中央環(huán)保督察問責(zé)的規(guī)范分析及完善路徑

陳海嵩

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072)

一、 引 言

近年來,在我國生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中,“生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究”無疑是其中最為突出的領(lǐng)域,取得了突破性成就[1]。習(xí)近平總書記多次強調(diào),建設(shè)生態(tài)文明必須建立最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,針對造成生態(tài)環(huán)境損害的行為必須“終身追究責(zé)任”。2016年以來,隨著中央環(huán)保督察在全國范圍的多層次深入推進(jìn)(包括2016—2017年第一輪中央環(huán)保督察、2018年“回頭看”、2019—2021年第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察),生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的督察問責(zé)力度空前、成效顯著。應(yīng)當(dāng)看到,作為新時代環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,中央環(huán)保督察制度也存在一些體制性障礙需要改進(jìn),以實現(xiàn)法治化、規(guī)范化的目標(biāo),筆者曾對此進(jìn)行過專門分析[2]。對此,一個基本的出發(fā)點是生態(tài)環(huán)境保護督察的內(nèi)在屬性,即由于生態(tài)環(huán)境保護督察涉及“黨”“政”兩大領(lǐng)域,其具有政治與法律雙重屬性,既是落實黨中央重大決策部署的政治行為,又是具有規(guī)范性要求的法律規(guī)則。兩者相互關(guān)聯(lián)、相互影響,無法截然加以分割。這正是習(xí)近平生態(tài)文明思想所要求“系統(tǒng)整體觀”的本質(zhì)要求[3]。由此,對中央環(huán)保督察問責(zé)的相關(guān)分析也需遵循系統(tǒng)整體視角。在整體視角下,督察問責(zé)無疑是中央環(huán)保督察制度最為重要、最為核心的環(huán)節(jié)。目前督察問責(zé)在取得顯著成效的同時,也存在一些問題影響生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究的深入開展,有必要對此有針對性地加以分析,并提出進(jìn)一步完善中央環(huán)保督察問責(zé)機制的制度措施。

二、 中央環(huán)保督察問責(zé)中存在的法律問題

從制度實施的角度來看,目前我國中央環(huán)保督察問責(zé)機制在各個層面存在的法律問題,具體如下。

(一) 中央環(huán)保督察問責(zé)的規(guī)范依據(jù)層面

目前我國中央環(huán)保督察的規(guī)范依據(jù),主要是2019年6月中辦、國辦印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》(以下簡稱《工作規(guī)定》)及2015年8月中辦、國辦印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》[以下簡稱《追究辦法(試行)》],性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)。從具體內(nèi)容看,其并未對中央環(huán)保督察問責(zé)的構(gòu)成要件、權(quán)限及程序等作出具體要求,僅在《工作規(guī)定》第28條進(jìn)行了原則性規(guī)定。(1)該條規(guī)定：“加強督察問責(zé)工作。對不履行或者不正確履行職責(zé)而造成生態(tài)環(huán)境損害的地方和單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法嚴(yán)肅、精準(zhǔn)、有效問責(zé);對該問責(zé)而不問責(zé)的,應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員責(zé)任?！币话愣?在環(huán)保督察過程中發(fā)現(xiàn)需要責(zé)任追究的情形時,需要按照監(jiān)察問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)、行政問責(zé)等多樣化問責(zé)方式的具體程序與要求進(jìn)行。相應(yīng)地,在規(guī)范依據(jù)上就會涵蓋多層次的復(fù)雜的規(guī)范體系,既包括國家法律(《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《環(huán)境保護法》等),也包括黨內(nèi)法規(guī)[《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《工作規(guī)定》《追究辦法(試行)》等]?？傮w上,由于目前中央環(huán)保督察問責(zé)的規(guī)范依據(jù)種類繁雜,從實施的角度來看存在以下問題。

第一,規(guī)范效力有待進(jìn)一步澄清。作為督察問責(zé)主要規(guī)范依據(jù)的《追究辦法(試行)》《工作規(guī)定》是由中辦和國辦聯(lián)合印發(fā),屬于“黨政聯(lián)合發(fā)文”,涉及“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)規(guī)范性文件”等多種類別,其規(guī)范效力仍然存在需要澄清之處[4],這顯然會在一定程度上影響其在環(huán)保督察問責(zé)中的具體適用。從實踐來看,由于黨政聯(lián)合發(fā)文所具有的政治權(quán)威性,其在適用上具有相對優(yōu)先性,這卻使原有《公職人員政務(wù)處分法》等法律法規(guī)處于“閑置”狀態(tài)。從法治理性角度考慮,這種現(xiàn)象導(dǎo)致問責(zé)容易因領(lǐng)導(dǎo)人意志或關(guān)注點的轉(zhuǎn)移而改變[2]。

第二,督察問責(zé)程序、標(biāo)準(zhǔn)和效力并不完全統(tǒng)一,造成法律適用的困境。在我國法治政府建設(shè)過程中,監(jiān)察問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)以及行政問責(zé)等不同形式的問責(zé)遵循不同的運作原理,其相互間的關(guān)系如何處理進(jìn)而如何進(jìn)行規(guī)范整合本身就有待進(jìn)一步完善。由于不同問責(zé)形式的規(guī)范依據(jù)各異,其制度化和規(guī)范化進(jìn)程不一致,將給督察問責(zé)依據(jù)的統(tǒng)一適用帶來巨大挑戰(zhàn)。因此,如何規(guī)范問責(zé)主體及權(quán)力,統(tǒng)一問責(zé)事由,厘定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn),提升督察問責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化,仍然需要進(jìn)一步完善。

第三,問責(zé)過程中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題。從適用對象角度分析,目前督察問責(zé)中的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在一定重疊[5]。具體而言,《公務(wù)員法》《環(huán)境保護法》所確立的法律責(zé)任適用于地方政府及負(fù)有環(huán)境保護職責(zé)的部門工作人員,《追究辦法(試行)》則適用于地方各級黨委和政府及相關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員,顯然兩者在“地方政府及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人員(主要負(fù)責(zé)人)”上存在重疊?？紤]到責(zé)任人的身份問題(是否具有黨員身份),督察問責(zé)中就可能出現(xiàn)如下情況：針對政府及其工作部門中的非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,如果存在不適當(dāng)履行環(huán)境保護職責(zé)的情況需要問責(zé)的,究竟是適用黨內(nèi)法規(guī)還是適用國家法律?此時需進(jìn)一步明確督察問責(zé)過程中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

(二) 中央環(huán)保督察問責(zé)主體層面

問責(zé)主體,是指在問責(zé)制中能夠合法合理地承擔(dān)問責(zé)功能的組織、群體或個人,即問責(zé)行為的主動發(fā)起者[6]。根據(jù)《工作規(guī)定》第24條的規(guī)定,針對督察發(fā)現(xiàn)的問題需要問責(zé)的,由督察組按照有關(guān)權(quán)限、程序和要求移交中央紀(jì)委國家監(jiān)委、中央組織部、國務(wù)院國資委黨委或者被督察對象,因而文本意義上的督察問責(zé)主體具有多元化特征。但在中央環(huán)保督察問責(zé)的實踐中,多元主體進(jìn)行環(huán)保督察問責(zé)的局面并未出現(xiàn)。從第一輪、第二輪中央環(huán)保督察公開移交案件的問責(zé)情況來看,在各中央環(huán)境保護督察組完成督察反饋并移交責(zé)任追究問題后,地方的行動策略一般表現(xiàn)為：省委、省政府高度重視—成立整改問責(zé)工作(整改落實工作)領(lǐng)導(dǎo)小組—組建核查問責(zé)組—省委省政府研究決定—對責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。從主體角度看,這一過程中出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組、核查問責(zé)組、紀(jì)委監(jiān)察部門等多個主體,與前述《工作規(guī)定》之要求并不完全一致,由此產(chǎn)生了如下問題：(1)整改問責(zé)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的性質(zhì)如何界定。其在啟動并領(lǐng)導(dǎo)督察問責(zé)活動中的重要性不言而喻,但由于其并非政治體制中享有問責(zé)權(quán)的法定主體,領(lǐng)導(dǎo)小組的主體地位有待進(jìn)一步商榷。(2)紀(jì)檢監(jiān)察部門作為享有法定問責(zé)權(quán)限的主體參與了督察問責(zé)活動,但其在督察問責(zé)中的主體地位如何認(rèn)定同樣存在疑問。在各地方的問責(zé)實踐中,紀(jì)檢監(jiān)察部門的功能各異,除個別地方由其牽頭組建核查組外,大多數(shù)是根據(jù)安排抽調(diào)專業(yè)人員參與組建核查組。(3)督察問責(zé)主體很大程度上還是在黨和政府范圍之內(nèi),基于社會主義民主政治建設(shè)的要求,針對生態(tài)環(huán)境保護問題的各級黨委、行政機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、人民政協(xié)和社會公眾等多元主體的協(xié)同問責(zé)格局依舊尚未完全形成。包括各級國家權(quán)力機關(guān)、人民政協(xié)的監(jiān)督問責(zé)以及社會組織和公民個體對生態(tài)環(huán)境問題的有序問責(zé)等,這些目前還缺乏針對性的激勵措施和操作細(xì)則。問責(zé)主體參與力量的不全面,不利于環(huán)保督察問責(zé)效力的進(jìn)一步提升[7]。(4)由于問責(zé)主體單一,問責(zé)者和問責(zé)對象屬于同一體系,具有上下級關(guān)系,難免產(chǎn)生問責(zé)的不規(guī)范、不徹底、不公平、不公開、力度弱、效用差等問題[8]。

(三) 中央環(huán)保督察問責(zé)對象層面

根據(jù)《追究辦法(試行)》的規(guī)定,地方各級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部均被納入問責(zé)對象的范疇之內(nèi),即落實“黨政同責(zé)”原則。這是當(dāng)代中國環(huán)境問責(zé)制度的重大創(chuàng)新,也是非常必要的[9]。但從中央環(huán)保督察問責(zé)實踐情況來看,問責(zé)對象在黨政系統(tǒng)內(nèi)的分配并不均衡,對政府部門“一把手”的問責(zé)較為集中,而對黨委及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)明顯較少。以首批中央環(huán)保督察8省(區(qū))公開移交案件問責(zé)情況來看,地方黨委問責(zé)46人,地方政府問責(zé)299人[10]?？梢?黨政系統(tǒng)中問責(zé)對象分布存在一定的失衡。這種現(xiàn)象實際上體現(xiàn)為黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制和行政首長負(fù)責(zé)制之間的內(nèi)在張力;“根據(jù)集體領(lǐng)導(dǎo)的原則,作為兼任黨委(組)副書記的行政首長在很多情況下是在執(zhí)行黨委(組)的集體決策;而根據(jù)行政首長負(fù)責(zé)制,行政首長又應(yīng)該對本級政府的工作負(fù)有全面責(zé)任”[11]。這就帶來問責(zé)實踐中的一個問題,即黨委集體決策的責(zé)任很難落實到個人,一旦出現(xiàn)責(zé)任事故,容易在行政首長負(fù)責(zé)制的名義下將責(zé)任完全歸咎于行政“一把手”[12]。

在問責(zé)對象的級別上,本研究對第一輪中央環(huán)保督察問責(zé)情況進(jìn)行了統(tǒng)計。結(jié)果表明,除甘肅省因祁連山事件問責(zé)3名省部級干部外,其余省(市)均未出現(xiàn)對省部級高級領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé),共問責(zé)廳級干部680人、處級干部2022人、科級及其他級別干部1435人?？傮w而言,在問責(zé)對象中,部門副職和地方副職居多,部門正職和縣級黨政主官被追責(zé)的比例則少了很多。從各地公開的中央環(huán)保督察移交問題整改落實情況看,問責(zé)的對象絕大多數(shù)為現(xiàn)任或時任副職的領(lǐng)導(dǎo)干部。按照我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的慣例,正職對副職的分管工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督并在關(guān)鍵時刻有拍板定案的權(quán)力;黨委及政府的正職相對于副職具有決策權(quán),因而難以劃清問題是由于正職決策失誤還是由于副職執(zhí)行不力造成的[6]。過多問責(zé)副職領(lǐng)導(dǎo)干部而缺乏對正職領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)難以保障問責(zé)的公平性,甚至難免存在轉(zhuǎn)移責(zé)任問題,即由副職領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)本應(yīng)由正職領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任,這有損權(quán)責(zé)一致的問責(zé)原則。

(四) 中央環(huán)保督察問責(zé)情形層面

對督察問責(zé)情形的考察,主要是為了解決問責(zé)對象在何種情況下應(yīng)當(dāng)對其行為承擔(dān)責(zé)任的問題。一般而言,存在兩類不同的問責(zé)理論：一是將問責(zé)等同于官員的誠實和嚴(yán)格遵守規(guī)則,這實際上是一種消極的和規(guī)則導(dǎo)向的問責(zé)要求;二是將問責(zé)與政府官員因承擔(dān)法定職責(zé)而積極表現(xiàn)聯(lián)系起來,這是一種積極的和績效導(dǎo)向的問責(zé)要求[13]。從中央環(huán)保督察制度安排看,其問責(zé)顯然更加強調(diào)消極的和規(guī)則導(dǎo)向的問責(zé)要求,而相對忽視了積極的和績效導(dǎo)向的問責(zé)要求。這體現(xiàn)在：(1)在規(guī)范依據(jù)上,《追究辦法(試行)》第5條所列舉應(yīng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任的情形中,“生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化”“造成嚴(yán)重后果”“處置不力”“執(zhí)行不力”等內(nèi)容均指向?qū)ο麡O結(jié)果的懲戒,而“與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背”以及“嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃”等內(nèi)容則明顯與規(guī)則導(dǎo)向相關(guān);(2)從督察問責(zé)實踐看,根據(jù)中央環(huán)保督察中各地所通報的督察問責(zé)典型案例來看,問責(zé)主要針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞監(jiān)管不力以及違法進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管等情形[14]。這些內(nèi)容很大程度上屬于事后的追責(zé),注重對消極后果(生態(tài)環(huán)境損害)的懲罰。

應(yīng)注意到,問責(zé)的本質(zhì)不僅在于懲罰,而且具有預(yù)防的要求;現(xiàn)代意義上的問責(zé),不僅是一種事后的負(fù)責(zé)任行為,而且應(yīng)當(dāng)能夠在事前促使相關(guān)主體采取預(yù)防性措施,盡可能地避免危害后果的發(fā)生。毋庸置疑,生態(tài)環(huán)境的脆弱性、復(fù)雜性決定了唯有走保護優(yōu)先、預(yù)防為主的道路,才能達(dá)到良好的治理目標(biāo)。因而生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的問責(zé)制應(yīng)是一個涵蓋事前明責(zé)、事中督責(zé)和事后追責(zé)的全方位問責(zé)體系;問責(zé)情形局限于事后,將使得問責(zé)機制預(yù)防作用的發(fā)揮受到制約,不利于問責(zé)機制的系統(tǒng)性建構(gòu)[5]。與這一問題相關(guān)聯(lián)的是,中央環(huán)保督察問責(zé)情形中缺少對政策失誤的關(guān)注。從行政過程的角度講,政府具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項基本的組織活動。在這三項活動中,決策不僅是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是容易出問題且難以追究責(zé)任的環(huán)節(jié)。在這一意義上,決策問責(zé)就成為建立責(zé)任政府的核心和關(guān)鍵[11]。根據(jù)第一輪中央環(huán)保督察中各地所通報的問責(zé)情況來看,集中于“監(jiān)督不力”“違規(guī)許可”及“整改不到位”等情形,均屬于執(zhí)行層面的問題,尚未有一例因決策失誤被問責(zé)的情況,呈現(xiàn)“重執(zhí)行、輕決策”的特征。這說明了目前中央環(huán)保督察問責(zé)對決策責(zé)任的評估、跟蹤和反饋不夠,亟須予以完善。

(五) 中央環(huán)保督察問責(zé)程序?qū)用?/h3>

問責(zé)程序是基于過程性視角所進(jìn)行的考察。完善的程序是問責(zé)監(jiān)督機制在法治軌道上健康、持續(xù)發(fā)展的保證[15]。問責(zé)程序作為具體落實中央環(huán)保督察責(zé)任追究的核心環(huán)節(jié),直接影響到環(huán)保督察制度的法治化、規(guī)范化水平。從規(guī)范意義上來講,問責(zé)程序應(yīng)當(dāng)包括發(fā)現(xiàn)問責(zé)情形、調(diào)查問責(zé)對象、問責(zé)提議機關(guān)提出問責(zé)處理建議、問責(zé)決定機關(guān)作出問責(zé)處理決定、問責(zé)對象的申訴與救濟程序、問責(zé)結(jié)果的核實與執(zhí)行等一系列完整的流程[12]。從中央環(huán)保督察問責(zé)的主要依據(jù)來看,《工作規(guī)定》及《追究辦法(試行)》只是對問責(zé)主體和問責(zé)方式進(jìn)行了明確,而問責(zé)事實的確立、問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)的具體流程、問責(zé)結(jié)果的復(fù)核與救濟等內(nèi)容尚未形成完整的問責(zé)程序規(guī)則。根據(jù)《追究辦法(試行)》第11條的規(guī)定,負(fù)責(zé)作出責(zé)任追究決定的機關(guān)和部門,一般應(yīng)當(dāng)將責(zé)任追究決定向社會公開。該條規(guī)定對公開條件(一般情況下公開)和公開信息(僅公開問責(zé)結(jié)果)進(jìn)行了限制,事實上使得問責(zé)決定機關(guān)掌握了信息公開的決定權(quán)[4]。特別是在追責(zé)事由的判斷上,我國在問責(zé)實踐中普遍使用“失誤”“失職”“不力”“失當(dāng)”“違反……規(guī)定”等含混詞語來表述追責(zé)事由,造成行政問責(zé)一直未能形成客觀化的判斷標(biāo)準(zhǔn)[16]。這一現(xiàn)象也體現(xiàn)在中央環(huán)保督察問責(zé)之中,使其難以克服程序規(guī)則上的缺陷,不符合法治國家建設(shè)的需要。

另外一個相關(guān)的問題,是中央環(huán)保督察問責(zé)結(jié)果的公開?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》《追究辦法(試行)》等只是規(guī)定“責(zé)任追究決定一般要向社會公開”。在規(guī)范意義上,前述“一般”的含義較為豐富,包括：哪些問責(zé)決定屬于“一般情況”應(yīng)當(dāng)公開、哪些問責(zé)決定屬于特殊情況不予公開、公開的主體、公開的方式、公開的內(nèi)容等,這些都需要加以明確的規(guī)定。[3]相比于2015年《環(huán)境保護督察方案(試行)》(已被《工作規(guī)定》取代),2019年《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》第29條規(guī)定“督察問責(zé)有關(guān)情況……應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求對外公開”,取得了一定進(jìn)步,但該規(guī)定仍然過于抽象和原則,有待進(jìn)一步明確。筆者曾指出,環(huán)保督察制度在問責(zé)信息的公開上,往往只包括一個籠統(tǒng)的“××人被問責(zé)”的通報,缺少問責(zé)對象、問責(zé)事件、處理結(jié)果、處理方式等具體信息,不利于提升督察公正性、公信力和社會監(jiān)督力度[4]。應(yīng)當(dāng)說,這一問題近年來得到了一定改善,但仍然存在公開度不夠的情況,亟須完善相關(guān)規(guī)則以保障督察問責(zé)過程及結(jié)果的公開透明,提升督察問責(zé)的規(guī)范化水平。

三、 影響中央環(huán)保督察問責(zé)規(guī)范效應(yīng)的因素分析

中央環(huán)保督察問責(zé)實踐中存在的上述問題,不僅是一個實踐問題,而且應(yīng)當(dāng)在理論上加以更深層的分析。需要注意的是,作為一種新型治理機制的中央環(huán)保督察制度,面臨著傳統(tǒng)環(huán)境治理體系中長期存在的體制性障礙,對其發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范效應(yīng)構(gòu)成了一定障礙。對此,有必要進(jìn)行專門分析。

(一) 中央環(huán)保督察制度與傳統(tǒng)科層制的相互關(guān)系

督察問責(zé)作為生態(tài)環(huán)境保護“最嚴(yán)格保護”的重要環(huán)節(jié),既是保障環(huán)保督察制度取得預(yù)期實效的重要工具,也是改善科層治理邏輯下傳統(tǒng)問責(zé)機制缺陷的制度創(chuàng)新。但是,督察問責(zé)作為環(huán)保督察制度體系中的一部分,其內(nèi)在邏輯和實施也來源于環(huán)保督察制度的基本機理。環(huán)保督察作為近年來我國實現(xiàn)環(huán)境治理邏輯轉(zhuǎn)換、提升治理能力的核心治理工具,其在實施中存在與傳統(tǒng)的科層治理機制“碰撞”的問題,如何處理新、舊治理機制間的關(guān)系是一個必須關(guān)注的課題。

從制度發(fā)展的歷程來看,督察問責(zé)隨著中央環(huán)保督察的制度化呈現(xiàn)更加穩(wěn)定的運作邏輯。2019年5月中辦、國辦印發(fā)的《工作規(guī)定》被普遍視為中央環(huán)保督察制度轉(zhuǎn)向常態(tài)化、在制度層面正式嵌入環(huán)境治理體系的重要標(biāo)志[17]。應(yīng)當(dāng)看到,中央環(huán)保督察在克服科層制的僵化問題的同時,規(guī)避傳統(tǒng)“運動式治理”弊端的意圖十分明顯,致力于建立環(huán)境治理長效機制[18]。因此可以說,督察問責(zé)機制本身不是目的而是手段,即通過具備中央權(quán)威的高位推進(jìn)策略引導(dǎo)地方政府對環(huán)境治理的注意力配置,實現(xiàn)環(huán)保壓力的嚴(yán)格傳導(dǎo),由此改變地方政府常規(guī)治理工具的選擇。問責(zé)制存在于中央環(huán)保督察這樣的新型治理工具中,更為重要的是問責(zé)制本身就是嵌入傳統(tǒng)科層制中的重要機制。在此意義上講,中央環(huán)保督察問責(zé)的最終目的仍需依靠相應(yīng)的科層權(quán)威來實現(xiàn),但同時也應(yīng)避免傳統(tǒng)科層制的僵化現(xiàn)象。

這一現(xiàn)象體現(xiàn)在具體制度運作中,根據(jù)《工作規(guī)定》第24條第2款：“對督察發(fā)現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境問題及其失職失責(zé)情況,督察組應(yīng)當(dāng)形成生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題清單和案卷,按照有關(guān)權(quán)限、程序和要求移交中央紀(jì)委國家監(jiān)委、中央組織部、國務(wù)院國資委黨委或者被督察對象?！笨梢钥闯?督察問責(zé)作為中央環(huán)保督察實施中的重要環(huán)節(jié),要視不同情形來加以落實,需要遵循監(jiān)察問責(zé)、行政問責(zé)以及黨內(nèi)問責(zé)等不同問責(zé)路徑來展開。從監(jiān)察問責(zé)、行政問責(zé)以及黨內(nèi)問責(zé)等不同問責(zé)路徑的具體運作來看,都依賴于穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu),體現(xiàn)了科層治理的特征,尤其是當(dāng)代行政問責(zé)制度的構(gòu)建本身就是科層治理邏輯的延續(xù)(“上對下”的監(jiān)督與約束),是一種典型的科層體系內(nèi)部的問責(zé)機制。因此,作為力求突破傳統(tǒng)科層體制中地方執(zhí)行偏差問題的中央環(huán)保督察制度,其問責(zé)機制的落實又不可避免地依靠科層治理邏輯下的問責(zé)路徑,這在客觀上存在某種程度的相互沖突,需要加以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

因此,督察問責(zé)制度化進(jìn)程與科層治理邏輯的關(guān)系如何處置,構(gòu)成了環(huán)保督察問責(zé)實效提升的關(guān)鍵性問題。對此,中央環(huán)保督察問責(zé)應(yīng)著力從“大而全”向“精細(xì)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)型,避免面面俱到,將重心更多投向地方治理成效,為地方政府提供一定的靈活執(zhí)行和容錯空間[19]。這是解決督察問責(zé)制度化與科層治理機制下傳統(tǒng)問責(zé)制度間沖突與張力的重要方向。

(二) 環(huán)境治理中的體制性障礙

中央環(huán)保督察作為一種新型治理工具,其實施是一個系統(tǒng)性的互動過程,需要具備某些體制性的前提要件,方能保證其高效運作。從督察問責(zé)實踐來看,環(huán)境監(jiān)管中的權(quán)責(zé)分配不清所造成責(zé)任分配及認(rèn)定困難應(yīng)是需要關(guān)注的重要因素。問責(zé)首要的或者說最重要的前提就是職責(zé)清晰明確,但由于我國一直以來體制架構(gòu)的復(fù)雜、組織結(jié)構(gòu)和人事設(shè)置的交疊,使得各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任模糊,問責(zé)對象難以明確[5]。正是由于各權(quán)力行使主體在責(zé)任劃分上邊界模糊、權(quán)責(zé)分配不清,影響了督察問責(zé)基于權(quán)責(zé)一致原則進(jìn)行的高效追責(zé),容易造成問責(zé)錯位和偏差。具體體現(xiàn)在以下三個方面。

第一,央地之間。央地關(guān)系中的權(quán)責(zé)交錯主要根源于“職責(zé)同構(gòu)”,即不同層級的政府在職能設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)上保持一致。就問責(zé)而言,在“職責(zé)同構(gòu)”的管理模式下,權(quán)力和資源越往上越集中,下級部門的工作過多地依賴于上級的支援,自上而下的權(quán)力鏈條將不同層級的官員捆綁在一起[20]。一旦出現(xiàn)了需要追究官員責(zé)任的事件,在“職責(zé)同構(gòu)”的模式下就會產(chǎn)生兩種不同類型的推卸責(zé)任：一種是“條條”上的推卸責(zé)任,即同一個系統(tǒng)上下級部門之間由于職能重疊、事權(quán)不清而推卸責(zé)任,給責(zé)任應(yīng)該追究到哪一級增加了障礙;另一種是“條塊”之間推卸責(zé)任,有些部門的工作既要聽命于上級垂直領(lǐng)導(dǎo)部門,又要配合所在地地方政府,一旦這樣的部門出現(xiàn)問題,就會常常因為權(quán)責(zé)關(guān)系不明確而導(dǎo)致問責(zé)上的種種困難[10]。

第二,部門之間。我國一直以來的環(huán)境管理體制是“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”“區(qū)域管轄”與“事務(wù)管轄”并行,這一體制的優(yōu)勢在于能夠發(fā)揮不同部門在解決各自領(lǐng)域內(nèi)環(huán)境問題的專業(yè)性,但問題是容易導(dǎo)致多頭執(zhí)法的困境。2014年《環(huán)境保護法》主要對環(huán)保主管部門的職權(quán)職責(zé)進(jìn)行規(guī)定,其他相關(guān)部門的職權(quán)職責(zé)僅加以概括性、原則性規(guī)制,行政權(quán)力碎片化現(xiàn)象依舊明顯,影響政府環(huán)境責(zé)任的全面落實[21]。由于現(xiàn)行的環(huán)境管理體制在不同部門之間的職責(zé)范圍存在交集,為問責(zé)過程中的具體認(rèn)定增加了難度,從而影響環(huán)保督察問責(zé)的實效。

第三,黨政之間。目前生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究中強調(diào)“黨政同責(zé)”,但在問責(zé)“落地”過程中仍然需要對黨委和政府之間的不同責(zé)任進(jìn)行區(qū)分?；趫?zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,政府是在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)之下,政府領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員、行政首長按照慣例往往都是同級黨委成員,兩者身份權(quán)責(zé)存在較大交叉,此時行政首長作為黨委成員必須服從黨委的決定,由此導(dǎo)致如下難以厘清責(zé)任的情形：在出現(xiàn)問題要問責(zé)時,如何確定行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,或者兩者都負(fù)有責(zé)任時各自要承擔(dān)多大的責(zé)任[5]。由于上述體制性因素,相關(guān)的規(guī)則在規(guī)定問責(zé)事由時,也往往不嚴(yán)格區(qū)分黨委和政府的責(zé)任。如在《追究辦法(試行)》第5條、第6條中,對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員以及地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的問責(zé)形式加以統(tǒng)一表述,未對黨委和政府人員加以區(qū)分。

四、 中央環(huán)保督察問責(zé)制的完善路徑

為使得中央環(huán)保督察問責(zé)發(fā)揮更好的規(guī)范效果,解決目前存在的法律問題,在前文的分析基礎(chǔ)上,立足于現(xiàn)代治理體系的內(nèi)在邏輯和實踐需求,本文提出如下方面的完善措施。

(一) 以清晰的職權(quán)配置為前提

在規(guī)范意義上,明晰法定職責(zé)的核心是完善責(zé)任清單制度。責(zé)任清單是從責(zé)任的角度對各政府部門的職責(zé)進(jìn)行直觀表述,通過明確部門職責(zé)、界定職責(zé)界限,加強生態(tài)環(huán)境公共服務(wù),防止政府生態(tài)環(huán)境管理及執(zhí)法缺位。相對于權(quán)力清單所著力解決的“亂作為”問題,責(zé)任清單主要解決部門“不作為”的問題。但是,責(zé)任清單制度雖然有助于明晰職能部門的職責(zé),但還無法完全落實地方黨委政府的生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任。一方面,實定法上的行政職責(zé)并不能涵蓋黨內(nèi)法規(guī)的要求以及黨的規(guī)范性文件之要求;另一方面,實定法上對地方政府的職責(zé)要求規(guī)定較為原則化,由于制度的不成熟或立法的滯后,一般難以在責(zé)任清單中加以明確[22]。為此,需要打破簡單依據(jù)“權(quán)責(zé)匹配”原則確定責(zé)任主體的思路,借鑒實踐中“決策留痕”的做法,通過將權(quán)力清單與責(zé)任清單結(jié)合起來,明確重大決策的集體與個人決策權(quán)邊界,逐步實現(xiàn)決策過程的透明化和公開化,以規(guī)范化和制度化的方式確定不同決策類型的相關(guān)主體,根據(jù)責(zé)任主體在決策過程中的實際作用分解并落實決策責(zé)任[11]。

由于規(guī)范及制度設(shè)置進(jìn)程的不一致,生態(tài)環(huán)境保護職權(quán)在黨政部門之間的配置尤為重要。根據(jù)生態(tài)文明體制改革目標(biāo),中央環(huán)保督察問責(zé)需遵循“黨政同責(zé)”的要求,因而如何理解“黨政同責(zé)”之“責(zé)”的屬性也是形成黨政之間職權(quán)配置的理論前提。具體而言,我國在環(huán)境問責(zé)領(lǐng)域中落實“黨政同責(zé)”理念應(yīng)當(dāng)厘清各級黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé),宜將其職責(zé)分為法律責(zé)任與政治責(zé)任兩大類。法律責(zé)任的承擔(dān)者主要是各級政府及其工作部門的公務(wù)人員,承擔(dān)形式是由專門機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定給予法律制裁;而政治責(zé)任的承擔(dān)者主要包括各級黨委委員、各部門黨組書記、縣級以上各級政府負(fù)責(zé)人;執(zhí)政黨的政治責(zé)任直接由上級黨組織進(jìn)行追究,而政府責(zé)任主要由權(quán)力機關(guān)監(jiān)督政府部門履行職責(zé)[8]。在區(qū)分黨委和政府不同責(zé)任的基礎(chǔ)之上,再進(jìn)一步明確黨委、政府、黨委政府各職能部門以及相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分配,列出生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)清單,從而根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督考核以及責(zé)任追究[23]。在相關(guān)規(guī)則完善的路徑選擇上,為了使黨政環(huán)保責(zé)任分工規(guī)范化、制度化和穩(wěn)定化,還有必要根據(jù)全面深化改革的需要,對責(zé)任清單制度實行動態(tài)機制,及時調(diào)整并加以公布[22]。此外還需要注意到,各級黨委是一個由組織、宣傳、政法等多部門組成的組織機構(gòu),督察問責(zé)中黨委的具體職權(quán)和監(jiān)督范圍也應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門性質(zhì)予以分配并加以細(xì)化,從而形成黨政生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責(zé)一致的治理體系[3]。

(二) 完善中央環(huán)保督察異體問責(zé)機制

目前的環(huán)保督察問責(zé)主體處于黨和政府范圍之內(nèi),問責(zé)對象則是下級黨委政府及相關(guān)工作部門,因而是一種典型的同體問責(zé)機制,需要進(jìn)一步拓展異體問責(zé)方式,以符合現(xiàn)代環(huán)境治理的要求。概言之,有必要基于法治一體化的視角,構(gòu)建全方位、多層次的問責(zé)機制,形成多元化督察問責(zé)機制。研究指出,異體問責(zé)恰可較為有效地進(jìn)行追責(zé),實現(xiàn)對黨委政府權(quán)力監(jiān)督之目的[7]。當(dāng)然也必須承認(rèn),生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域事務(wù)具有較強的專業(yè)性、技術(shù)性,同體問責(zé)可以深入生態(tài)環(huán)境行政流程的各個環(huán)節(jié),更加熟悉行政裁量的范圍與幅度,對行政失效的問題與原因也更為熟悉,因此具有高效、直接的優(yōu)勢,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用,但其缺陷是無法保證問責(zé)主體的獨立性,減少利益關(guān)系的牽制。相關(guān)研究也提出,異體問責(zé)能夠增強生態(tài)環(huán)境督政問責(zé)的公開性和監(jiān)督力度,提高問責(zé)機制的公信力[22]。

從現(xiàn)代民主政治的角度出發(fā),黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來自人民的授予,其責(zé)任對象應(yīng)是人民群眾,問責(zé)的主體也包含人民代表大會。因此,在構(gòu)建多元化督察問責(zé)機制的過程中,加強異體問責(zé)需要充分發(fā)揮人大及社會公眾的作用,提升督察問責(zé)的民主化屬性。具體而言,在中央環(huán)保督察問責(zé)中,各級人大應(yīng)加強監(jiān)督的主動性,在涉及官員問責(zé),特別是對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并且經(jīng)人大選舉產(chǎn)生的官員的責(zé)任確定上,積極參與其中。對社會公眾來說,主要是通過新聞媒體來發(fā)揮監(jiān)督作用,對發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞問題、提供督察線索具有重要意義。在當(dāng)今自媒體時代,公眾針對社會事件發(fā)聲的渠道日益多元,媒體、環(huán)保組織、公眾的相互結(jié)合可以創(chuàng)造更多公眾參與的形式,給予督政問責(zé)持續(xù)不斷的壓力[7]。

總之,地方各級黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任,但絕不意味著其就是唯一的問責(zé)主體。強化中央環(huán)保督察問責(zé)的效力,應(yīng)當(dāng)在更大范圍內(nèi)形成多元主體協(xié)同共治的模式,同時加強針對性的激勵措施和操作細(xì)則的完善。

(三) 責(zé)任認(rèn)定及績效評估機制的科學(xué)構(gòu)建

責(zé)任的認(rèn)定與評估其實是一個一體兩面的過程。正是由于責(zé)任評估機制對相關(guān)因素的權(quán)重分配不合理,無法形成有效激勵,導(dǎo)致問責(zé)情形設(shè)置不均衡,呈現(xiàn)“重事后懲戒,輕事前及事中預(yù)防”以及“重執(zhí)行,輕決策”的問題。從程序上講,問責(zé)及其績效評估在總體上具有內(nèi)在聯(lián)系,兩者呈現(xiàn)彼此推進(jìn)的關(guān)系,以形成多樣化的治理機制[24]?？傮w而言,績效評估機制的構(gòu)建可以發(fā)揮有效的激勵功能,從而在問責(zé)情形中兼顧“法無授權(quán)不可為”的規(guī)則導(dǎo)向和“法定職責(zé)必須為”的績效導(dǎo)向[12]。具體的完善對策如下。

首先,由于目前責(zé)任評估主要側(cè)重于對行政執(zhí)行及其效果的評估,對決策的評估相對重視不夠,以至于無法及時追究決策失誤所帶來的責(zé)任問題[11]。因此可在中央環(huán)保督察問責(zé)中引入績效評估的理念和方法,重視決策責(zé)任履行過程中的實踐效果,通過科學(xué)的評估指標(biāo)設(shè)計消除績效本身對于責(zé)任評估的負(fù)作用,根據(jù)責(zé)任評估的結(jié)果實現(xiàn)責(zé)任類型的合理認(rèn)定[11]。其次,前文已經(jīng)分析,已有的中央環(huán)保督察問責(zé)情形強調(diào)消極及規(guī)則導(dǎo)向的問責(zé)要求,而對積極的和績效導(dǎo)向的問責(zé)要求不夠重視,需要探索建立科學(xué)的績效評估體系。理論上,績效導(dǎo)向問責(zé)機制的積極意義在于：“對那些誠實和具有前瞻性的官員來說,獎勵機制能對他們產(chǎn)生較好的激勵效果,甚至能形成較好的績效?！盵25]績效評估體系的指標(biāo)設(shè)計有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員形成科學(xué)的政績觀、責(zé)任觀。研究表明,政府績效問責(zé)具有績效激勵與問責(zé)控制的雙重功能,在有效控權(quán)和高效問責(zé)上發(fā)揮了良好的效果[26]。通過調(diào)整政績考核制度的指標(biāo)結(jié)構(gòu)和權(quán)重,完善對黨員干部的履職能力和勤政情況的考核,進(jìn)一步提高積極責(zé)任的履行效果在政績考核指標(biāo)中的權(quán)重[12]。

同時,為了與“黨政同責(zé)”的問責(zé)理念相適應(yīng),增強績效評估的可操作性,需要基于我國特有的黨政體制,從多方面構(gòu)建保障“黨政同責(zé)”有效實施的績效評估體系。具體而言,在評價考核內(nèi)容上需要明確考核適用于哪些黨政機關(guān),如何針對黨政機關(guān)區(qū)別設(shè)計評價考核指標(biāo),評價考核的結(jié)果如何運用等;在評價考核指標(biāo)方面,需要區(qū)別設(shè)計黨政兩個系統(tǒng)的考核指標(biāo)體系;在評價考核原則方面,堅持黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)和黨政考核并重的原則[27]。此外,在評價考核的主體上,為了保證評估和問責(zé)的公正性,應(yīng)該重視專業(yè)環(huán)境評價機構(gòu)的作用,引入第三方專業(yè)評估機制。

(四) 進(jìn)一步規(guī)范和完善中央環(huán)保督察問責(zé)程序

法定程序是防止恣意的重要制度安排。要確保問責(zé)制能夠有效嵌入生態(tài)治理全過程,問責(zé)主體就必須高度重視對問責(zé)程序的規(guī)范性建構(gòu),這也是實現(xiàn)“良法善治”的必然要求[6]。從規(guī)則完善的需求來看,進(jìn)一步規(guī)范和完善中央環(huán)保督察問責(zé)程序,需要強化中央環(huán)保督察問責(zé)與一般意義上監(jiān)察問責(zé)、行政問責(zé)的銜接,在有關(guān)規(guī)則中明確問責(zé)事實的確立、問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)的具體流程、問責(zé)結(jié)果的復(fù)核與救濟等程序性內(nèi)容。

具體而言,構(gòu)建系統(tǒng)、規(guī)范的環(huán)保督察問責(zé)程序應(yīng)該從以下方面展開。(1)問責(zé)的啟動程序。根據(jù)目前中央環(huán)保督察的制度設(shè)計,問責(zé)主要分為兩種情況：一是依職權(quán)啟動,即督察機構(gòu)根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題在職權(quán)范圍內(nèi)直接對黨委政府相關(guān)負(fù)責(zé)人員啟動問責(zé);二是依申請啟動,即督察機構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的問題或群眾檢舉、控告的問題依法移交給有權(quán)機關(guān)進(jìn)行處理。由于目前環(huán)保督察機制與傳統(tǒng)科層治理機制之間存在的張力有待進(jìn)一步厘清,同一問責(zé)情形既可能基于中央環(huán)保督察被啟動,同樣也可因科層治理需要而被啟動,因而在此階段需要考慮如何協(xié)調(diào)兩種不同制度邏輯下的問責(zé)啟動情形,以避免重復(fù)問責(zé)。對此,有必要建立中央環(huán)保督察組與紀(jì)委監(jiān)察部門、相關(guān)政府工作部門以及司法機關(guān)雙向互動的追責(zé)聯(lián)動機制,在案件證據(jù)線索搜集方面建立共享機制,實現(xiàn)追責(zé)資源的最大效益[3]。(2)問責(zé)的調(diào)查及決定程序。調(diào)查的目的在于查明違法違紀(jì)事由是否成立、造成生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)重程度、責(zé)任人主觀過錯程度等內(nèi)容,在規(guī)定期限內(nèi)完成調(diào)查,提出書面調(diào)查報告與問責(zé)建議,為問責(zé)決定的作出提供依據(jù)[4]。應(yīng)改變目前公布的問責(zé)決定過于簡略的現(xiàn)象,加強問責(zé)對象履職情況與問責(zé)事由之間聯(lián)系的詳細(xì)說理。對此,可以考慮在程序中引入聽證環(huán)節(jié),在過程和決定中要認(rèn)真分析具體決策形成過程以及執(zhí)行情況,對問責(zé)理由及因果關(guān)系有詳細(xì)的說明,否則既無法令當(dāng)事人心服口服,也無法使其他行政人員對行政職責(zé)與督察問責(zé)的邏輯關(guān)聯(lián)形成足夠的認(rèn)知[22]。(3)問責(zé)的救濟程序。對問責(zé)對象合法權(quán)利的救濟是中央環(huán)保督察問責(zé)機制走向成熟的重要體現(xiàn)。問責(zé)對象所受懲罰必須符合權(quán)責(zé)罰相一致原則的要求,而不能隨意泛化,以體現(xiàn)“法律面前人人平等”的法治要求。

與此同時,中央環(huán)保督察問責(zé)的信息公開也應(yīng)貫徹于督察問責(zé)的全過程,保證督察問責(zé)的透明性和規(guī)范性。應(yīng)將信息公開作為中央環(huán)保督察問責(zé)的法定程序,加大問責(zé)信息的公開力度與范圍。應(yīng)當(dāng)改變目前《追究辦法(試行)》在問責(zé)信息公開上公開條件和公開內(nèi)容的限制,遵循公開透明的法治原則,及時、全面地公開對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)人員的問責(zé)信息。