找到一條符合中國實際、具有中國特色的發(fā)展道路,將黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線等這些積極要素融入程序法治之中,構(gòu)建起公正高效權(quán)威的社會主義刑事司法制度,在法治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)善治。誠然,當前,部分專項治理確實有這樣或那樣的一些弊端,但由此徹底否定專項治理就走向了矯枉過正的歧路。就我國的刑事司法而言,只要在理念、制度、機制層面做好合理的定位和銜接設(shè)計,專項治理就有可能成為無可替代的體制優(yōu)勢。在轉(zhuǎn)型期,專項治理重點針對常規(guī)刑事司法通過量的累積過濾出來的突出問題,進行補充性質(zhì)的靈活的適應(yīng)性治理,從而可以與常規(guī)刑事司法之間形成有效互補、縱向協(xié)同的“雙層治理”[28]。而提出專項治理的常態(tài)化,其實就旨在形成專項治理與常規(guī)刑事司法有機協(xié)同的長效治理機制。即便是在充分實現(xiàn)程序法治,專項治理逐漸淡化了作為獨立治理模式的意義之后,刑事司法制度依然可以吸收專項治理中的積極要素,彌補程序法治的局限性,體現(xiàn)推進依法治國和治理模式創(chuàng)新上的中國智慧。