河南省土地儲備制度建設(shè)及存在問題的思考

王一凡，李天閣，王幻想，王爭艷，蔚 霖

(1.河南省國土空間調(diào)查規(guī)劃院，河南 鄭州 450016；2.河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，河南 鄭州 450046)

1 引言

土地儲備制度是我國經(jīng)濟(jì)體制改革、城市經(jīng)營管理體制轉(zhuǎn)換和土地有償使用制度不斷完善的產(chǎn)物，也是我國優(yōu)化土地資源配置、加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理和土地市場調(diào)控的有效手段[1]。

隨著我國農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)二元土地市場改革的不斷推進(jìn)，原有土地儲備模式的成本和難度不斷提高，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性和房地產(chǎn)市場的低迷又進(jìn)一步加劇了土地儲備的金融風(fēng)險，使政府的土地儲備工作面臨巨大挑戰(zhàn)[2]。

2020年，《自然資源部辦公廳關(guān)于土地儲備創(chuàng)新發(fā)展為高質(zhì)量發(fā)展提供要素支持(征求意見稿)》中提出要進(jìn)一步發(fā)揮土地儲備在履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益方面的作用，實(shí)現(xiàn)土地儲備創(chuàng)新發(fā)展[3]。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，提出要努力提升自然資源要素市場化配置水平[4]。

土地資源是自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，如何結(jié)合自然資源管理部門的新定位，推進(jìn)土地儲備制度不斷創(chuàng)新，充分發(fā)揮其落實(shí)國土空間規(guī)劃、保障土地供給、提升土地資產(chǎn)收益的作用，是推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)改革、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑之一。

文章梳理了河南省土地儲備制度的建設(shè)歷程，深入分析其土地儲備工作中存在的問題，并提出對策建議，以期為政府部門制定相關(guān)政策提供參考，推動土地儲備機(jī)制不斷優(yōu)化。

2 河南省土地儲備制度建設(shè)歷程

2.1 試點(diǎn)探索階段(2001—2006年)

2001年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號)，提出有條件的市、縣政府可以建立土地收購儲備制度增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力[5]。2001—2006年，鄭州市、新鄉(xiāng)市、平頂山市、鶴壁市、焦作市、開封市和漯河市都以“土地儲備實(shí)施辦法”或“土地儲備工作實(shí)施方案”等不同形式規(guī)定了本市土地儲備工作的收購程序、組織架構(gòu)等基本事務(wù)。

其中，鄭州市、新鄉(xiāng)市、漯河市及鶴壁市采取的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是土地資產(chǎn)管理委員會或土地收購儲備管理委員會，其他地市則是由土地儲備中心負(fù)責(zé)相關(guān)工作。這一階段土地儲備的主要資金來源為財(cái)政撥款和銀行貸款，資金運(yùn)作受市財(cái)政部門或?qū)徲?jì)部門的管理與監(jiān)督，河南省土地儲備制度在此基礎(chǔ)上逐步展開試點(diǎn)探索。

2.2 逐步規(guī)范階段(2007—2012年)

2007年11月，國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行印發(fā)了《土地儲備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號)，為各地土地儲備制度的規(guī)范化運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)[6]。在此文件的指導(dǎo)下，2009年4月，河南省政府辦公廳發(fā)布《河南省土地專項(xiàng)資金管理試行辦法》(豫政辦〔2009〕38號)，提出在國有土地使用權(quán)總成交價款中按2%的比例提取國有土地收益基金。2009—2011年，三門峽市、南陽市和安陽市相繼以發(fā)布“加強(qiáng)土地儲備工作的通知”或“土地儲備管理暫行規(guī)定”的形式，明確了土地儲備的定義、機(jī)構(gòu)、范圍和程序，并進(jìn)一步對土地儲備的資金來源、使用和管理作出了更詳細(xì)的要求，如儲備土地收支要全額納入市財(cái)政預(yù)算，土地儲備貸款應(yīng)?？顚Ｓ谩⒎忾]管理，逐步規(guī)范了河南省的土地儲備工作。

2.3 全面發(fā)展階段(2013—2018年)

2013年，河南省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》(豫國土資發(fā)〔2013〕41號)，從土地儲備的機(jī)構(gòu)管理、規(guī)模結(jié)構(gòu)、前期開發(fā)、收儲管護(hù)、融資監(jiān)管、資金管理六個方面加強(qiáng)管理，規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)融資行為。在此文件指導(dǎo)下，焦作市和商丘市分別發(fā)布了土地收購儲備管理辦法，提出土地收儲工作要堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理”的原則。2018年，南陽市、漯河市和洛陽市相繼出臺實(shí)施細(xì)則，允許地方政府發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，這一舉措使河南省各地方政府逐步建立起專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度。2018年9月，在國家《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)等文件和全省各地市十多年探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，《河南省土地儲備暫行辦法》(豫國土資發(fā)〔2018〕132號)正式發(fā)布，標(biāo)志著河南省較為系統(tǒng)和完備的省級土地儲備制度正式確立。

2.4 完善創(chuàng)新階段(2019年至今)

自《河南省土地儲備暫行辦法》出臺后，各地市進(jìn)一步加強(qiáng)了土地儲備管理工作，一些城市更是作為國家試點(diǎn)對土地儲備運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新探索。焦作市建立了土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、土地儲備專項(xiàng)債券預(yù)警、土地儲備年度計(jì)劃編制、土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、焦作市自然資源和規(guī)劃“一張藍(lán)圖”5個有機(jī)聯(lián)系，形成了價值量核算方法、負(fù)債核算制度、城區(qū)土地儲備資產(chǎn)負(fù)債情況一張圖等成果。許昌市土地收購儲備中心確定了土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表編制的技術(shù)方案和實(shí)施方案，在土地儲備綜合管理平臺、生態(tài)價值和社會價值、報(bào)表體系建立等方面進(jìn)行了有益探索。

3 河南省土地儲備工作存在的問題分析

3.1 土地儲備結(jié)構(gòu)失衡，不利于土地集約節(jié)約利用

政府儲備土地主要來源于兩類：一是收購、收回或置換的城市存量土地；二是國土部門批準(zhǔn)的農(nóng)用地征收新增建設(shè)用地。依照我國土地集約節(jié)約利用原則，土地儲備應(yīng)以存量建設(shè)用地為主，但此方式的開發(fā)整理難度和所需資金要遠(yuǎn)大于土地征收[7]。

通過低價征收集體土地，轉(zhuǎn)為國有后高價出讓，形成了全國各地土地財(cái)政的基礎(chǔ)。2019年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，其中要求要劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止城鎮(zhèn)無序蔓延。這一政策的實(shí)施限制了目前通過土地征收增加城市建設(shè)用地的模式，引導(dǎo)城市土地儲備回歸存量建設(shè)用地的開發(fā)整理。

河南省各地市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與大城市差距較大，稅收來源有限，地方政府對土地財(cái)政依賴度較高。2017—2021年河南省在庫儲備土地來源于增量建設(shè)用地面積為21504.93公頃，占在庫儲備土地總面積的94.50%，儲備土地來源于存量建設(shè)用地面積為1252.41公頃，僅占在庫儲備土地總面積的5.50%，且面積占比有逐年減少的趨勢，這種結(jié)構(gòu)比例的失衡不利于土地資源的高效利用和耕地保護(hù)。

3.2 土地“大儲備”機(jī)制尚未真正建立

3.2.1 一級市場控制力度需要強(qiáng)化

土地儲備工作的轉(zhuǎn)型需要回歸公益性定位，建立土地“大儲備”機(jī)制，將城市發(fā)展的經(jīng)營性用地、工業(yè)用地、公益服務(wù)用地等所有建設(shè)用地類型共同納入土地收儲[8]，優(yōu)化資源配置，盤活城市土地資產(chǎn)。

受土地儲備資金不足的限制，河南省各地市的土地收儲偏重收益較高的商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地，對工業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地的收儲重視度不夠，對城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目用地的收儲基本沒有開展。

除此之外，一些老城區(qū)的國有企事業(yè)單位在搬遷或兼并重組過程中，原國有劃撥土地既不具備轉(zhuǎn)讓條件，又無法發(fā)揮原有土地功能，卻沒有有效途徑納入土地儲備范圍。如何增強(qiáng)政府土地一級市場調(diào)控能力，建立“大儲備”機(jī)制，河南省還任重道遠(yuǎn)。

3.2.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地收儲機(jī)制尚未建立

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》中提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠公平分享土地增值的收益”。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，將改變我國城鄉(xiāng)分離的二元土地市場格局，推動“城市土地儲備”走向“城鄉(xiāng)土地儲備”。

這一政策的實(shí)施動搖了我國土地儲備制度的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不通過政府征收直接進(jìn)入土地市場，這一改變雖增加了農(nóng)村集體的土地收益，卻一定程度上影響了集體參與土地儲備的積極性。

目前，河南省各地市尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地收儲機(jī)制。一方面，如何在符合城市規(guī)劃的前提下，協(xié)調(diào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供應(yīng)和城市土地儲備供應(yīng)并存，控制土地市場供給，需要有專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為該層級集體經(jīng)濟(jì)組織代表，能否承擔(dān)起這一責(zé)任，開展土地儲備工作，尚無法律依據(jù)。因此，需要政府部門出臺相應(yīng)政策，明確各部門權(quán)責(zé)利，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地儲備市場的建立。

3.3 土地儲備計(jì)劃性和執(zhí)行力度亟待提高

3.3.1 土地儲備計(jì)劃編制前瞻性有待加強(qiáng)

土地儲備計(jì)劃編制包括三年滾動計(jì)劃和年度計(jì)劃。合理的土地儲備規(guī)模和時間安排可以有效減少資金占有量，降低運(yùn)營風(fēng)險，既能保障合理庫存，又能完成市場供給目標(biāo)。

目前，河南省各地土地儲備機(jī)構(gòu)基本能夠按照國家要求完成年度土地儲備計(jì)劃的編制，但部分地區(qū)計(jì)劃的編制仍未能完全實(shí)現(xiàn)與國土空間規(guī)劃、年度供應(yīng)計(jì)劃的有效銜接[8]。

除此之外，大多數(shù)地市尚未著手編制土地儲備三年滾動計(jì)劃，在土地儲備總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序等方面，缺乏前瞻性和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，需要進(jìn)一步完善工作機(jī)制。

3.3.2 土地儲備計(jì)劃執(zhí)行力度有待提升

河南省一些地市在編制土地儲備計(jì)劃時科學(xué)性不夠，未能有效銜接城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，導(dǎo)致儲備計(jì)劃執(zhí)行完成率較低。河南省各地市土地儲備機(jī)構(gòu)的年度土地儲備計(jì)劃執(zhí)行率低于30%的占機(jī)構(gòu)總數(shù)的19.01%，計(jì)劃執(zhí)行率介于30%～50%的占機(jī)構(gòu)總數(shù)的45.78%，執(zhí)行率高于50%的僅占機(jī)構(gòu)總數(shù)的35.21%。但僅有26.06%的土地儲備機(jī)構(gòu)能做到每年中期調(diào)整一次，隨時調(diào)整土地儲備計(jì)劃的機(jī)構(gòu)達(dá)21.83%，還有52.11%的儲備機(jī)構(gòu)從未調(diào)整過土地儲備計(jì)劃。執(zhí)行率分布與計(jì)劃調(diào)整情況不相符，計(jì)劃應(yīng)有的剛性要求未能充分體現(xiàn)。

3.4 土地儲備融資困難，資金缺口大

3.4.1 土地儲備融資渠道單一，難以保障需求

大量且穩(wěn)定的資金來源是大規(guī)模土地儲備的前提，河南省政府部門對土地儲備的財(cái)政撥款有限，而土地儲備收益又具有滯后性，由于儲備資金籌措來源有限、融資渠道單一，土地收儲資金的瓶頸難以解決，限制了河南省大儲備工作格局的建立。2017—2021年河南省土地儲備資金需求為1950.11億元，實(shí)際到賬資金1351.65億元，資金缺口598.46億元。其中，土地出讓收入安排資金920.39億元，占比68.09%；土地儲備專項(xiàng)債券安排資金216.92億元，占比16.05%，這兩項(xiàng)是河南省土地儲備資金的主要來源。

短期來看，若土地市場形勢較好，財(cái)政部門還可能結(jié)合當(dāng)年土地出讓計(jì)劃，統(tǒng)籌安排出資金；但從長期來看，河南省土地儲備機(jī)構(gòu)融資渠道單一，各地市在拓寬資金渠道方面創(chuàng)新不足，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性和房地產(chǎn)市場的低迷，更加限制了儲備資金的保障能力。

3.4.2 土地儲備專項(xiàng)債券停發(fā)后資金缺口大

2016年之后，國家明令禁止土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行貸款籌措儲備資金，土地儲備專項(xiàng)債券成為土地儲備非預(yù)算內(nèi)資金的唯一來源。2017—2019年河南省共發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券200.97億元，支持延續(xù)性土地儲備項(xiàng)目698個，面積14356.41公頃。因2020年國家暫停發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，2020年和2021年按原計(jì)劃后續(xù)發(fā)債額度29.23億元，支持面積約1063.86公頃的182個延續(xù)性土地儲備項(xiàng)目全部受到影響，雖然目前已彌補(bǔ)債券資金缺口金額13.33億元，但依然限制了項(xiàng)目進(jìn)度，造成土地供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施率降低，弱化了調(diào)控作用。

3.4.3 國有土地收益基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)偏低，執(zhí)行不平衡不充分

國有土地收益基金制度是國家健全土地收益分配機(jī)制的政策工具，有效促進(jìn)了政府代際平衡?！逗幽鲜⊥恋貙ｍ?xiàng)資金管理試行辦法》(豫政辦〔2009〕38號)中規(guī)定，國有土地收益基金的計(jì)提比例為土地使用權(quán)出讓收入的2%。

河南省存在的問題：一是國有土地收益基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能解決土地儲備資金不足的瓶頸，國內(nèi)部分省、市的計(jì)提比例為3%～10%[8]，如河北省為5%、山東省為4%～8%，均高于河南??；二是在實(shí)際工作中部分地市國有土地收益基金計(jì)提制度未能有效落實(shí)，2017—2021年河南省國有土地收益基金計(jì)提比例分別為1.26%、1.36%、1.16%、1.10%和1.10%，尚未達(dá)到規(guī)定的2%的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 土地儲備工作評價考核和監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不健全

科學(xué)系統(tǒng)的土地儲備績效評價體系可以全面反映儲備工作實(shí)施現(xiàn)狀，督促土地儲備機(jī)構(gòu)及時做好調(diào)控與優(yōu)化。

目前，河南省全省范圍內(nèi)統(tǒng)一的、系統(tǒng)化的土地儲備績效評價體系和考核機(jī)制尚未完全建立，雖然有一些城市如鄭州市已經(jīng)建立了全市做地工作考核體系，將政府主導(dǎo)做地的“三個計(jì)劃”納入做地績效考核，但其評價和考核體系的科學(xué)性、合理性和全面性還有待進(jìn)一步提升。由于地方政府對土地財(cái)政的依賴，在工作中往往選擇經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為績效評價的主要指標(biāo)，而忽視了其他公共性指標(biāo)。

除此之外，河南省現(xiàn)行土地儲備監(jiān)督機(jī)制建設(shè)還較薄弱，儲備工作欠缺來自部門之間和社會的權(quán)力制衡和監(jiān)督監(jiān)管。

4 河南省推進(jìn)完善土地儲備工作的建議

4.1 加強(qiáng)存量建設(shè)用地儲備力度，提升土地利用效率

河南省在盤活城市存量土地方面還有較大的拓展空間，應(yīng)建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機(jī)制，促進(jìn)存量建設(shè)用地的再利用。支持省級土地儲備機(jī)構(gòu)對省屬企事業(yè)單位的歷史存量劃撥土地進(jìn)行清查，完善收益分配機(jī)制，激勵企事業(yè)單位積極參與閑置土地的再開發(fā)。鼓勵各市、縣土地儲備機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對城市擴(kuò)張的全面控制，嘗試通過成片儲備存量土地的形式，提升土地利用效率。

4.2 探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地儲備機(jī)制

河南省應(yīng)積極探索建立符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場要求的土地儲備機(jī)制，鼓勵土地儲備機(jī)構(gòu)和村集體經(jīng)濟(jì)組織開展合作，對擬入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行收儲和前期開發(fā)，確保集體土地“凈地”入市，同時應(yīng)探索集體土地儲備資金市場化模式，完善收益分配機(jī)制，提升村集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地儲備的積極性。

4.3 強(qiáng)化土地儲備計(jì)劃管理和執(zhí)行機(jī)制

河南省應(yīng)建立通過國土空間規(guī)劃摸排儲備空間，以三年滾動計(jì)劃指導(dǎo)項(xiàng)目安排，以年度計(jì)劃確定項(xiàng)目具體實(shí)施的工作機(jī)制。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮土地開發(fā)的周期性和土地儲備資金量，以消化存量、形成合理庫容為目標(biāo)，科學(xué)編制土地儲備三年滾動計(jì)劃和年度儲備計(jì)劃，并對公益性用地和經(jīng)營性用地實(shí)施分類管理和審核，且在計(jì)劃制訂后，要嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行，嚴(yán)禁隨意改動，確保土地儲備工作有序開展。

4.4 探索新型融資渠道，建立多元化多層次的土地儲備資金體系

河南省亟須優(yōu)化儲備資金來源結(jié)構(gòu)，積極探索新型融資渠道，通過金融創(chuàng)新、政企合作等方式吸引社會資本參與土地儲備。

此外，可根據(jù)不同儲備項(xiàng)目特點(diǎn)選擇適宜的融資結(jié)構(gòu)，如中長期經(jīng)營性儲備項(xiàng)目可引導(dǎo)社會資本加入，而短期公益性儲備項(xiàng)目可選擇以財(cái)政投入為主的方式。

通過建立多元化多層次的土地儲備資金體系，緩解地方財(cái)政壓力，同時應(yīng)進(jìn)一步提高國有土地收益基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，為土地儲備資金的可持續(xù)使用提供保障。

4.5 構(gòu)建全面的土地儲備績效評價考核機(jī)制和監(jiān)督監(jiān)管體系

河南省應(yīng)關(guān)注土地儲備的綜合性目標(biāo)，從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源優(yōu)化配置、土地市場調(diào)控、公共福利增加等角度出發(fā)，確定合理的評價指標(biāo)體系和權(quán)重比例，構(gòu)建周期性的土地儲備績效評價與考核制度，激勵儲備機(jī)構(gòu)提升運(yùn)行效率。

同時，河南省應(yīng)建立來自中央政府的縱向監(jiān)督、地方人大的橫向監(jiān)督和平行部門的有效監(jiān)督等全方位的監(jiān)督監(jiān)管體系，明確各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，確保土地儲備信息的公開化、儲備環(huán)節(jié)的規(guī)范化和儲備價格的合理化。

4.6 建立統(tǒng)一的土地儲備全生命周期信息化管理平臺

河南省應(yīng)在自然資源部土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和各地市土地儲備項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)上，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)化等技術(shù)手段，整合國土規(guī)劃空間數(shù)據(jù)與土地儲備業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，以儲備項(xiàng)目為基本單元，建立全省統(tǒng)一的覆蓋土地收儲計(jì)劃、收儲審批、土地取得、前期開發(fā)、驗(yàn)收入庫、土地管護(hù)、土地供應(yīng)等各個環(huán)節(jié)的全生命周期信息化管理平臺，提升土地儲備效率和政府管理決策的科學(xué)性。