農(nóng)民工工資專戶監(jiān)管行政違法行為監(jiān)督路徑

王澤靜　謝凱　毛咪

摘 要：工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪問題背后一定程度上折射出行政主管部門的監(jiān)管缺位，伴生性發(fā)生行政違法行為的連鎖反應(yīng)。檢察機關(guān)辦理類似案件應(yīng)注重開拓線索來源、打破數(shù)據(jù)壁壘、明確職責(zé)劃分。對于進一步履職，檢察機關(guān)應(yīng)該堅持重塑理念、健全機制、數(shù)字協(xié)同，以點及面促推行政違法行為監(jiān)督提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工工資專戶過程性監(jiān)管 行政違法行為監(jiān)督 大綜合一體化 大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督 社會治理

開設(shè)農(nóng)民工工資專戶，將人工費用從工程款中剝離出來單獨規(guī)范管理，防止其與材料費、管理費等資金混同被挪用擠占，該賬戶資金系專門用于支付所承包工程項目的農(nóng)民工工資，對防范農(nóng)民工欠薪問題的發(fā)生起到重要作用。然而實踐中，農(nóng)民工工資專戶監(jiān)管不到位的情況經(jīng)常出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)民工基本生活保障及生存權(quán)益受到影響。在“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點落地后，監(jiān)管權(quán)和執(zhí)法權(quán)出現(xiàn)分離，檢察機關(guān)如何更好發(fā)揮職能，探索類案辦理經(jīng)驗，實現(xiàn)對監(jiān)管行政違法行為的有效監(jiān)督，保障農(nóng)民工權(quán)益，成為行政檢察監(jiān)督履職的重要課題。

一、基本案情及辦案概況

2022年5月，T縣人力資源和社會保障局（以下簡稱“縣人社局”）向T縣綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱“縣綜合執(zhí)法局”）移送涉及某學(xué)校工程建設(shè)項目未按約撥付人工費用引發(fā)農(nóng)民工欠薪的相關(guān)案件。縣綜合執(zhí)法局經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因甲方某教育科技有限公司未按三方協(xié)議在約定期限內(nèi)向農(nóng)民工工資專戶撥付人工費用，造成某學(xué)校工程建設(shè)項目尚有123名農(nóng)民工共計320余萬元工資未按時支付?？h綜合執(zhí)法局責(zé)令限期整改，但甲方某教育科技有限公司在期限內(nèi)拒不改正，仍未向農(nóng)民工工資專戶撥付應(yīng)付款項。縣綜合執(zhí)法局通過駐縣綜合執(zhí)法局檢察官辦公室向T縣人民檢察院（以下簡稱“T縣院”）移送本案線索。

根據(jù)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點方案，T縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱“縣住建局”）為工程建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)的行業(yè)主管部門，縣人社局為農(nóng)民工工資專戶運行的監(jiān)管部門，而執(zhí)法權(quán)則由縣綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使。獲悉前述線索后，T縣院經(jīng)研判分析，認為農(nóng)民工欠薪問題的發(fā)生，關(guān)涉相關(guān)職能部門監(jiān)管缺位的行政違法行為。通過走訪縣住建局，了解到轄區(qū)內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域因甲方不按規(guī)定支付人工費用導(dǎo)致欠薪糾紛發(fā)生的情況較為普遍，并進一步通過浙江省企業(yè)工資支付監(jiān)管平臺調(diào)取相關(guān)三方協(xié)議等，精準鎖定縣人社局未履行過程性監(jiān)管職責(zé)的問題?！侗Ｕ限r(nóng)民工工資支付條例》第29條規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定及時撥付工程款，并將人工費用及時足額撥付至農(nóng)民工工資專戶；第57條第2項規(guī)定，建設(shè)單位未按約定及時足額向農(nóng)民工工資專戶撥付工程款中的人工費用，由人力資源社會保障行政部門、相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門按照職責(zé)責(zé)令限期改正，逾期不改正的，責(zé)令項目停工，并處5萬元以上10萬元以下罰款。本案中，縣人社局對在建涉案工程的農(nóng)民工工資專戶未盡過程性監(jiān)管職責(zé)，存在行政違法行為。

2022年8月，T縣院向縣人社局制發(fā)檢察建議，建議其依法履職，縣人社局悉數(shù)采納。截至2023年春節(jié)前，某學(xué)校建設(shè)工程項目拖欠123名農(nóng)民工的工資款已全額支付到位，尚未發(fā)生其他大規(guī)模欠薪事件。

二、農(nóng)民工工資專戶監(jiān)管行政違法行為監(jiān)督難點及經(jīng)驗做法

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺進一步為檢察機關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提供了依據(jù)。針對工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專戶運行監(jiān)管的行政違法行為，T縣院能動履職，為該類案件辦理提供經(jīng)驗借鑒。

（一）成立派駐檢察官辦公室，開墾“線索荒地”

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，旨在解決基層政府職能分散、職權(quán)分割和職責(zé)交叉等管理碎片化問題，實現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性治理。［1］2022年3月初，經(jīng)中央批復(fù)同意，Z省成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點，將發(fā)生頻率高、與群眾生產(chǎn)生活密切的執(zhí)法事項納入綜合行政執(zhí)法，實現(xiàn)部門間、區(qū)域間、層級間一體聯(lián)動，構(gòu)建全方位的監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)體系和權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法新格局，而T縣是首批全國法治政府建設(shè)示范縣和全省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革首批試點。2022年5月，T縣院緊扣“大綜合一體化”行政執(zhí)法全省試點先行優(yōu)勢，推動召開府檢聯(lián)席會議，同步與T縣人民政府會簽《關(guān)于“大綜合一體化”行政執(zhí)法與行政檢察銜接合作框架協(xié)議》，推動成立全市首個派駐縣綜合行政執(zhí)法局檢察官辦公室，以此搭建起行政違法行為線索的“集成器”。T縣院選派員額檢察官參與辦公室日常辦公，縣綜合執(zhí)法局指定專門聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)該辦公室的溝通、協(xié)作事項。以派駐檢察官辦公室為載體，雙方共同探索創(chuàng)新檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作模式，助推行政執(zhí)法體系變革重塑高效落地，推動高水平法治政府建設(shè)和高質(zhì)量法律監(jiān)督。掛牌以來，已開展疑難案件會商17次，實現(xiàn)線索雙向流轉(zhuǎn)49條，本案的線索便是其中之一。此外，還將18條案件線索移送公安機關(guān)進一步偵查。

本案中，縣綜合執(zhí)法局通過派駐檢察官辦公室向T縣院公益訴訟檢察部門移送農(nóng)民工勞動報酬權(quán)益保護線索，即前述某教育科技有限公司未按約定向農(nóng)民工工資專戶撥付人工費用導(dǎo)致農(nóng)民工欠薪問題的主要事實。公益訴訟檢察部門經(jīng)核查，認為縣人社局作為農(nóng)民工工資專戶規(guī)范運行的監(jiān)管部門，存在怠于履職或履職不到位情形，屬行政違法行為，故進一步將該線索移送至行政檢察部門開展后續(xù)監(jiān)督。

（二）構(gòu)建數(shù)字檢察監(jiān)督模型，搭建“數(shù)據(jù)橋梁”

數(shù)據(jù)壁壘是檢察機關(guān)高質(zhì)效開展大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督的又一難題。T縣院行政檢察部門經(jīng)對前述線索研判分析、調(diào)查核實，認為工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專戶人工費用撥款不到位的情況并非個例，有必要開展類案監(jiān)督，遂探索構(gòu)建工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付保障數(shù)字檢察監(jiān)督模型。除依托相關(guān)公共平臺進行線上數(shù)據(jù)調(diào)取外，T縣院亦進一步向縣人社局調(diào)取轄區(qū)內(nèi)全部208個在建工程項目的備案材料，包括三方協(xié)議、農(nóng)民工專戶賬號、工資性工程預(yù)付款等資料，通過與Z省人民檢察院涉案賬戶數(shù)字系統(tǒng)及從銀行調(diào)取的農(nóng)民工專戶銀行流水?dāng)?shù)據(jù)進行碰撞比對，精準識別出27個在建工程項目中存在甲方未履行按時足額撥付人工費用義務(wù)的線索，發(fā)揮了數(shù)字賦能監(jiān)督的放大、倍增、疊加作用。在此基礎(chǔ)上，進一步做實大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督“接續(xù)文章”，同步將農(nóng)民工欠薪案件的民事支持起訴線索移送民事檢察部門，實現(xiàn)2件案件調(diào)解結(jié)案，成功促使用工單位兌付欠薪，一體守護農(nóng)民工合法權(quán)益。

（三）構(gòu)筑協(xié)同協(xié)作機制矩陣，理順“職責(zé)清單”

防范農(nóng)民工欠薪是系統(tǒng)性工程，非一家之力所能實現(xiàn)?！兑庖姟诽岢?，檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。為進一步推動相關(guān)職能部門依法履職，2022年8月，針對前述問題，T縣院依法向縣人社局制發(fā)檢察建議，建議加強對工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專戶規(guī)范運行的過程性監(jiān)管，對轄區(qū)內(nèi)27個在建工程項目未按規(guī)定履行人工費用專項撥款義務(wù)的違法情形進行處理，并對工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專戶履約情況開展專項排查，以點及面推動行業(yè)治理。縣人社局悉數(shù)采納檢察建議內(nèi)容，召集案涉項目的甲方、乙方和農(nóng)民工代表協(xié)調(diào)付款事宜，最終三方對核定工資款項和支付方式達成合意，工資款已于2023年農(nóng)歷春節(jié)前全部發(fā)放到位；針對存在問題的27家建設(shè)單位，聯(lián)合縣住建局責(zé)令限期整改，截至目前所有建設(shè)單位均已履行向農(nóng)民工工資專戶足額撥付人工費用的義務(wù)；第一時間對轄區(qū)內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪情況進行全面排摸，截至目前轄區(qū)內(nèi)未發(fā)生新的工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪事件；聯(lián)合其他職能部門積極開展對相關(guān)企業(yè)的業(yè)務(wù)宣傳培訓(xùn)，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范履行三方協(xié)議，營造T縣“無欠薪”氛圍，從源頭防范欠薪事件再次發(fā)生，切實保障農(nóng)民工合法權(quán)益。

此外，為進一步鞏固前述成果，凝聚更多保護合力，T縣院召集縣住建局、縣綜合執(zhí)法局、人民銀行T縣支行、人大代表、政協(xié)委員、聽證員代表等舉行聽證會，探索解決防范農(nóng)民工欠薪縣域方案，并在聽證會會議紀要基礎(chǔ)上，聯(lián)合縣人社局、縣綜合執(zhí)法局、縣住建局、縣交通運輸局、縣林業(yè)水利局及人民銀行T縣支行出臺《關(guān)于保障工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付的協(xié)作配合意見》，重點圍繞工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專戶的運行及監(jiān)管，明確各部門職能分工，推動建立信息共享、線索移送、案情通報等協(xié)作機制，切實以建章立制促推訴源治理、長效治理，防止群體性欠薪事件再次發(fā)生。

三、農(nóng)民工工資專戶監(jiān)管行政違法行為監(jiān)督進一步探索建議

黨的二十大報告專章部署法治建設(shè)，專門指出加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作?！?023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》（以下簡稱《改革規(guī)劃》）進一步指出，“完善在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正的工作機制”，為工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專戶運行監(jiān)管行政違法行為監(jiān)督提供了方向指引和可期路徑。具體而言，要做好重塑理念、健全機制、數(shù)字協(xié)同“三篇文章”。

（一）以理念引領(lǐng)穩(wěn)步提升行政違法行為監(jiān)督質(zhì)效

“理念一新天地寬”。檢察機關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督，是促進法治政府建設(shè)，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，尚需以理念重塑為牽引，推動提升監(jiān)督質(zhì)效。一要強化雙贏多贏共贏理念。即在開展行政違法行為監(jiān)督過程中，對外要注重監(jiān)督與支持并重，對內(nèi)要立足“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的工作格局，以此擴大監(jiān)督成效。如，檢察機關(guān)對外應(yīng)努力與縣綜合執(zhí)法局、縣人社局等部門形成監(jiān)督共識，為監(jiān)督線索的獲取、問題整改的推進奠定良好基礎(chǔ)；對內(nèi)努力實現(xiàn)行政檢察、公益訴訟檢察、民事檢察三部門的職能聯(lián)動，合力解決農(nóng)民工的“憂薪事”。二要強化恢復(fù)性司法理念。即要在查明事實、厘清職責(zé)的基礎(chǔ)上，推動相關(guān)行政機關(guān)依法修復(fù)受損的行政法律關(guān)系，確保私權(quán)保障與公益維護、行政目標實現(xiàn)的平衡兼顧，尋求各方利益的恢復(fù)與和諧。［2］三要強化穿透式監(jiān)督理念。這種監(jiān)督方式來源于我國金融市場領(lǐng)域的監(jiān)管實踐——穿透式監(jiān)管。在金融市場領(lǐng)域，穿透式監(jiān)管是指刺破外觀形式發(fā)現(xiàn)金融關(guān)系本質(zhì)，核心是“實質(zhì)重于形式”。［3］將穿透式監(jiān)督融入行政檢察監(jiān)督，對于豐富檢察權(quán)配置、強化檢察監(jiān)督、促進司法公正、提升依法行政水平、保障公民合法權(quán)益具有重要意義。［4］回顧本案，縣綜合執(zhí)法局最初通過派駐檢察官辦公室將本案作為弱勢群體權(quán)益保護線索移送至T縣院公益訴訟檢察部門，檢察機關(guān)將法律監(jiān)督穿透至行政機關(guān)的行政行為，以此發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的本質(zhì)。換言之，檢察機關(guān)秉持“實質(zhì)重于形式”原則，透過農(nóng)民工工資支付保障的表象問題，精準識別行政機關(guān)過程性監(jiān)管缺位的實質(zhì)問題，彰顯的就是穿透式監(jiān)督理念。

（二）以機制建設(shè)探索打造行政違法行為監(jiān)督樣本

行政違法行為，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的不利因素，也是當(dāng)前檢察機關(guān)全面深化行政檢察監(jiān)督，落實“法助共富，法促善治”的實踐場域。為此，前端，可深化運行派駐綜合執(zhí)法局檢察官辦公室，持續(xù)輸出可復(fù)制可推廣的工作機制。如，T縣院聯(lián)合縣司法局、縣綜合行政執(zhí)法局、縣紀委等，出臺了檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接等系列配套機制，同步構(gòu)建了“125”工作模式，即實質(zhì)化運行1個檢察官辦公室，常態(tài)化用好“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)督數(shù)字應(yīng)用和檢察機關(guān)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用2個平臺，系統(tǒng)化落實疑難會商、業(yè)務(wù)咨詢、監(jiān)督指導(dǎo)、同堂培訓(xùn)、數(shù)據(jù)共享5項制度。中端，可探索建立案件化辦理機制。切實將監(jiān)督過程中的線索研判、受理立案、調(diào)查核實、審查終結(jié)、提出檢察建議、后續(xù)跟蹤等各個環(huán)節(jié)都納入辦案系統(tǒng)，由系統(tǒng)生成相關(guān)法律文書和工作文書。同步完善檢察一體化融合監(jiān)督機制，相互借力，全面推進。［5］末端，可建立“代表建議”“委員提案”與檢察建議銜接轉(zhuǎn)化機制，凝聚監(jiān)督合力，推動建議擲地有聲。同步推進檢察聽證，邀請人大代表、政協(xié)委員以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，為制發(fā)高質(zhì)量檢察建議提供“外腦支撐”，以點及面促推工程建設(shè)領(lǐng)域行業(yè)清源、系統(tǒng)治理。

（三）以數(shù)字協(xié)同持續(xù)拓展行政違法行為監(jiān)督場域

數(shù)字檢察是檢察機關(guān)開展行政違法行為類案監(jiān)督的騰飛之翼。具體可借助大數(shù)據(jù)“輔助科學(xué)決策和社會治理”之功效，集成強化檢察機關(guān)及綜合執(zhí)法部門的數(shù)字監(jiān)督能力。如，基于行政機關(guān)現(xiàn)有的“大綜合一體化”數(shù)據(jù)集成平臺，嵌入檢察機關(guān)“監(jiān)督端”，增設(shè)行政違法行為檢察監(jiān)督模塊，推進檢察機關(guān)與行政機關(guān)多跨協(xié)同的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)歸集共享，實現(xiàn)案源接入、受理交辦、事件處置、證據(jù)收集、結(jié)果反饋、監(jiān)督評價等全流程管理，打造監(jiān)督線索線上辦理、監(jiān)督結(jié)果線上反饋的閉環(huán)監(jiān)督模式。以此打破執(zhí)法與司法的數(shù)據(jù)壁壘，全面盤活監(jiān)督線索“富礦”，切實以數(shù)字手段打開行政違法行為監(jiān)督線索的“新窗口”，全面提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效。其中亦可結(jié)合最高檢行政檢察護航法治化營商環(huán)境“小專項”活動，依托T縣營商環(huán)境監(jiān)督與服務(wù)中心這一載體，以營商環(huán)境檢察e站為支撐，挖深數(shù)據(jù)池，重點探索開展涉市場主體行政違法行為監(jiān)督等。此外，針對關(guān)涉農(nóng)民工等特殊群體的領(lǐng)域，還可在前述行政違法行為檢察監(jiān)督模塊中進一步嫁接“民事支持起訴+”線上平臺，實現(xiàn)全鏈條全周期服務(wù)。

“民生無小事，枝葉總關(guān)情”。檢察機關(guān)聚焦工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪等關(guān)涉人民群眾切身利益的“小切口”，以派駐綜合行政執(zhí)法局檢察官辦公室為監(jiān)督抓手，通過調(diào)查核實、數(shù)字建模等，有效挖掘行政違法行為監(jiān)督線索。同步構(gòu)筑檢察建議、公開聽證、民事支持起訴、推動建章立制等履職“矩陣”，切實以“我管”促“都管”，推動解決人民群眾的急難愁盼和行業(yè)治理的難點堵點，穩(wěn)步在行政檢察工作現(xiàn)代化的圖景中迭代勾勒農(nóng)民工權(quán)益保護的基層“檢察方案”。

* 浙江省桐廬縣人民檢察院第五檢察部副主任、一級檢察官［311500］

** 浙江省桐廬縣人民檢察院第六檢察部副主任、三級檢察官助理［311500］

*** 浙江省桐廬縣人民檢察院第五檢察部五級檢察官助理［311500］

［1］ 參見趙玲玲：《整體智治：基層治理模式創(chuàng)新的實踐邏輯與實現(xiàn)路徑——以浙江省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革為例》，《地方治理研究》2023年第1期。

［2］ 參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求? 探索推進行政違法行為監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第Z1期。

［3］ 參見葉林、吳燁：《金融市場的“穿透式”監(jiān)管論綱》，《法學(xué)》2017年第12期。

［4］ 參見葉偉忠、劉東杰、張飛飛：《行政檢察中的穿透式監(jiān)督——從檢例第57號展開》，載最高人民檢察院檢察理論研究所、最高人民檢察院司法案例研究院、清華大學(xué)中國司法研究中心、河南財經(jīng)政法大學(xué)司法案例研究院主編：《“檢察指導(dǎo)性案例應(yīng)用”研討會論文集》，2021年版，第243-249頁。

［5］ 參見江國華、王磊：《行政違法行為的檢察監(jiān)督》，《財經(jīng)法學(xué)》2022年第2期。