檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的適用困境與完善路徑

呼雪峰　李巖峰

摘 要：隨著綠色民法典的頒布實(shí)施，探索行民一體化的環(huán)境公益訴訟制度成為新的時代命題。相較于環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)下環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的司法實(shí)踐明顯滯后。通過梳理相關(guān)文本規(guī)范、實(shí)踐案例，當(dāng)下環(huán)境行政附帶民事公益訴訟在司法適用中存在管轄規(guī)則相互沖突、行民責(zé)任不相協(xié)調(diào)和訴前程序冗余等突出困境，不利于環(huán)境公益損害的有效救濟(jì)和糾紛的源頭化解。未來可圍繞環(huán)境公益損害行民一體化救濟(jì)導(dǎo)向進(jìn)行制度完善，具體包括重塑管轄規(guī)則、界分訴訟請求和簡化訴前程序等。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公共利益 司法救濟(jì) 行政附帶民事公益訴訟 行民一體化

2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)以來，檢察公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用愈發(fā)凸顯。新時代環(huán)境公益司法救濟(jì)目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害的修復(fù)、矛盾的源頭治理，單一類型的公益訴訟機(jī)制在應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境公益損害救濟(jì)時顯得力有不逮，司法實(shí)踐逐漸開始探索多種公益訴訟機(jī)制之間的一體化適用模式。環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量的快速增長表明多種公益訴訟機(jī)制一體化適用的可行性。然而相較于刑事附帶民事公益訴訟，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的規(guī)范供給、司法實(shí)踐及理論發(fā)展都相對滯后。理論層面，學(xué)界相關(guān)討論主要集中在受案范圍、訴前程序、上位法依據(jù)、原告資格、兩訴關(guān)系、判決執(zhí)行監(jiān)督等方面，理論研究零散且尚未達(dá)成學(xué)術(shù)共識。實(shí)踐層面，裁判文書網(wǎng)案例檢索結(jié)果顯示全年無行政附帶民事公益訴訟案件，相關(guān)司法實(shí)踐幾無。規(guī)范層面，行政訴訟法第61條僅規(guī)定了一般行政附帶民事訴訟，公益訴訟的專門性法律規(guī)范幾乎沒有行政附帶民事公益訴訟的規(guī)范供給。

2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”，2023年黨的二十大報告提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”“完善公益訴訟制度”，2023年6月最高檢應(yīng)勇檢察長在重慶調(diào)研期間提出“依法充分履行檢察職能、深化‘四大檢察’一體履職”［1］等，落實(shí)以上戰(zhàn)略部署都要求打破各類環(huán)境公益訴訟制度之間的藩籬，形成統(tǒng)籌銜接的生態(tài)環(huán)境損害一體化救濟(jì)思維。因此，考察我國環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的制度現(xiàn)狀，探尋制度實(shí)踐滯后的突出困境、主動優(yōu)化完善制度適用規(guī)則，既是化解基層檢察機(jī)關(guān)辦案難題的迫切需求，也是落實(shí)黨和國家對新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能定位的必然要求。

一、檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）文本規(guī)范概覽

目前我國尚未有針對環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的專門性法律規(guī)范，其文本規(guī)范依據(jù)主要包括行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋。首先，檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的規(guī)范根基來源于行政訴訟法。行政訴訟法第61條規(guī)定人民法院在審理行政案件時可以一并審理當(dāng)事人申請的相關(guān)民事爭議，但僅限于行政許可、登記、征收等有限的行政訴訟。［2］其次，最高檢和最高法也在規(guī)范性文件中肯認(rèn)了行政附帶民事公益訴訟。2017年最高檢在《關(guān)于做好全面開展公益訴訟有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》中確認(rèn)“根據(jù)案情需要，還可以依法提起行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟”，同年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第56條也提及環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度，但目前規(guī)范層面尚未細(xì)化具體的適用規(guī)則。

（二）司法實(shí)踐概覽

當(dāng)下我國環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的司法實(shí)踐案例極少，在裁判文書網(wǎng)以“行政附帶民事公益訴訟”為關(guān)鍵詞進(jìn)行案例檢索，僅有6個相關(guān)案例。目前環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的司法實(shí)踐呈現(xiàn)兩大特征。一是案例數(shù)量明顯偏少，以“刑事附帶民事公益訴訟”為關(guān)鍵詞在裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，相關(guān)案例超過9000例，行政附帶民事公益訴訟案例幾無，行政附帶民事公益訴訟制度發(fā)展明顯滯后。二是司法適用的具體規(guī)則分歧較大，例如，部分案例中人民法院認(rèn)為附帶環(huán)境民事公益訴訟的管轄規(guī)則應(yīng)符合環(huán)境民事公益訴訟由中級人民法院管轄的規(guī)定，因此作出整體移送上級人民法院管轄的裁定，［3］但也存在基層法院直接審理并作出判決的案例。［4］

二、檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的適用困境

（一）管轄規(guī)則沖突阻礙兩訴一體化適用

當(dāng)下我國一般的行政附帶民事訴訟、行政公益訴訟和民事公益訴訟分別適用不同的管轄規(guī)則，特別是環(huán)境民事公益訴訟特殊的級別管轄規(guī)定阻礙了檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的普遍適用。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，當(dāng)下環(huán)境民事公益訴訟一般由中級以上人民法院管轄，環(huán)境行政公益訴訟一般由基層法院管轄，行政附帶民事訴訟由受理行政案件的法院管轄，同時行政訴訟法規(guī)定行政附帶民事訴訟不得違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)定或者協(xié)議管轄約定。據(jù)此，行政附帶民事公益訴訟由于違反環(huán)境民事公益訴訟特殊管轄規(guī)定而被整體排除。事實(shí)上，管轄規(guī)則已成為困擾司法實(shí)踐的突出表現(xiàn)，上文實(shí)踐案例中，同一個法院部分案件選擇作出移送上級人民法院的裁定，但部分案件選擇進(jìn)行一并審理，缺乏明確的規(guī)范依據(jù)使得制度實(shí)踐趨于混亂。管轄規(guī)則上的矛盾事實(shí)上消解了這一制度普遍適用的可能性，造成環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的虛置。

（二）訴訟請求混淆行、民兩訴的二分特殊性

雖然環(huán)境行政公益訴訟和民事公益訴訟均有救濟(jì)受損環(huán)境公共利益的功能，特別是在受損環(huán)境公共利益的修復(fù)方面，兩者存在同質(zhì)性，但行、民在受損環(huán)境公益救濟(jì)中各有側(cè)重，充分發(fā)揮兩訴的各自優(yōu)勢構(gòu)成兩訴一體化適用的理論前提。當(dāng)下司法實(shí)踐的訴訟請求恰恰混淆了行、民二分的特殊性，未能充分發(fā)揮兩訴一體化適用的制度優(yōu)勢。例如，以內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗人民檢察院訴內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗林業(yè)和草原局和曹某案［5］為例，檢察機(jī)關(guān)請求判令涉案行政機(jī)關(guān)依法全面履行監(jiān)管職責(zé)、請求判令違法行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的恢復(fù)責(zé)任，如不能按時恢復(fù)的則承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。上述訴訟請求主要存在兩方面的問題：其一，行、民兩訴的訴訟請求本質(zhì)趨同，按照《森林法》的規(guī)定涉案行政機(jī)關(guān)全面履行監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)涵即已包括責(zé)令違法行為人限期恢復(fù)原狀，而附帶民事公益訴訟中承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)責(zé)任的本質(zhì)也為恢復(fù)原狀，兩者無本質(zhì)差別；其二，附帶民事公益訴訟的訴訟請求忽略了對已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的有效填補(bǔ)，民法典第1235條明確生態(tài)環(huán)境損害賠償首先在于對生態(tài)服務(wù)功能損害的填補(bǔ)，上述案例顯然忽略了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任之外的損害賠償責(zé)任。協(xié)調(diào)配合的行、民一體化生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)體系，應(yīng)充分發(fā)揮行政公益訴訟側(cè)重督促行政機(jī)關(guān)依法履職、民事公益訴訟側(cè)重?fù)p害填補(bǔ)的制度差異，避免兩類訴訟請求的交叉重合。

（三）兩訴訴前程序抵減環(huán)境公益救濟(jì)效能

檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的啟動受制于行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序的雙重制約，抵減了其在環(huán)境公益救濟(jì)中的制度效能。

當(dāng)下環(huán)境行政附帶民事公益訴訟需同時滿足行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序。目前檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前應(yīng)依法進(jìn)行為期30日的公告，其立法本意在于體現(xiàn)檢察謙抑、保障社會組織的公益訴權(quán)。但當(dāng)下民事公益訴訟訴前公告的程序設(shè)計并不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時、有效救濟(jì)。首先，生態(tài)環(huán)境損害往往具有急迫性，環(huán)境民事公益訴訟訴前公告延長了受損環(huán)境公益救濟(jì)的時間；其次，從司法實(shí)踐來看，當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)仍是環(huán)境公益司法救濟(jì)的主力軍，根據(jù)《中國環(huán)境司法發(fā)展報告》（2021）披露的數(shù)據(jù)，2021年全國法院共接收環(huán)境資源公益訴訟案件5267件，其中檢察刑事附帶民事公益訴訟案件占比超過89%。加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟司法救濟(jì)效能，不應(yīng)刻板理解社會組織公益訴權(quán)的優(yōu)先性，而應(yīng)以實(shí)現(xiàn)受損環(huán)境公益及時、有效救濟(jì)為導(dǎo)向，重塑刑民一體、行民一體等環(huán)境公益一體化救濟(jì)思維。

三、檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的完善路徑

造成檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟適用困境的表層原因在于多種訴訟規(guī)則雜糅后造成的規(guī)則沖突，根源在于一體化環(huán)境公益損害司法救濟(jì)理念尚未形成。民法典的頒布對生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：傳統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)等都需考量如何與民法典綠色原則的有效對接，［6］環(huán)境公共利益司法救濟(jì)行民一體化思維的本質(zhì)是以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的及時、全面和有效救濟(jì)為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)上述幾種訴訟機(jī)制的適用規(guī)則。因此，完善環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的核心在于通過調(diào)整訴訟規(guī)則實(shí)現(xiàn)從多種訴訟機(jī)制獨(dú)立適用到一體化適用的轉(zhuǎn)變，具體包括重塑管轄規(guī)則、區(qū)分訴訟請求、簡化訴前程序。

（一）重塑環(huán)境行政附帶民事公益訴訟管轄規(guī)則

重塑環(huán)境行政附帶民事公益訴訟管轄規(guī)則的關(guān)鍵，是改變違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)則的情形作為限制提起行政附帶民事訴訟情形的規(guī)則。事實(shí)上，造成環(huán)境公益受損的情形大多發(fā)生在基層，實(shí)現(xiàn)受損環(huán)境公益有效、及時的行民一體化救濟(jì)應(yīng)考慮制度運(yùn)轉(zhuǎn)的效率和效果。在規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)由受理行政公益訴訟的人民法院一并審理附帶民事公益訴訟能夠有效提升司法效能，事實(shí)上也正是通過調(diào)整管轄規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了由審理環(huán)境刑事犯罪案件的法院一并審理附帶民事公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟制度才實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。因此建議在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中增加一條“人民檢察院提起的行政附帶民事公益訴訟案件由審理行政公益訴訟案件的人民法院管轄，附帶民事公益訴訟由受理行政公益訴訟的人民法院同一審判組織審理”。

（二）界分環(huán)境行政附帶民事公益訴訟訴訟請求

環(huán)境行政附帶民事公益訴訟一體化司法救濟(jì)運(yùn)行不暢的另一困境在于兩種訴訟機(jī)制功能的混同，具體表現(xiàn)為兩種訴訟的訴訟請求未能實(shí)現(xiàn)有效界分，從而未能實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的制度效果。從性質(zhì)上看，環(huán)境行政公益訴訟的本質(zhì)在于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，規(guī)范層面和司法實(shí)踐確認(rèn)的“行政行為+公益維護(hù)”雙重依法履職判斷標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上包括以下兩種情形：行政機(jī)關(guān)主動監(jiān)督違法行為人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、違法行為人不主動進(jìn)行修復(fù)情況下的行政強(qiáng)制執(zhí)行或特殊情況下的代履行，由此行政機(jī)關(guān)是否依法履職與生態(tài)環(huán)境是否修復(fù)之間關(guān)系緊密，但與是否對違法行為人導(dǎo)致的生態(tài)服務(wù)功能損失的填補(bǔ)并無直接關(guān)系。因此，在環(huán)境行政附帶民事公益訴訟中，兩種訴訟機(jī)制可嘗試按照以下思路予以界分，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行、民責(zé)任的協(xié)調(diào)配合：

當(dāng)法律規(guī)范明確規(guī)定涉案行政機(jī)關(guān)對受損生態(tài)環(huán)境負(fù)有修復(fù)監(jiān)管職責(zé)、代履行義務(wù)等法定職責(zé)時，環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請求應(yīng)側(cè)重由行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，此時附帶民事公益訴訟的訴訟請求應(yīng)側(cè)重按照民法典第1235條的規(guī)定，圍繞違法行為人造成的生態(tài)環(huán)境損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致?lián)p失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、清除污染、不主動修復(fù)生態(tài)環(huán)境時的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用等展開。

（三）簡化環(huán)境行政附帶民事公益訴訟訴前程序

當(dāng)前包括環(huán)境行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、獨(dú)立的檢察民事公益訴訟在內(nèi)，在提起民事公益訴訟前都需要履行三十日的訴前公告程序，以此保障其他機(jī)關(guān)和社會組織公益訴權(quán)的優(yōu)先性。盡管早前在刑事附帶民事公益訴訟司法實(shí)踐中，對于附帶民事公益訴訟是否需要進(jìn)行訴前公告存在爭議，［7］但2019年“兩高”就此問題發(fā)布了專項(xiàng)批復(fù)，該批復(fù)重申了檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的補(bǔ)充地位，［8］但未能充分因應(yīng)司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第47條的規(guī)定，行政公益訴訟案件的審查起訴期限為一個月，而環(huán)境行政附帶民事公益訴訟以行政公益訴訟的提起為基本前提，按照當(dāng)前民事公益訴訟三十日的訴前公告期限，在提起行政公益訴訟時很難同時提起附帶民事公益訴訟，有違一并審理、協(xié)調(diào)責(zé)任、節(jié)約資源的制度目標(biāo)。事實(shí)上，目前民事公益訴訟三十日的訴前公告期限拉長了環(huán)境公共利益司法救濟(jì)的周期，與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的急迫性之間也存有內(nèi)在矛盾，因此一方面建議整體縮短檢察民事公益訴訟訴前公告期限，另一方面建議探索檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟訴前公告程序的豁免。

*河南省安陽市文峰區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［455000］

**鄭州大學(xué)檢察公益訴訟研究院研究員，法學(xué)博士［450001］

［1］ 參見鞏宸宇：《最高檢：以高質(zhì)效法律監(jiān)督維護(hù)司法公平正義》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202306/t20230614_617551.shtml，最后訪問日期：2023年8月28日。

［2］ 參見陳君、秦傳熙：《環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度的構(gòu)建》，《黑龍江社會科學(xué)》2022年第2期。

［3］ 參見內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗人民法院行政裁定書，（2019）內(nèi)0626行初3號。

［4］ 參見內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗人民法院行政公益訴訟附帶民事判決書，（2020）內(nèi)0626行初1號。

［5］ 參見內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗人民法院行政公益訴訟附帶民事判決書，（2020）內(nèi)0626行初3號。

［6］ 參見劉艷紅：《民法典綠色原則對刑法環(huán)境犯罪認(rèn)定的影響》，《中國刑事法雜志》2020年第6期。

［7］ 參見謝小劍：《刑事附帶民事公益訴訟：制度創(chuàng)新與實(shí)踐突圍——以207份裁判文書為樣本》，《中國刑事法雜志》2019年第5期。

［8］ 參見最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院 最高人民檢察院 檢察公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2021年版，第188頁。