全周期精細(xì)化治理：重大突發(fā)風(fēng)險城鄉(xiāng)社區(qū)治理的現(xiàn)實邏輯、機(jī)制與路徑

周學(xué)榮，曾誰杰（湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是國家基層治理的主戰(zhàn)場和基石，也是應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的“最后一公里”和“關(guān)口前移”的落腳點(diǎn)。重大突發(fā)風(fēng)險通常具有高度的不確定性、復(fù)雜性、緊迫性、測不準(zhǔn)性、強(qiáng)危害性等特點(diǎn)。當(dāng)前我國社會正步入復(fù)雜性、網(wǎng)絡(luò)性、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性、脆弱性的風(fēng)險社會，如何防范化解重大突發(fā)風(fēng)險成為國家三大攻堅戰(zhàn)之首。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)”“治理重心下移”“要把防范化解重大風(fēng)險工作做實做細(xì)做好”“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識”。目前，城鄉(xiāng)社區(qū)在應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險中還存在治理主體應(yīng)急能力薄弱、應(yīng)急機(jī)制不完善、多元主體協(xié)同不足、常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急治理銜接缺位等困境。在城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的全周期中任何一環(huán)掉鏈子，工作做得不細(xì)致不深入都將帶來重大損失。

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

全周期管理起源于20 世紀(jì)60 年代產(chǎn)品生命周期管理，它既是一門技術(shù)，又是一種理念。將“全周期管理”引入基層治理領(lǐng)域，帶有強(qiáng)烈的問題意識和目標(biāo)導(dǎo)向，以系統(tǒng)集成的方式方法，建構(gòu)基層治理完整鏈條，從源頭到末梢實現(xiàn)全流程、全要素管控，打造多主體、跨區(qū)域、差異化基層治理新格局[1]。即重視管理流程中每一個環(huán)節(jié)，根據(jù)不同管理階段、不同管理對象、不同管理特征，采取不同的應(yīng)對策略，從而體現(xiàn)“科學(xué)施治、精準(zhǔn)施策”[2]，其要求實現(xiàn)治理主體、治理手段、治理資源、治理機(jī)制等要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡量減少各個要素本身及要素間的沖突矛盾[3]，對治理主體提出了新的要求，需要建構(gòu)由政府、市場、社會等多方治理主體共同參與的高效、有序運(yùn)行的治理體系[4]。

與全周期管理相比，精細(xì)化管理思想強(qiáng)調(diào)的是維度、程度、深度、細(xì)度和準(zhǔn)度的結(jié)構(gòu)性管理?！熬?xì)化”理念源于泰勒的《科學(xué)管理原理》，針對企業(yè)管理，突出規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、人性化、精準(zhǔn)化管理方式，追求“精、細(xì)、嚴(yán)、準(zhǔn)”的管理目標(biāo)[5]。精細(xì)化管理是對管理的精細(xì)分工，是管理效率的來源。精細(xì)化管理的概念和范疇在實踐應(yīng)用中不斷地得到豐富和完善，現(xiàn)已廣泛地應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，其研究主要聚焦在以下三個方面：一是對管理策略和維度的研究。以公共衛(wèi)生突發(fā)重大風(fēng)險為例，構(gòu)建“精明管理”“精確識別”“精準(zhǔn)發(fā)力”“精密防控”“精細(xì)服務(wù)”為核心構(gòu)成和著力點(diǎn)的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理策略體系[6]；從維度上強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)從“法治”“自治”“德治”“智治”和“美治”等多維度進(jìn)行精細(xì)化治理[7]。二是優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急治理體制機(jī)制結(jié)構(gòu)研究。黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”的目標(biāo)。在具體研究上提出構(gòu)建韌性社區(qū)應(yīng)急治理體制[8]、多層PDCA 循環(huán)的城市社區(qū)重大風(fēng)險防控機(jī)制[9]、社區(qū)多元協(xié)同應(yīng)急治理框架[10]、從城市社區(qū)治理績效的中層理論中構(gòu)建風(fēng)險權(quán)責(zé)共擔(dān)三角（國家、市場、社會）機(jī)制[11]等來解決城鄉(xiāng)社區(qū)突發(fā)風(fēng)險治理相關(guān)問題。三是技術(shù)賦能城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急精細(xì)化治理研究。利用科技來支撐社區(qū)風(fēng)險精細(xì)化治理[12]的重要性已從理論和實踐中得到了檢驗，比如融合網(wǎng)絡(luò)、生物、物理空間的智慧社區(qū)建設(shè)與敏捷治理[13]；構(gòu)建社區(qū)數(shù)字化應(yīng)急管理系統(tǒng)[14]等都有利于城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險。

綜上，全周期管理強(qiáng)調(diào)的是整體性、系統(tǒng)性、宏觀性和全景式的把控，精細(xì)化管理強(qiáng)調(diào)的是局部的、細(xì)節(jié)的、微觀的、具體的和針對性的施策。全周期精細(xì)化治理具有既強(qiáng)調(diào)整體性又強(qiáng)調(diào)局部性，既強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性又強(qiáng)調(diào)細(xì)節(jié)性，既強(qiáng)調(diào)宏觀性又強(qiáng)調(diào)微觀性，既強(qiáng)調(diào)過程全景又強(qiáng)調(diào)具體針對等特點(diǎn)。將全周期精細(xì)化管理理念運(yùn)用到城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險基層治理中，是將城鄉(xiāng)社區(qū)看作一個有機(jī)整體和系統(tǒng)工程，遵循城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)律，沿著城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展軌跡，全流程深入地進(jìn)行防范處理，正確把握治理主體間的關(guān)系和地位，旨在爭取城鄉(xiāng)社區(qū)治理穩(wěn)定性、持續(xù)性。目前從實踐上看，在我國的條塊分割體制下，治理主體、治理資源、治理手段、治理機(jī)制等各個要素自身或要素間存在著矛盾沖突；存在對重大突發(fā)風(fēng)險衍生規(guī)律的認(rèn)識不清晰，管控過程不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)，碎片化管理等問題；存在著重處理輕預(yù)防、多元主體協(xié)同性不足，特別是對一些交叉點(diǎn)、結(jié)合部出現(xiàn)的重大風(fēng)險，由于管理邊界模糊、職責(zé)不清、責(zé)任交叉，不同地區(qū)、不同部門、不同層級、不同崗位之間容易推諉扯皮，導(dǎo)致風(fēng)險管控不力[15]。從理論研究上看，目前針對城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的研究成果較少，統(tǒng)籌全周期和精細(xì)化管理視角的研究更是鳳毛麟角。

二、全周期精細(xì)化理念嵌入城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理的現(xiàn)實邏輯

（一）“全周期精細(xì)化治理”是順應(yīng)城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理的現(xiàn)實要求

“全周期精細(xì)化治理”是一種基于系統(tǒng)論立場，強(qiáng)調(diào)對治理對象進(jìn)行全過程、全方位、全要素整合，又強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化配置，突出精準(zhǔn)施治，以實現(xiàn)管理科學(xué)化、高效化的意識和觀念，是管理意識現(xiàn)代化的重要成果[16]。隨著我國城鄉(xiāng)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、人文素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面不斷發(fā)展，單一維度的治理已無法適應(yīng)當(dāng)前風(fēng)險復(fù)雜化、全球化背景下基層治理現(xiàn)代化、風(fēng)險防控精準(zhǔn)化、社會環(huán)境安全化的現(xiàn)實需要。城鄉(xiāng)社區(qū)作為國家治理現(xiàn)代化的支撐基礎(chǔ)，重大突發(fā)風(fēng)險防控的“第一陣地”，還存在一些防控短板。比如，城鄉(xiāng)社區(qū)風(fēng)險治理碎片化；基層群眾需求滿足延時化；多元治理主體利益關(guān)系錯綜復(fù)雜化；精細(xì)化覆蓋面不夠，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，精細(xì)化程度模糊化；基礎(chǔ)設(shè)施低水平與精細(xì)化管理高目標(biāo)之間差距大；職責(zé)相互交叉，城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險創(chuàng)新治理不足等困境亟待破解。因此，將全周期精細(xì)化治理理念融入到城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險化解的全過程，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理方式，織牢基層風(fēng)險治理的“安全網(wǎng)”是順應(yīng)城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理的現(xiàn)實要求。

（二）“全周期精細(xì)化治理”是提升城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理效能的有效途徑

全周期管理理念從企業(yè)擴(kuò)展到政府部門再擴(kuò)展到民用部門，管理流程從個別階段擴(kuò)展到全生命周期進(jìn)行系統(tǒng)管理，管理的效能提升十分顯著，“精細(xì)化”管理在實現(xiàn)資源配置最大效益方面功不可沒。二十世紀(jì)80 年代，新公共管理運(yùn)動興起，精細(xì)化治理便被引入到政府管理和社會治理中，通過規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、專業(yè)化等精細(xì)化治理手段和方式，達(dá)到降低運(yùn)作成本，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果[17]。全周期精細(xì)化治理在提升治理效能的途徑主要如下：在治理目標(biāo)層面，追求時間維度上實現(xiàn)閉環(huán)治理，空間維度上達(dá)到分層施策，對城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理全過程具有統(tǒng)領(lǐng)作用；在治理效率方面，突出優(yōu)質(zhì)、高速和精準(zhǔn)，完善制度執(zhí)行機(jī)制、強(qiáng)化決策、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，杜絕基層重大突發(fā)風(fēng)險防控政策落實中的“打折扣”現(xiàn)象，促進(jìn)各治理主體素質(zhì)結(jié)構(gòu)提升、強(qiáng)化風(fēng)險防治機(jī)構(gòu)通力合作，鞏固資源保障，增強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)賦能，全面提高治理效率；在治理評價方面，堅持實時多維度評價，依據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行追蹤決策，及時調(diào)整風(fēng)險防治計劃，充分發(fā)揮評估的監(jiān)測、激勵、反饋作用。最終實現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、管理、要素、流程監(jiān)督無縫銜接，提升我國基層治理的效果和能力。

三、應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險城鄉(xiāng)社區(qū)全周期精細(xì)化治理運(yùn)行機(jī)制

落實城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險全周期精細(xì)化治理機(jī)制要回答三個關(guān)鍵性問題：一是如何將精細(xì)化治理嵌入重大突發(fā)風(fēng)險全周期過程中 （嵌入機(jī)制）；二是需要什么樣的保障措施來推動該機(jī)制落地（保障機(jī)制）；三是通過什么樣的行動舉措來實現(xiàn)全周期精細(xì)化治理（執(zhí)行機(jī)制），具體表現(xiàn)為精準(zhǔn)決策機(jī)制、系統(tǒng)保障機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制。

（一）精準(zhǔn)決策機(jī)制：“全流程”精準(zhǔn)研判突發(fā)重大風(fēng)險形態(tài)

根據(jù)風(fēng)險生命周期理論和風(fēng)險危急程度，如圖1 所示，城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理形態(tài)可以劃分為四個階段：第一階段，城鄉(xiāng)社區(qū)面臨非傳統(tǒng)威脅初期，主要任務(wù)是密切監(jiān)控，積極預(yù)警。第二階段，在前轉(zhuǎn)換態(tài)下，重要任務(wù)是對其進(jìn)行研判和應(yīng)對，主要有兩種，一是去危機(jī)化，回到常態(tài)治理；二是如果安全化不當(dāng)，則轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急態(tài)。轉(zhuǎn)換態(tài)治理中關(guān)鍵是要把握“臨界點(diǎn)”，力求在不可控危機(jī)爆發(fā)之前，采取有效措施，消除危機(jī)。第三階段，城鄉(xiāng)社區(qū)全面進(jìn)入應(yīng)急態(tài)，這個階段的關(guān)鍵任務(wù)是全面應(yīng)對，防擴(kuò)散，降危害。第四階段，城鄉(xiāng)社區(qū)處于后轉(zhuǎn)換態(tài)，此階段主要任務(wù)為逐步減少應(yīng)急態(tài)治理手段以防產(chǎn)生“次生危機(jī)”，重在恢復(fù)秩序和總結(jié)學(xué)習(xí)經(jīng)驗教訓(xùn)，加快恢復(fù)，進(jìn)入常態(tài)治理。轉(zhuǎn)換態(tài)的提出告訴我們，常態(tài)治理和應(yīng)急治理隨時可能進(jìn)行切換，必須進(jìn)行動態(tài)銜接。城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險需要在對風(fēng)險狀態(tài)進(jìn)行精準(zhǔn)研判的基礎(chǔ)上，明確目前處于何種形態(tài)，為制定應(yīng)急防控決策提供指導(dǎo)和依據(jù)，避免應(yīng)急過度或錯失治理良機(jī)。

圖1 應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險城鄉(xiāng)社區(qū)全周期精細(xì)化治理運(yùn)行機(jī)制

（二）系統(tǒng)保障機(jī)制：建立“全要素”協(xié)同的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)平臺

建立技術(shù)賦能、信息整合、組織協(xié)同、資源保障、智力支持“五有”標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)平臺是應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的基礎(chǔ)且關(guān)鍵舉措。社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)平臺具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源整合的功能，是基層自治組織應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的運(yùn)行中心。如圖1 所示，將此平臺嵌入社區(qū)原有治理網(wǎng)絡(luò)中以實現(xiàn)平急結(jié)合，形成城鄉(xiāng)社區(qū)常態(tài)化治理和應(yīng)急治理動態(tài)銜接治理機(jī)制。第一，技術(shù)賦能與信息整合同頻共振，是在國家治理現(xiàn)代化背景下，數(shù)字技術(shù)與基層治理融合的表現(xiàn)。推進(jìn)數(shù)字社區(qū)、智慧社區(qū)建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)對社區(qū)生活與風(fēng)險狀態(tài)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，這有利于信息整合。整合包括城鄉(xiāng)社區(qū)運(yùn)行的基本狀況，城鄉(xiāng)社區(qū)與基層政府或街道、社會組織、政黨組織、以及居民的溝通信息，以及社區(qū)應(yīng)急預(yù)案宣傳、實時狀況通報、其他組織參與救助等。利用自上而下與自下而上，橫向與縱向，內(nèi)部與外部相互交織與融通的網(wǎng)絡(luò)溝通，有利于實現(xiàn)多元主體的聯(lián)動協(xié)同治理。第二，促進(jìn)組織協(xié)同，有效地配置資源。組織協(xié)同主要體現(xiàn)在三大組織體系的協(xié)同：基層政府及街道的行政組織體系；城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織、民間組織等社會組織體系；黨委、黨組的政黨組織體系的協(xié)同[18]。可打通條條和塊塊，形成條塊協(xié)同治理局面，協(xié)同人、財、物、時間、信息等重要資源。第三，可將智力支持貫穿始終。為了增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)對非常態(tài)危機(jī)的精準(zhǔn)感知和識別能力，需要在城鄉(xiāng)社區(qū)治理的全過程中提供智力支持。基層政府通過購買服務(wù)方式，吸納社會組織，比如科研機(jī)構(gòu)，高等院校的專家學(xué)者根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)實際情況，進(jìn)行信息數(shù)據(jù)分析、災(zāi)害模擬、制定精準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)案、緊急情況行動計劃等，并定期通過講座或者應(yīng)急演練等方式對城鄉(xiāng)社區(qū)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，以此形成外部智力支持。綜上，立足“五有”標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)平臺實質(zhì)上是一個城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的全要素立體式的協(xié)同保障機(jī)制。

（三）全周期執(zhí)行機(jī)制：“跨時空”研判風(fēng)險演變和精細(xì)階段防控行動

重大突發(fā)風(fēng)險具有預(yù)防困難、潛伏期長、爆發(fā)時間短等特征，這給城鄉(xiāng)社區(qū)風(fēng)險防范帶來了極大的挑戰(zhàn)。根據(jù)不同類型不同程度風(fēng)險演變情況進(jìn)行精準(zhǔn)施策形成全周期全過程閉環(huán)精細(xì)化治理成為必然。全周期行動主要包括準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)、監(jiān)測[19]七項行動。如圖1 所示，在常態(tài)治理到前轉(zhuǎn)換態(tài)之前，主要做好危機(jī)應(yīng)對準(zhǔn)備、預(yù)防兩項工作，根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)制定符合社區(qū)實際情況的應(yīng)急預(yù)案，不定期開展防災(zāi)救災(zāi)演練；排查安全隱患，做好物資、通訊、資金、人才等方面的儲備；定期開展危機(jī)應(yīng)對培訓(xùn)，明確工作重點(diǎn)，做好線上線下宣傳。在轉(zhuǎn)換態(tài)到應(yīng)急態(tài)之間，應(yīng)該做好常態(tài)危機(jī)減緩和響應(yīng)工作。此階段行動在整個周期行動過程中起著決定性作用，應(yīng)對得當(dāng)，危機(jī)可能消除，應(yīng)對不當(dāng)，常態(tài)治理會迅速轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急治理，要做好資源保障、信息溝通、人員安排、組織保障等。在應(yīng)急態(tài)至危機(jī)解除階段，即應(yīng)急態(tài)經(jīng)后轉(zhuǎn)換態(tài)至常態(tài)治理做好災(zāi)害恢復(fù)、學(xué)習(xí)總結(jié)兩項工作。在實踐中，由應(yīng)急態(tài)至后轉(zhuǎn)換態(tài)之間側(cè)重恢復(fù)工作，并逐步降低應(yīng)急響應(yīng)等級，以防應(yīng)急過度或次生危機(jī)產(chǎn)生。在后轉(zhuǎn)化態(tài)至常態(tài)治理之間側(cè)重學(xué)習(xí)總結(jié)工作并形成一定的文本存檔，在后期培訓(xùn)中進(jìn)行學(xué)習(xí)?？傊?，常態(tài)和應(yīng)急態(tài)在現(xiàn)實中通常很難劃分的十分清楚，中間存在轉(zhuǎn)換態(tài)意味著，必需要把監(jiān)測工作貫穿整個周期行動過程中，隨時進(jìn)行平戰(zhàn)結(jié)合、平急結(jié)合動態(tài)切換、動態(tài)銜接。

四、應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險城鄉(xiāng)社區(qū)全周期精細(xì)化治理實施路徑

針對當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險呈現(xiàn)的特征，需要將精細(xì)化治理理念嵌入全周期治理過程中，需要技術(shù)智力的賦能，需要走黨建引領(lǐng)多元共治之路，明確權(quán)責(zé)體系，重視績效管理，秉持以民為本理念，保障上述機(jī)制落實落細(xì)。

（一）全周期精控——融精細(xì)化理念于城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理全過程

一是科學(xué)制定城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險防范工作流程，明確權(quán)責(zé)體系是促進(jìn)常態(tài)治理與應(yīng)急治理動態(tài)銜接，實現(xiàn)有序有效應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的前提條件。目前，基層治理單元在預(yù)防化解重大突發(fā)風(fēng)險的過程中還存在 “無限責(zé)任”“管理空白”“屬地管理”“權(quán)責(zé)失衡”等困境，不僅會導(dǎo)致形式主義與挫傷基層干部的積極性，也不利于提高治理效能，還可能錯失危機(jī)化解的重要時機(jī)。明確全周期的權(quán)責(zé)體系是城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險中多元治理主體的行動依據(jù)與準(zhǔn)則。首先，構(gòu)建多元治理主體風(fēng)險防范的權(quán)責(zé)體系。既要厘清基層政府、黨組織、村居委會、社區(qū)居民、社會組織、民間志愿性團(tuán)體等治理主體在精準(zhǔn)決策、系統(tǒng)保障、落實執(zhí)行等方面的職責(zé)與權(quán)限，列好職責(zé)權(quán)利清單，又要注意治理形態(tài)變化過程中權(quán)力下放與監(jiān)督問題，尤其是緊急行政權(quán)。其次，建立全過程多維度績效評估體系。根據(jù)權(quán)責(zé)清單，以精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)為原則建立多維度的績效評估指標(biāo)體系并在周期性行動中貫徹執(zhí)行；重視各主體，尤其是基層政府、社區(qū)自治組織績效評價的社會屬性。最后，建立嚴(yán)明獎懲及培訓(xùn)學(xué)習(xí)促進(jìn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)體系。適當(dāng)?shù)莫剳陀欣诩訌?qiáng)目標(biāo)、過程管理，監(jiān)督各項決策的制定與執(zhí)行；有利于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，集思廣益找到解決問題的突破口，是實現(xiàn)良性循環(huán)治理的基本途徑。

二是精細(xì)化治理要融入全程的各個環(huán)節(jié)及對民眾需求的深入認(rèn)識。第一，要將精細(xì)治理嵌入到城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)危機(jī)的準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)、監(jiān)測的各個環(huán)節(jié)，尤其是在制定應(yīng)急預(yù)案以及基礎(chǔ)設(shè)施升級改造、人力物力配備等方面充分考慮不同環(huán)節(jié)的特殊需求，合理統(tǒng)籌和配置資源，提高效率。第二，動態(tài)監(jiān)測需求，解群眾之困。利用社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)平臺，對居民和社區(qū)工作人員的需求進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測、及時反饋并注重保護(hù)民眾隱私；精確統(tǒng)計群眾的需求并做好統(tǒng)一調(diào)配工作，既包括物質(zhì)生活方面的保障，也包括心理和精神上的安撫；要兼顧對老弱病殘等特殊人群進(jìn)行專門救助和幫扶，避免次生災(zāi)害。

（二）全方位賦能———技術(shù)智力賦能城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理

一是科技賦能強(qiáng)基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平直接影響社區(qū)對重大突發(fā)風(fēng)險的感知、反應(yīng)速度及其應(yīng)對成效。目前我國城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)、東部沿海發(fā)達(dá)城市社區(qū)與西部偏遠(yuǎn)地社區(qū)，新建社區(qū)與老舊社區(qū)等在基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境、財政支持等方面都存在明顯的差距。這些客觀差距短期內(nèi)無法消除，而通過技術(shù)賦能全面加快智慧、數(shù)字社區(qū)建設(shè)，可在一定程度上縮小城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展差距。第一，對標(biāo)先進(jìn)，精準(zhǔn)施策。發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)在道路規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理、網(wǎng)絡(luò)通信、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面有一定的特色和優(yōu)秀做法，結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)實際情況，逐步完善社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、道路、公共衛(wèi)生、消防安全等基礎(chǔ)設(shè)施，找準(zhǔn)城鄉(xiāng)社區(qū)短板與不足。第二，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)革新老舊社區(qū)整體風(fēng)貌。一方面，大部分老舊社區(qū)存在產(chǎn)權(quán)糾紛、基礎(chǔ)設(shè)施老舊、配套服務(wù)欠缺等歷史遺留問題；另一方面，老舊社區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程中暴露出了一些新問題，比如違章搭建、車輛亂停亂放、環(huán)保落后、信任缺失等問題。新老問題交織給城鄉(xiāng)社區(qū)重大風(fēng)險治理帶來一定的挑戰(zhàn)。對此可通過落實大數(shù)據(jù)、人工智能、仿真模擬等現(xiàn)代化數(shù)字社區(qū)、智慧社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，利用好城鄉(xiāng)社區(qū)“社區(qū)云”“信息網(wǎng)”等平臺，實施智慧社區(qū)目標(biāo)管理，從而為應(yīng)急態(tài)管理提供良好的科技技術(shù)支持。

二是智力賦能助發(fā)展。在城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險管理的全過程中，精準(zhǔn)研判風(fēng)險與風(fēng)險防控化解各項工作的科學(xué)決策都離不開強(qiáng)大的智力支持。通常社區(qū)工作團(tuán)隊素質(zhì)結(jié)構(gòu)完善、居民素質(zhì)相對較高的社區(qū)，在遭遇重大突發(fā)風(fēng)險時，在利用內(nèi)外部力量加快應(yīng)急反應(yīng)速度，阻滯災(zāi)害進(jìn)一步擴(kuò)散，縮小其影響范圍等方面，社區(qū)居民自救能力以及風(fēng)險治理效能相對較好。目前我國部分城鄉(xiāng)社區(qū)還存在普通工作人員缺乏相應(yīng)的風(fēng)險管理與應(yīng)急知識，社區(qū)自有智力資源缺乏深度挖掘，自治能力欠缺等問題。因此，第一，要重視培訓(xùn)，擴(kuò)大社區(qū)內(nèi)部智力支持規(guī)模。一方面，可對城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員以及志愿者、居民進(jìn)行以“一案三制”為基礎(chǔ)的應(yīng)急救援知識的培訓(xùn)，與各治理良好的優(yōu)秀社區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，豐富他們的實踐經(jīng)驗，使其具備專業(yè)應(yīng)急知識和提升應(yīng)急行動救援能力，形成內(nèi)部智力支持。另一方面，通過挖掘社區(qū)自身潛在的智力資源，例如，企事業(yè)單位中能力突出者，尤其是黨員、預(yù)備黨員、退休干部等。對于農(nóng)村或過渡型社區(qū)，可以通過鼓勵鄉(xiāng)民、返鄉(xiāng)大學(xué)生等參與社區(qū)風(fēng)險防控與化解行動中。第二，要充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)、高等院校等智力支持。對于硬件與智力基礎(chǔ)薄弱的社區(qū)，基層政府或者街道可與科研機(jī)構(gòu)、高等院校等長效合作，形成外部智力支持，為社區(qū)感知、預(yù)防、應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險過程中的反應(yīng)敏捷化、決策科學(xué)化、施策精準(zhǔn)化提供智力支持。

（三）引領(lǐng)與協(xié)作———多元主體協(xié)同參與城鄉(xiāng)社區(qū)重大風(fēng)險治理

一是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用。2021 年4 月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中提出“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織對基層各類組織和各項工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”目標(biāo)。為了發(fā)揮黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理中的作用：第一，強(qiáng)化黨的自身建設(shè)。從城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險治理的全過程來看，黨組、黨員的知識儲備、專業(yè)技能、工作方法都會影響重大風(fēng)險的應(yīng)對成效。為此，需要對基層政府黨委、街道黨（工）委以及城鄉(xiāng)社區(qū)所有黨組黨員進(jìn)行重大危機(jī)相關(guān)知識及專門技能培訓(xùn)，使其成為兼具職業(yè)技能與應(yīng)急技能的專才或半專業(yè)人才，重點(diǎn)提高黨員在決策或執(zhí)行中的應(yīng)變能力和治理智慧。第二，提高黨的組織能力。組織力的提升是黨組織建設(shè)的關(guān)鍵。一方面，要協(xié)調(diào)縱向黨政關(guān)系，打通條條、塊塊、條塊之間的溝通壁壘，完善重大突發(fā)風(fēng)險治理過程中協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，促進(jìn)防控精神、應(yīng)對任務(wù)得到快速傳播與落實。另一方面，要擴(kuò)大黨組織橫向覆蓋范圍，深入貫徹“大黨委”思想，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社會組織、企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織開展合作，形成風(fēng)險共防、權(quán)責(zé)明確、共治共享的利益共同體。形成城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險的有力先鋒隊和黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力量。

二是多元主體協(xié)同參與聯(lián)防聯(lián)控。城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險應(yīng)急管理關(guān)系到國家總體安全、穩(wěn)定和發(fā)展。黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！盵20]在突發(fā)重大風(fēng)險時，城鄉(xiāng)社區(qū)任何一個治理主體都沒有足夠的信息和資源來妥善應(yīng)對，社區(qū)多元治理主體只有實現(xiàn)高度協(xié)同，進(jìn)行全方位、全流程、全要素、跨時空精細(xì)化融合，才能提高整個基層治理系統(tǒng)性抗風(fēng)險能力，創(chuàng)造一個相對安全有序的治理環(huán)境。就目前城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險實踐來看，除了發(fā)揮居委會或村委會、街道辦事處、基層黨組織、基層政府的作用外，還需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會組織和社區(qū)民眾，整合多方力量，為基層治理增添新動力。我國的社會組織種類多樣，涉及各個領(lǐng)域，各個階層。加強(qiáng)各個組織間以及社會組織和其他治理主體間的資源共享、信息互通、人員交流，推動社會組織積極參與到城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理中，所取得的效果已經(jīng)受到了實踐的檢驗。當(dāng)前重點(diǎn)是要提高群眾自主服務(wù)意識，社區(qū)民眾參與不足是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理的重要短板。國家“十四五”規(guī)劃提出，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[21]。在實踐中目前還面臨著公眾參與意識不強(qiáng)、能力不夠、參與主體單一、群眾自治制度欠缺等阻礙?；夤妳⑴c阻礙，破除參與困境：居民委員會和村民委員會平時可以開展各種文化和公益活動，如關(guān)愛孤寡老人、黨員服務(wù)日、慰問留守兒童等等，從而樹立公眾愛家、保家、護(hù)家意識，提高公民的參與熱情，激發(fā)公眾參與治理的內(nèi)在動力；完善基層自治制度，在治理過程中積極聽取人民群眾的建議；激發(fā)公民的社會責(zé)任意識和風(fēng)險意識，主動參與到城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中，筑牢城鄉(xiāng)社區(qū)重大突發(fā)風(fēng)險治理的民眾基礎(chǔ)。