日本農(nóng)地信托經(jīng)驗及啟示

□文/劉海宇 孫麗君

（中國海洋大學管理學院 山東·青島）

［提要］農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是中日兩國面臨的共同難題。日本的農(nóng)地信托作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種創(chuàng)新形式已發(fā)展60年，其完善的農(nóng)地信托制度體系在促進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮重要作用。本文通過梳理日本農(nóng)地信托發(fā)展過程和發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合中國農(nóng)地信托發(fā)展模式與突出問題，從日本農(nóng)地信托經(jīng)驗中得到啟示。

2014年“三權(quán)分置”改革使農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)分離，進而涌現(xiàn)出互換、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、信托等多種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。本文通過梳理日本農(nóng)地信托發(fā)展過程與發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合中國農(nóng)地信托發(fā)展模式及突出問題，探索農(nóng)地信托制度在中國特色社會主義市場經(jīng)濟中的構(gòu)造路徑。

一、日本農(nóng)地信托發(fā)展過程

（一）農(nóng)地信托起步階段（1961～1969年）。1961年，日本制定《農(nóng)業(yè)基本法》，首次提出擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，開辟以所有權(quán)轉(zhuǎn)讓方式為主的農(nóng)地集中路徑，為農(nóng)地信托的產(chǎn)生奠定了政策基礎(chǔ)。1962年，日本相繼修訂《農(nóng)地法》和《農(nóng)協(xié)法》，確立農(nóng)地信托作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形式的法律地位，正式賦予農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”）作為農(nóng)地信托受托人的法定地位。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)兼業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民不愿將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，而是保留土地所有權(quán)以實現(xiàn)土地增值目標，因此農(nóng)地信托陷入高額地價的困境。1969年，日本制定《農(nóng)振法》，旨在通過限定農(nóng)業(yè)振興地域的農(nóng)地轉(zhuǎn)用來穩(wěn)定地價，但收效甚微，農(nóng)地信托發(fā)展日益緩慢。

（二）農(nóng)地信托發(fā)展階段（1970～1991年）。由于以所有權(quán)為路徑進行農(nóng)地集中的效果不大，1970年日本修訂《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)基本法》，廢除對地租的最高限制，規(guī)定土地出租方享有的權(quán)利，保護土地出租方的權(quán)益，開辟以租賃方式為主的農(nóng)地集中實現(xiàn)路徑。1975年，日本修訂《農(nóng)振法》和《農(nóng)地法》，指出農(nóng)業(yè)振興區(qū)內(nèi)的農(nóng)地租賃行為不受任何限制。1980年，日本頒布《農(nóng)地利用增進法》，規(guī)定租期在10年以下的土地租賃合同到期后土地仍可回歸所有權(quán)人。日本政府出臺的一系列政策與法規(guī)大大提高了農(nóng)民參與農(nóng)地信托的積極性，農(nóng)民的農(nóng)地租賃信托行為逐步活躍。

（三）農(nóng)地信托完善階段（1992～2012年）。1993年，日本制定《農(nóng)促法》，創(chuàng)立認定農(nóng)業(yè)者制度，賦予農(nóng)地保有合理化法人正式的農(nóng)地信托受托人法定地位，農(nóng)地信托制度得以進一步充實。2009年，日本再次修訂《農(nóng)地法》，允許各都道府縣的農(nóng)業(yè)企業(yè)和非農(nóng)企業(yè)在符合基本條件的情況下，打破各都道府縣行政區(qū)劃的限制，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，這在很大程度上擴寬了農(nóng)地信托的實際經(jīng)營對象，但農(nóng)業(yè)信托受托人依然局限于農(nóng)協(xié)和農(nóng)地保有合理化法人。在這一階段，日本的《信托法》《信托業(yè)法》《兼業(yè)法》以及細化的法律法規(guī)日益完備，為農(nóng)地信托的發(fā)展提供了法律依據(jù)。

（四）農(nóng)地信托創(chuàng)新階段（2013年至今）。由于以農(nóng)地保有合理化事業(yè)為中介的農(nóng)地流轉(zhuǎn)無法擺脫以所有權(quán)轉(zhuǎn)移為主的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，再加上政府無法為農(nóng)地保有合理化事業(yè)提供充足的財政支持，日本迫切需要進一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。2013年，日本出臺《農(nóng)地中間管理機構(gòu)法》，規(guī)定由各個都道府縣的農(nóng)地中間管理機構(gòu)負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)事宜，賦予農(nóng)地中間管理機構(gòu)對擬流轉(zhuǎn)土地的“中間管理權(quán)”，即農(nóng)地中間管理機構(gòu)在向農(nóng)地出租方收儲土地后，可不受土地所有權(quán)人的制約，自行尋找合適的承租人進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)地中間管理機構(gòu)的設(shè)立不僅推動更多經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而且在很大程度上保護農(nóng)民的權(quán)益。

二、日本農(nóng)地信托發(fā)展經(jīng)驗

（一）重視農(nóng)民權(quán)益保護。農(nóng)地信托法律關(guān)系中的委托人、受托人和受益人三方的權(quán)利訴求不同，在實現(xiàn)利益均衡的情況下達到絕對公平是不合理也難以實現(xiàn)的。但是，由于農(nóng)民在農(nóng)地信托運作流程中處于弱勢地位，因此保護農(nóng)民的合法權(quán)益成為農(nóng)地信托的重點關(guān)注問題。日本農(nóng)地信托模式明確規(guī)定農(nóng)民作為委托人享有監(jiān)督權(quán)、請求權(quán)和變更權(quán)，履行協(xié)助受托人主動轉(zhuǎn)移權(quán)利、支付報酬的義務(wù)，作為受益人享有請求受益權(quán)和放棄受益權(quán)但無須履行任何義務(wù)。另外，日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”）是在農(nóng)民提高生產(chǎn)水平、提升生活水平、維護自身利益的基礎(chǔ)上成立的，不僅僅是農(nóng)地信托的受托人，也是農(nóng)民權(quán)益的堅實保護傘，能夠降低農(nóng)民參與農(nóng)地信托的風險。

（二）靈活轉(zhuǎn)變政府角色。政府在農(nóng)地信托過程中發(fā)揮著重要作用，既不能過度干預阻礙農(nóng)地信托的可持續(xù)發(fā)展，又不能放任不管導致弱勢農(nóng)民的權(quán)益受到侵犯，日本政府在靈活轉(zhuǎn)變政府角色方面積累了豐富經(jīng)驗。第一，日本政府對農(nóng)地施行全面管制，《農(nóng)地法》明確規(guī)定土地所有權(quán)只屬于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，同時限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其土地所有權(quán)，另外構(gòu)建由農(nóng)林水產(chǎn)部大臣、都道府縣知事和農(nóng)業(yè)委員會構(gòu)成的嚴格的農(nóng)地流轉(zhuǎn)許可體系，將未經(jīng)同意的私自流轉(zhuǎn)行為全部定義為沒有法律效力的違法行為。第二，隨著原有制度受到經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的沖擊，農(nóng)地審批制度被分流，經(jīng)營主體得以放寬，政府角色由全能管制者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑д?，但政府依舊嚴厲監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的資質(zhì)和經(jīng)營。第三，日本政府培育了農(nóng)地保有合理化法人和農(nóng)地銀行等農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，這些農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介不僅能發(fā)布農(nóng)地交易信息，評估農(nóng)村土地價值，降低農(nóng)地信息搜集和交易成本，并且能指導農(nóng)民獲得融資貸款，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮著重要的樞紐作用。

（三）構(gòu)建完備法律體系。完備的農(nóng)地信托流程需要完善的法律體系保障實施。在日本的信托法律體系中，發(fā)揮中流砥柱作用的基本法是《信托法》和《信托業(yè)法》，《兼業(yè)法》發(fā)揮監(jiān)管和指引作用，為農(nóng)地信托奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。同時，日本農(nóng)地制度改革為農(nóng)地信托打造了完善的法律體系，1951年出臺的《農(nóng)業(yè)委員會法》明確監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)委員會的重要功能之一；1952年出臺的《農(nóng)地法》成為日本農(nóng)地制度的砥柱，也是農(nóng)地信托事業(yè)的基石；1962年的《農(nóng)協(xié)法》賦予農(nóng)業(yè)協(xié)同組合正式的信托受托人地位，標志農(nóng)地信托制度正式成立；1993年出臺的《農(nóng)促法》賦予農(nóng)地保有合理化法人正式的信托受托人的地位，農(nóng)地信托制度再次得以充實；2006年頒布的《信托法》為農(nóng)地信托提供基本原理規(guī)范操作，與涉農(nóng)法律一同充實了農(nóng)地信托制度。

三、中國農(nóng)地信托發(fā)展模式

（一）政府主導模式。農(nóng)地信托政府主導模式是指政府作為農(nóng)地信托的主導力量，具體來講：一是政府以農(nóng)地流轉(zhuǎn)媒介的姿態(tài)整合農(nóng)地資源，節(jié)省委托人、受托人和受讓人三方的信息搜尋成本，典型模式是浙江紹興模式；二是政府出資成立信托公司作為受托人，以法律當事人的身份進入農(nóng)地信托過程，典型模式是湖南益陽模式。浙江省紹興市在2001年首次采用信托機制促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在該模式中，政府建立縣鎮(zhèn)村三級農(nóng)地信托服務(wù)機構(gòu)，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)由農(nóng)民、村合作社、鎮(zhèn)信托代理、縣信托代理，最終交由承租人。從性質(zhì)上來看，浙江紹興模式是農(nóng)地信托的萌芽期，并不是嚴格意義上的農(nóng)地信托。湖南省益陽市在2009年建立了農(nóng)地信托試點，在該模式中，政府建立由土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地信托基金和草尾農(nóng)村土地信托投資有限公司共同組成的綜合性土地信托平臺，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)由農(nóng)民、信托公司后直接租賃給農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)，其中農(nóng)民和信托公司之間是信托關(guān)系，而信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)之間是租賃關(guān)系，農(nóng)民不僅能夠獲得土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益，還能夠獲得土地經(jīng)營權(quán)的增值收益。

（二）市場主導模式。農(nóng)地信托市場主導模式是指信托公司作為農(nóng)地信托的主導力量，典型模式是安徽中信模式和江蘇桃園模式。2013年安徽省宿州市和中信信托有限責任公司（簡稱“中信信托”）合作開展農(nóng)地信托，該模式中，農(nóng)民與村民委員會簽訂土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租協(xié)議，然后村民委員會與鎮(zhèn)政府簽署委托協(xié)議，鎮(zhèn)政府與上級區(qū)政府簽署轉(zhuǎn)委托協(xié)議，然后獲得信托期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)的區(qū)政府作為委托代理人，通過信托機制將土地經(jīng)營權(quán)委托給中信信托，最后受托人中信信托與受讓人帝元農(nóng)業(yè)公司簽訂土地承租協(xié)議。江蘇省無錫市在2013年開始推行農(nóng)地信托模式，是繼安徽中信模式之后的全國第二個土地承包經(jīng)營權(quán)信托試點，在該模式中，農(nóng)民首先在桃園村的組織下進行土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，在完成確權(quán)登記之后，農(nóng)民可以加入土地股份合作社，入社農(nóng)民以土地折價入股，同時還能夠獲得土地經(jīng)營股權(quán)證書，然后土地股份合作社與北京國際信托有限公司（簡稱“北京信托”）簽訂信托合同，農(nóng)民獲得北京信托經(jīng)由監(jiān)管部門批準的土地受益權(quán)證，然后北京信托作為受托人將整治完成的土地集中租賃給水蜜桃合伙企業(yè)。此外，農(nóng)民不僅可以將土地折價入股、獲得收益，還可以參加水蜜桃合作社，親身參與農(nóng)地信托實踐。

四、日本經(jīng)驗的啟示

（一）保護農(nóng)民權(quán)益。中國農(nóng)地信托對農(nóng)民權(quán)益保護不足。一方面在中國農(nóng)地信托實踐中，農(nóng)民往往會將土地經(jīng)營權(quán)委托給村集體或者商業(yè)組織，這就導致了政府和企業(yè)占絕對的主導地位，農(nóng)民在整個信托運作過程的參與度很低，農(nóng)民的意愿被極大程度地忽略；另一方面信托公司作為受托人具有商業(yè)性和逐利性，村委會、鎮(zhèn)政府和區(qū)政府也享有不合理的超額利潤分配，而作為資源與能力弱勢一方的農(nóng)民不得不面對不平衡的利益分配。因此，借鑒日本保護農(nóng)民權(quán)益的做法，建議提供從暢通司法救濟路徑、強化法律援助部門職權(quán)、擴展爭議解決渠道、設(shè)立先行補償型專項基金四個方面展開農(nóng)民作為委托人的權(quán)利救濟路徑。同時，由于政策調(diào)整變化、市場經(jīng)濟波動和自然災害發(fā)生等不確定性因素以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自身特點，信托公司作為受托方也面臨著高風險、低收益的情況，而受托方的實際利益損失最終會轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，因此農(nóng)民權(quán)益保障體系設(shè)計也應關(guān)注信托公司合法利益的保障。

（二）重構(gòu)政府角色。中國農(nóng)地信托存在政府角色錯位問題。一方面中國農(nóng)地信托實踐中多是以政府為主導的信托模式，這種模式雖然在短期內(nèi)可大幅提高農(nóng)地信托事業(yè)的運行效率和發(fā)展水平，但在信托雙方地位不平等的情況下，農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到充分保障，農(nóng)民的內(nèi)心真實想法也無法得到充分顯露；另一方面農(nóng)地信托涉及土地、金融、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域，蘊含著社會、金融、法律等多重風險且風險的擴散性與傳染性逐漸增強且不斷演變，如果將農(nóng)地信托交易隱藏在政府的身后，在維權(quán)機制不完善的情況下，農(nóng)民將成為最終風險承擔者。信托公司開展農(nóng)地信托離不開政府的扶持，如果政府介入農(nóng)地信托的介入方法、方式或手段不恰當，將導致政府職能的越位和錯位，兩難之下政府不得不面對角色沖突的問題。因此，借鑒日本政府在農(nóng)地信托中的實踐，建議政府作為農(nóng)地信托的監(jiān)管者積極搭建由土地、農(nóng)業(yè)和銀行三部門聯(lián)動的協(xié)同治理體系，監(jiān)督農(nóng)地信托在市場中有序規(guī)范地運行；政府作為農(nóng)地信托的服務(wù)者還可以給予適當支持，比如規(guī)范農(nóng)地信托政策及實施細則、開展數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息更新工作、提供土地信托貸款擔保等。

（三）健全法律體系。中國目前的農(nóng)地信托存在立法缺陷問題。一方面雖然中國《信托法》對一般信托行為做出原則性規(guī)定，但農(nóng)地信托制度需要面對數(shù)量龐大的信托委托人、弱勢的信托受益人以及受到限制的信托財產(chǎn)，因此《信托法》對農(nóng)地信托的適用性有限；另一方面中國涉農(nóng)法律體系中的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》，以及2021年新頒布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)類型主要涉及出租、轉(zhuǎn)包、入股等形式，同時也為各種新型流轉(zhuǎn)方式留下足夠的發(fā)展空間。然而，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)深入發(fā)展，現(xiàn)有法律在指導農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中所存在的缺陷逐漸暴露。因此，可借鑒日本構(gòu)建精細化的法律體系，沿著我國涉農(nóng)權(quán)益立法的發(fā)展更新軌跡，考慮在下次修訂《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》時確認土地經(jīng)營權(quán)信托作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的法定地位。同時，各級農(nóng)業(yè)部門切實深入地方農(nóng)地信托試點總結(jié)農(nóng)地信托經(jīng)驗，為制定完善農(nóng)地信托法律法規(guī)奠定實踐基礎(chǔ)。待時機成熟時，在《信托法》中對農(nóng)地信托進行專章規(guī)定，將《信托法》與《農(nóng)村土地承包法》進行妥善銜接。

五、結(jié)論

作為一種創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)方式，中國農(nóng)地信托取得了一定的成效，但仍處于試點階段。目前，我國土地制度改革并未明確將農(nóng)地信托作為土地流轉(zhuǎn)的一種方式，土地信托制度的運行和實施存在較大空間。中國和日本在資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展歷史、農(nóng)業(yè)特征等方面有諸多相似之處，因此了解日本的農(nóng)地信托制度，可以為解決中國農(nóng)地信托在保護農(nóng)民權(quán)益、重構(gòu)政府角色、健全法律體系方面的問題提供新思路。一旦農(nóng)地信托找到適合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展方式，將會對放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、推動農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)提供實踐典范和制度保障。