項目審批改革背景下城市建設工程檔案 驗收問題及對策研究

摘 要：隨著時代的進步與城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，城市改造、功能優(yōu)化等項目逐漸增多，對工程檔案驗收、歸檔標準也提出了更高要求。工程建設項目審批制度改革的大背景，為城建工程檔案的驗收提供了更為廣闊的思路，但也提出了更高的標準和挑戰(zhàn)。本文圍繞工程建設項目審批制度改革背景下的工程檔案驗收存在的問題與優(yōu)化對策展開研究，針對完善工作機制、規(guī)范業(yè)務流程、構建線上平臺、打造優(yōu)秀團隊等方面提出切實可行的措施，為城建檔案管理部門作決策參考。

關鍵詞：審批制度改革；工程檔案驗收

2019年3月，國務院辦公廳印發(fā)文件，對工程建設項目審批制度改革進行深入解讀，明確工程檔案驗收相關審批事項[1]。隨后，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)文，取消檔案預驗收程序，實行城建檔案主管部門按照竣工聯(lián)合驗收的規(guī)定進行工程檔案驗收的方案，在宏觀層面形成規(guī)范的管理機制。目前，隨著城建項目的不斷增多，工程檔案聯(lián)合驗收審批工作開展過程中涌現(xiàn)出各種問題。如何保障城建工程檔案資源整合、提升工程檔案驗收時效，是當前城建檔案部門需要面對的問題。

1 項目審批改革背景下城市建設工程檔案驗收存在問題

1.1 檔案匯總難度加大

項目審批改革背景下的工程檔案驗收，嚴格控制檔案驗收行為規(guī)范，原則上可做到集中力量、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一歸檔，實現(xiàn)“一窗受理”，在一定程度上提高檔案的真實性、完整性、準確性。但由于工程數(shù)據(jù)信息規(guī)模龐大，分布區(qū)域性明顯，工程檔案管理內(nèi)容復雜等現(xiàn)實情況，以及存在城建檔案主管部門信息化進展較為緩慢，受傳統(tǒng)慣性工作模式制約，缺乏統(tǒng)一的標準化、規(guī)范化制度文件，監(jiān)督力度不夠等因素，使得各單位建檔立卷水平良莠不齊，在檔案的收集、整理、存放、移交等流程存在差異，檔案征集、匯總、整合工作難以高效開展，工程檔案材料完整性、規(guī)范性、科學性不高[2]。

1.2 部門管理職能降低

工程建設項目審批制度改革文件中指出：城建檔案館務必參加工程建設項目聯(lián)合驗收，并接入聯(lián)合驗收平臺。造成檔案驗收相關事項管理職能屬性模糊，宏觀體制存在職責不清、權責不一的問題，導致監(jiān)管不力，驗收效率低下，直接影響了檔案移交的有效性。與此同時，在工程竣工、文件驗收過程中，城建檔案館的驗收順序發(fā)生改變，需要在規(guī)劃、土地核驗、人防消防完成驗收后的環(huán)節(jié)才開始介入開展工作，大大降低了城建檔案部門對其他審核部門的約束力，嚴重制約移交檔案的主體責任的落實，在檔案生成、整理過程中缺少全過程的嚴格監(jiān)督和跟蹤指導[3]，甚至會出現(xiàn)忽略檔案整理、移交檔案有難度、整理水平極差等問題，在源頭上導致工程檔案存在缺失、泄露、損壞等風險，影響政府將來對檔案資源的進一步利用。

1.3 平臺建設不夠完善

2020年，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設部關于進一步深化工程建設項目審批制度改革推進全流程在線審批的通知》（建辦〔2020〕97號），其中要求在項目勘察、設計、施工、竣工、驗收流程中，要對工程建設項目數(shù)字化圖紙實現(xiàn)全過程閉環(huán)管理，各個驗收部門之間要進行數(shù)據(jù)共享，使用“一套圖紙”，并按照電子檔案的要求進行實時整合、動態(tài)完善、定期維護、安全管理[4]。在此政策背景下，對城建工程檔案數(shù)字化、信息化要求增高，并帶來了新的挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是數(shù)字化水平低，雖然大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進技術不斷出現(xiàn)，但是在檔案行業(yè)，基礎設施不健全、人員素質(zhì)不達標、財政資金不充裕、數(shù)字化進展緩慢等原因，使得多元化、多樣化的檔案數(shù)據(jù)管理難度較大，導致大多工程檔案驗收只停留在紙質(zhì)存檔方式，在頂層設計方面尚未制定與城市建設工程相關的電子檔案征集、整理、驗收規(guī)范，傳統(tǒng)紙質(zhì)文件征集與人工管理利用的模式難以滿足新形勢下對信息傳遞的快速性、精準性、安全性需求，使得檔案查閱難度大，共建共享難以實現(xiàn)，無法進行有效的監(jiān)督檢查，不僅降低了工作效率，而且容易造成物理存儲空間不夠，檔案丟失、損毀、泄露等風險。二是在工程項目領域，隨著改革的不斷推進，基本已建成“橫向到邊、縱向到底”的工程建設項目審批管理系統(tǒng)，并逐步實現(xiàn)各層級互聯(lián)互通、共建共享。但是在檔案領域，城建檔案主管單位建立的檔案管理系統(tǒng)大多停留在對本單位已進館檔案的組卷歸檔、管理利用、在線傳輸，尚未與工程建設項目審批管理系統(tǒng)實現(xiàn)互相融合，數(shù)據(jù)架構、信息流轉形式相對獨立，各建設方、驗收方在完成檔案進館前需重新申報，使得在電子文件歸檔過程中增加不必要的工作量，無法充分發(fā)揮信息化技術的優(yōu)勢。

1.4 檔案隊伍素質(zhì)不高

一是部分區(qū)域“重建設輕管理，重技術輕檔案”思想嚴重，有關部門對于工程項目安全、質(zhì)量及施工環(huán)節(jié)重視，對檔案管理、信息收集、數(shù)據(jù)安全等方面缺乏關注，城建項目核心管理部門與城建檔案負責部門人員配備、人才培養(yǎng)力度不均衡，使得竣工檔案文件的整理工作遠遠滯后于主體工程的進展。二是大多城建檔案負責人員年齡較大、學歷較低、信息化意識淡薄，同時檔案部門開展業(yè)務培訓、理論指導、調(diào)研交流活動較少，使管理人員自身業(yè)務能力和專業(yè)素質(zhì)難以在短時間內(nèi)與項目審批改革工作要求相匹配，無法將現(xiàn)代科學技術與城建工程檔案管理相結合，不利于檔案驗收工作的數(shù)字化、信息化、智能化推進。三是項目建設、自然資源、人防、消防等檔案移交單位檔案管理人員往往是兼職檔案工作，流動性大且水平較低，很少由專業(yè)性強的固定人員單位，容易在歸檔過程中出現(xiàn)資料不齊全、流程中斷、收集脫節(jié)、邏輯關系混亂等問題，影響了工程建設中檔案資料的同步，驗收效率大打折扣。

2 項目審批改革背景下城市建設工程檔案驗收優(yōu)化對策

2.1 統(tǒng)一業(yè)內(nèi)標準，實現(xiàn)流程再造

在工程項目審批改革背景下，城建檔案館承擔工程建設項目驗收工作有著“一套文件、多項審批、集中驗收”的特點，如果制度不統(tǒng)一、標準不科學、流程不合理、業(yè)務不規(guī)范，造成電子證照、設計圖等檔案原始資料屬性、內(nèi)容、格式方面存在漏洞，將導致驗收環(huán)節(jié)工程檔案難以修改，糾正代價過高，影響整體進度。

2.1.1修訂工程檔案編制規(guī)范。依據(jù)《檔案法》《建設工程質(zhì)量管理條例》《建設工程文件歸檔整理規(guī)范》等相關政策文件，結合實際情況，對工程檔案驗收業(yè)務流程進行優(yōu)化調(diào)整，細化實施標準和流程，明確工程施工技術管理記錄、檢驗報告、施工記錄等各項目檔案制定標準，提供統(tǒng)一化、精簡化模板，設計配套的管理機制，從而為各部門工程檔案制定工作提供制度保障，以此為后期驗收工作的良好開展做好鋪墊。

2.1.2完善歸檔機制，優(yōu)化歸檔模式，簡化審批程序。城建檔案館一方面要精簡申請材料，壓縮審批時間，合并重復或者具有共性的申請文件，制定審批事項清單和審批流程圖，必要時進行流程再造，著力從驗收業(yè)務本身制定高效工作流程。另一方面要與城建項目各審批部門制定安全可靠的信息推送、共建共享機制，“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”，推行一般電子檔案線上審批與紙質(zhì)檔案線下接收相結合的工作方法，實現(xiàn)驗收審批時限壓縮、工作提速增效的目標。杭州市城建檔案館，設立工程檔案電子文件在線接收系統(tǒng)，可將各審批單位蓋有電子印章的電子文件線上傳輸至城建檔案館，快速提供反饋信息，待審核通過后再通知其將紙質(zhì)檔案線下移交并辦理手續(xù)，真正意義上實現(xiàn)了一次辦理。

2.2 明確管理屬性，強化流程監(jiān)督

改革后工程驗收工作在流程上減少了預驗收環(huán)節(jié)，規(guī)劃、竣工、消防、人防等單位對檔案驗收不太重視甚至浮于應付。在此前提下，城建檔案主管部門必須要履職盡責，強化監(jiān)督責任。

2.2.1健全驗收機制明確自身職責。嚴格執(zhí)行管理手段，提高制約力約束力，扮演好服務角色，在建筑檔案驗收過程中與其他部門相互配合，協(xié)同發(fā)展，進而為城建工程項目審批服務。

2.2.2落實主體責任制，可在檔案生成前期制定簽字制度，精確細化負責各環(huán)節(jié)的責任人，并在檔案移交過程中由負責人親自簽字蓋章后進行存儲，一方面增強檔案管理人員責任意識，發(fā)揮本職工作效能，自覺樹立檔案意識，確保按時提交城建檔案館審核驗收歸檔。另一方面便于后續(xù)出現(xiàn)資料丟失、互相推諉時及時溯源，進而保證城建工程檔案的完整性。

2.2.3建立全流程監(jiān)管機制。在項目開展前要及時開展業(yè)務指導培訓工作，將各項政策、指標要求、規(guī)范標準、監(jiān)督事項及時告知工程項目參與單位，在驗收過程中依據(jù)檢查清單對檔案資料形成質(zhì)量、完整性、合規(guī)性進行深入分析研判，根據(jù)平均錯誤率對全部單位分級監(jiān)管[5]。同時采取隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員，將抽查情況和查處結果及時向社會公開的“雙隨機、一公開”辦法，結合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”技術手段，在城建工程檔案驗收中實現(xiàn)全流程全周期監(jiān)督檢查，從而在區(qū)域內(nèi)、行業(yè)內(nèi)建立差異化、協(xié)同化的監(jiān)管體系。

2.3 優(yōu)化平臺建設，助力科學發(fā)展

在工程竣工聯(lián)合驗收的模式下，傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案收集、管理、歸檔方式已遠遠達不到壓縮審批時限、實現(xiàn)共建共享、提升工作效率的要求，數(shù)字化、信息化、智能化管理已是大勢所趨。

2.3.1城建檔案館向本地區(qū)上級部門及時匯報工程檔案信息化管理工作的難題與挑戰(zhàn)。提高行業(yè)分管領導對工程檔案管理的重視，積極爭取政策與專項財政資金用于工程檔案信息化平臺建設工作，保障未來發(fā)展過程中對新設備、新技術、新模式的引進與應用，彰顯大數(shù)據(jù)、人工智能、計算機網(wǎng)絡、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科學技術優(yōu)勢，創(chuàng)設更高效率、更高質(zhì)量的工程檔案事業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，使工程檔案驗收歸檔工作能夠快捷、便利、高效進行。

2.3.2以數(shù)字賦能助力工程檔案管理工作轉型升級。城建檔案館要將檔案管理系統(tǒng)與項目審批平臺打通融合，實現(xiàn)信息共建共享共同管理，徹底推翻“信息孤島”的問題，加快工程電子檔案在線接收的推進步伐，確保平臺具備電子檔案在線傳輸、提交、審核、反饋功能。在驗收過程中，建設單位可在項目進行過程中按照事先劃分的進度與文件資料產(chǎn)生的次序，在平臺上實時傳輸文件資料，平臺可按照標準流程要求自動完成著錄、組卷、移交任務，由城建檔案館了解情況并及時審核反饋，進一步加強工程項目開展過程中檔案驗收辦理的監(jiān)督管理，監(jiān)控各單位工程項目進程，查看工程檔案收集進度與管理水平，及時為其提供糾錯指導，將驗收壓力分配到日常工作中，從而壓縮審批時間，提高審批質(zhì)效，保證工程檔案審核的真實性和有效性[6]。

2.3.3加強檔案數(shù)據(jù)安全風險管理。城建檔案館要做好風險防控與應急演練，配置防火墻、漏洞掃描、殺毒軟件等安全設備，采用數(shù)據(jù)加密、訪問控制、數(shù)字簽章、身份檢驗、數(shù)據(jù)脫敏等關鍵技術和異地異質(zhì)備份手段，防止惡意竊取、病毒侵入、隱秘文件泄露、數(shù)據(jù)損毀等風險問題的發(fā)生，在向電子檔案單套制過渡過程中確保工程檔案信息數(shù)據(jù)綠色、安全、高效運轉。

2.4 完善人員配置，加大人才培養(yǎng)

項目審批改革背景下，新形勢、新理念、新技術為城建檔案部門工程檔案工作的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了機遇，但是對管理者和業(yè)務人員提出了更高的要求。檔案工作人員的專業(yè)能力與素質(zhì)水平的高低，直接影響工程檔案立卷、整理、歸檔、驗收等各個環(huán)節(jié)的成效[7]。

2.4.1城建檔案館要積極爭取上級有關部門人才引進政策支持，立足于補齊工程檔案信息化管理人才及創(chuàng)新能力的短板，在社會和高校有針對性地招聘專業(yè)對口人才，填補工程檔案管理工作中的人才缺口。

2.4.2城建檔案館要提升內(nèi)部檔案管理人員業(yè)務水平，結合當前工作需求，有方向性地采取線上線下理論培訓、工程管理業(yè)務授課、政策法規(guī)廣泛宣傳、前往先進地區(qū)實地考察等方式開展培訓活動。

2.4.3城建檔案館要加強內(nèi)部管理人員責任意識、服務意識，適應新形勢下工程檔案管理工作的需要。

2.4.4城建檔案館要通過國際檔案日宣傳、線上平臺互動、主動上門服務、現(xiàn)場座談答疑、政策文件傳達等方式提高城建項目參與單位工作人員的檔案意識，加大其對工程檔案歸檔的重要性認知。同時在項目開工前及時組織召開業(yè)務培訓指導活動，重點圍繞工程檔案整理工作中存在的收集不全、排序混亂、移交流程不清晰、涉密檔案安全處理等常見問題進行重點講解，確保參與建設、參與驗收的單位提交高質(zhì)量、高水平的項目工程檔案，進而為后續(xù)信息資源開發(fā)利用打下堅實基礎，為書寫城建工程檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新篇章貢獻力量。

參考文獻

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[2]周小梅.城建檔案信息化建設的現(xiàn)狀及對策分析[J].中國建設信息化，2023（05）：82-85.

[3]邵云飛.新時代背景下基建工程檔案驗收過程中的問題及優(yōu)化路徑[J].四川勞動保障，2023（06）：111-112.

[4]劉鴻健，汪琦欽.建設工程檔案驗收問題及對策研究——基于工程建設項目審批制度改革背景[J].福建建筑，2021（10）：145-149.

[5]夏文勝.工程建設項目審批制度改革背景下建設工程檔案驗收問題及對策研究[J].安徽建筑，2022，29（06）：188-189.

[6]譚蘭芳.工程建設項目審批制度改革背景下工程檔案聯(lián)合驗收的經(jīng)驗借鑒與探索[J].城建檔案，2020（02）：42-44.

[7]龔偉衛(wèi).新時期建設工程檔案驗收移交工作的要義[J].城建檔案，2021（09）：38-40.

作者簡介：宋馨（1990— ），大學學歷，德州市城鄉(xiāng)建設融合發(fā)展中心（德州市城建檔案館）館員，研究方向：城建檔案驗收、城建檔案管理、檔案信息資源一體化等。