農(nóng)用地資源保護(hù)民事公益訴訟恢復(fù)性司法適用思考

張原　霍炎豪

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，土地利用需求加大，農(nóng)用地被非法占用的案件時有發(fā)生。單純依靠刑罰執(zhí)行可以有效阻斷侵權(quán)行為，但難以確保土地修復(fù)問題得到徹底解決；并且，被破壞土地的修復(fù)費(fèi)用高昂，修復(fù)責(zé)任主體是否能夠完全履行修復(fù)義務(wù)，防止公共利益保護(hù)出現(xiàn)“真空地帶”，都是擺在現(xiàn)實面前需要解決的難題。檢察機(jī)關(guān)通過“公益訴訟檢察+刑事檢察”綜合履職，積極踐行恢復(fù)性司法理念，探索預(yù)繳生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)機(jī)制和公益訴訟懲罰性賠償制度，通過訴前向侵權(quán)行為人釋法說理、曉以利害，促使其自愿預(yù)繳生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，有效維護(hù)了公共利益，體現(xiàn)了司法為民理念。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)用地 民事公益訴訟 恢復(fù)性司法 預(yù)繳生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi) 檢察綜合履職

一、基本案情及辦理過程

2014年，某路橋工程公司在其租用的65畝農(nóng)用地上違法建設(shè)水穩(wěn)拌合站。2016年9月，李某等人以某實業(yè)公司名義與該路橋工程公司簽訂場院租賃協(xié)議，在明知水穩(wěn)拌合站占用土地系農(nóng)用地的情況下租賃使用，違章建設(shè)生產(chǎn)線，并轉(zhuǎn)租部分土地給馮某等人。馮某等人后續(xù)建設(shè)水穩(wěn)拌合站、瀝青拌合站、簡易辦公房，并進(jìn)行地面硬化。

2021年5月，偵查機(jī)關(guān)以涉嫌非法侵占農(nóng)用地罪對李某等人立案偵查。2021年6月，經(jīng)省級研究院鑒定，案涉被破壞農(nóng)用地面積101.51畝、耕地面積94.4畝，需承擔(dān)土地修復(fù)費(fèi)31.86萬元、生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)75.27萬元。2021年9月，鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)人民檢察院（以下簡稱“港區(qū)檢察院”）檢察院公益訴訟部門對李某等人破壞農(nóng)用地行為立案并在正義網(wǎng)公告。2021年12月，李某、馮某先后主動向檢察機(jī)關(guān)指定財政賬戶預(yù)繳生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)202.15萬元，作為公益訴訟判決執(zhí)行專項費(fèi)用。綜合考慮李某民、馮某良主動預(yù)繳生態(tài)修復(fù)費(fèi)用等情節(jié)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門未再對二人訴請懲罰性賠償，刑事檢察部門向法院提出從輕量刑意見。法院判決確定該202.15萬元優(yōu)先作為公司及被告應(yīng)承擔(dān)的土地修復(fù)及生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)，多出部分預(yù)留為第三方拆除費(fèi)用。后自然資源部門組織拆除違建、修復(fù)土地，費(fèi)用從該202.15萬元中支付。

二、涉農(nóng)用地資源民事公益訴訟的目的和要點(diǎn)

（一）農(nóng)用地資源的社會屬性要求更加注重法益恢復(fù)

農(nóng)用地資源是一個地區(qū)乃至國家、社會賴以發(fā)展的基礎(chǔ)性資源之一，最顯著的特征是存量固化性、使用排他性和難以再生性。國家實行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”制度，農(nóng)用地綜合治理保護(hù)重要性逐漸顯現(xiàn)。涉農(nóng)用地問題一般兼具“法律性”和“政策性”，非法侵占農(nóng)用地行為會破壞國家土地管理制度秩序，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和群眾生活產(chǎn)生惡劣影響。農(nóng)用地的“公共性”要求后續(xù)保護(hù)要凸顯“復(fù)原性”，但土地發(fā)生實質(zhì)性建設(shè)、使用后，清理復(fù)墾費(fèi)用高昂、周期較長，現(xiàn)實中“私利侵權(quán)、政府買單”的情況較為普遍，消耗浪費(fèi)大量公共財政資金。本案中，李某等人非法占用農(nóng)用地的行為從2014年持續(xù)至2021年案發(fā)，被占土地畝數(shù)多、破壞時間久，期間行政機(jī)關(guān)也下達(dá)過處罰決定，采取過強(qiáng)制措施，但收效甚微，社會公共利益始終處于被侵犯狀態(tài)。

（二）踐行恢復(fù)性司法理念需要多元發(fā)力

本案中，港區(qū)檢察院就非法占用農(nóng)用地罪向鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)人民法院提起公訴，就農(nóng)用地資源損害報請鄭州市人民檢察院向鄭州市中級人民法院提起民事公益訴訟，刑事和公益訴訟綜合履職。一方面，刑事檢察部門追究侵權(quán)行為人的刑事責(zé)任，為公益訴訟部門和行政機(jī)關(guān)履職提供了剛性支撐；另一方面，公益訴訟檢察部門以提起公益訴訟的形式為公共利益代言，踐行“恢復(fù)性司法”理念，實現(xiàn)了修復(fù)公共利益損害的最終目的。［1］刑事訴訟和民事公益訴訟相結(jié)合，達(dá)到了“標(biāo)本兼治”的效果。

從非法占用農(nóng)用地罪的罪名性質(zhì)來看，其主要維護(hù)的是農(nóng)用地管理制度和秩序。偵查機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)辦理案件過程中，側(cè)重于證明嫌疑人存在非法占用農(nóng)用地的故意和事實。從法定刑設(shè)置上來看，刑法第 342 條規(guī)定，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，所關(guān)注的也是對被告人的刑罰。罪刑均衡原則要求犯罪、刑事責(zé)任、刑罰這三者應(yīng)當(dāng)是相互對應(yīng)、有機(jī)銜接、互成比例的關(guān)系，而不應(yīng)該存在失衡和偏差。［2］懲治犯罪目的終究是為了保證農(nóng)用地存量、質(zhì)量，因此，被破壞的農(nóng)用地生態(tài)資源的修復(fù)和被侵害的公共利益的恢復(fù)，還需要結(jié)合鑒定評估，通過公益訴訟來實現(xiàn)，合力實現(xiàn)刑罰約束性和修復(fù)實效性。

（三）實現(xiàn)侵權(quán)人主動修復(fù)需要把握好訴前節(jié)點(diǎn)

從法的目的來看，恢復(fù)生態(tài)功能的實現(xiàn)不僅體現(xiàn)法的糾偏引正價值，同時顯示侵權(quán)人的內(nèi)心服從。有學(xué)者認(rèn)為侵權(quán)人的清除修復(fù)行為是其本身應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任，作為判決考量的依據(jù)，帶有“以錢買刑”的意味。但是，如果能夠通過一己之力降低自身行為的社會危險性，修復(fù)公共利益，既體現(xiàn)了“溝通式”量刑的作用，也“完成從傳統(tǒng)的人類中心主義向生態(tài)整體主義的價值轉(zhuǎn)向”［3］。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵侵權(quán)人積極履行清除、修復(fù)等義務(wù)，從“罰”的壓迫性、嚴(yán)厲性、單向性，轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)”的主動性、積極性、挽損性。同時，出于“經(jīng)濟(jì)人”的假定，為了追求恢復(fù)實效，這種“鼓勵”一般應(yīng)放在訴前進(jìn)行，不論是刑事追訴還是公益訴訟程序，都應(yīng)在調(diào)查階段、審查階段，或者至少在判決前進(jìn)行，侵權(quán)人的“良善動機(jī)”和“恢復(fù)行為”才可能出于想要獲得減輕罪責(zé)而被激發(fā)。

本案的侵權(quán)公司及侵權(quán)人雖未自主修復(fù)到位，但在公益訴訟訴前，公益訴訟檢察部門聯(lián)合刑事檢察部門，結(jié)合法律法規(guī)、司法案例，列明涉及承擔(dān)的刑事責(zé)任、民事責(zé)任以及修復(fù)詳單，令其明晰破壞自然資源可能面臨的侵權(quán)損失數(shù)額一至數(shù)倍的懲罰性賠償。侵權(quán)行為人最終主動繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用200余萬元，為后期政府組織拆除廠房、設(shè)備及硬化路面等恢復(fù)性措施的實施解決了資金方面的后顧之憂，節(jié)約公共資源，為實際執(zhí)行打下基礎(chǔ)。也正是由于侵權(quán)人的預(yù)繳行為，民事公益訴訟判決未再對其實行懲罰性賠償，刑事檢察部門綜合考慮其他情節(jié)向法院提出從輕處罰的量刑建議，得到法院采納。

三、辦理涉農(nóng)用地資源民事公益訴訟的實踐探索

（一）探索預(yù)繳生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)機(jī)制，保障判后執(zhí)行及生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果

實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)是生態(tài)環(huán)境司法的重要目標(biāo)之一，訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)充分考慮侵權(quán)行為人無財產(chǎn)可供執(zhí)行、侵權(quán)企業(yè)破產(chǎn)等潛在風(fēng)險，為避免判決成為“一紙空文”，探索創(chuàng)新預(yù)繳生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)機(jī)制，利用《中華人民共和國人民檢察院組織法》第20條明確規(guī)定的人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)、第21條賦予的檢察機(jī)關(guān)在行使公益訴訟職權(quán)時的調(diào)查核實權(quán)，了解侵權(quán)人財產(chǎn)等具體狀況，為侵權(quán)行為人深入解讀相關(guān)法律政策，細(xì)致測算其將承擔(dān)的民事、刑事責(zé)任，促使其訴前自愿預(yù)繳生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，為保障公益訴訟判決實際執(zhí)行和生態(tài)修復(fù)效果打下堅實基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)“誰損害，誰賠償，誰修復(fù)”。司法實踐中，訴訟程序決定了案件的審理期限是相對有限的，但恢復(fù)被破壞的生態(tài)資源通常所需的時間又較長，侵權(quán)人是否能夠履行、是否及時履行恢復(fù)義務(wù)是案件辦理效果的重中之重。在非法占用農(nóng)用地罪民事公益訴訟案件中，履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)的侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)預(yù)先繳納生態(tài)損毀恢復(fù)費(fèi)用，如以修復(fù)費(fèi)、拆除費(fèi)、保證金等形式，由檢察機(jī)關(guān)協(xié)商政府開通專項賬戶，或者使用本地區(qū)非稅收入專項賬戶，將預(yù)繳費(fèi)用納入地區(qū)財政專項資金進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理、?？顚Ｓ茫_?；謴?fù)費(fèi)用“繳以致用”，以保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的落實，避免政府動用財政資金彌補(bǔ)損失，造成對公共利益的“二次傷害”。

（二）適用公益訴訟懲罰性賠償制度，敦促侵權(quán)人主動及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境

懲罰性賠償制度的目的在于懲戒和預(yù)防，是針對被告人過去故意侵權(quán)行為造成損失之外設(shè)定的加重賠償。民法典第1232條規(guī)定了對侵權(quán)人故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的懲罰性賠償條款。公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫仍O(shè)計體現(xiàn)了程序正義與結(jié)果正義的有機(jī)融合?！凹右哉鐒e與價值衡平”是最基礎(chǔ)的法學(xué)研究概念，除非法院對破壞農(nóng)用地行為恢復(fù)的判決能夠嚴(yán)格執(zhí)行，否則，公共利益受損時，不能以侵權(quán)人已經(jīng)得到刑事嚴(yán)懲而妥協(xié)，公共利益的實現(xiàn)還是具有高層階優(yōu)位性。檢察機(jī)關(guān)積極探索在公益訴訟中適用懲罰性賠償制度，將懲罰性賠償與侵權(quán)行為人主動修復(fù)土地或繳納修復(fù)費(fèi)用等因素“掛鉤”，讓侵權(quán)行為人對可能面臨的更高的違法成本有明確認(rèn)知，從而選擇主動修復(fù)或繳納費(fèi)用，檢察機(jī)關(guān)減少或不再訴請懲罰性賠償，起到良好的引導(dǎo)效果。

（三）堅持“公益+刑事”綜合履職，實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)功能與刑罰教化功能

非法占用農(nóng)用地犯罪行為損害了刑法所保護(hù)的農(nóng)用地管理秩序，同時導(dǎo)致生態(tài)資源的破壞和公共利益的損害。刑法對生態(tài)和公共利益的恢復(fù)，沒有規(guī)定相應(yīng)明確的措施，想要僅僅通過刑法實施實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)具有局限性。本案中，法院將同為刑事被告人的侵權(quán)行為人主動繳納涉案土地拆除、修復(fù)、農(nóng)作物損失費(fèi)的行為，認(rèn)定是其對個人侵權(quán)行為主動承擔(dān)責(zé)任的表現(xiàn)，被告人在刑事量刑中獲得了寬大處理。堅持打擊與修復(fù)并重、治罪與治理并重、維穩(wěn)與維權(quán)并重，將公益訴訟案件辦理與刑事指控相結(jié)合，綜合履職、一體釋法、一體推進(jìn)，積極評價民事公益修復(fù)等行為對刑罰的影響，使生態(tài)修復(fù)功能與刑罰教化功能相互補(bǔ)充、相互作用、相互促進(jìn)，以“司法參與性”助推侵權(quán)人“主觀積極性”，在個人懲戒和公共利益之間實現(xiàn)司法平衡，最大限度化解社會矛盾、挽回受損法益、釋放司法優(yōu)惠，提升案件整體辦理質(zhì)效。

*河南省鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)人民檢察院第三檢察部副主任、四級主任科員［450000］

**河南省鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)人民檢察院第二檢察部副主任、一級檢察官［450000］

［1］ 參見蔡曄：《恢復(fù)性司法理念在刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟中的運(yùn)用》，《環(huán)境資源法論叢》2021年第13卷。

［2］ 參見鄭高鍵、孫立強(qiáng)：《量刑規(guī)范化理論與實務(wù)研究》，法律出版社2017年版，第127頁。

［3］ 魯冰清：《論上訴期內(nèi)生態(tài)修復(fù)行為作為量刑情節(jié)的正當(dāng)性及其實現(xiàn)》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第5期。