地方政府創(chuàng)新性的影響因素研究：基于全國市級(jí)面板數(shù)據(jù)（2000～2019）的分析

□張友浪 彭雨馨 王培杰

[1. 中國人民大學(xué) 北京 100872；2. 清華大學(xué) 北京 100084]

引言

創(chuàng)新是黨和政府完善治理體制、提高治理績效和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議專門指出：“一百年來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大奮斗，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，這就是：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民至上，堅(jiān)持理論創(chuàng)新，堅(jiān)持獨(dú)立自主，堅(jiān)持中國道路，堅(jiān)持胸懷天下，堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，堅(jiān)持敢于斗爭(zhēng)，堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線，堅(jiān)持自我革命?！边@“十個(gè)堅(jiān)持”中只有“創(chuàng)新”一詞出現(xiàn)兩次，足見其在黨的政策議程中的突出地位。事實(shí)上，在黨的創(chuàng)新精神指導(dǎo)下，中國的政府創(chuàng)新實(shí)踐十分頻繁，每年各級(jí)政府都會(huì)發(fā)布數(shù)百份試點(diǎn)政策文件，且區(qū)域間差異巨大。與此同時(shí)，地方政府創(chuàng)新也已成為國內(nèi)外公共管理研究中最重要的主題之一。已有研究針對(duì)政府創(chuàng)新作出多種解釋，認(rèn)為包含諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[1]在內(nèi)的轄區(qū)特征和包含財(cái)政赤字[2]在內(nèi)的政府特征等區(qū)域?qū)用嬉蛩兀约邦I(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)[3～4]等個(gè)體層面因素會(huì)顯著影響地方政府對(duì)某一新政策或新項(xiàng)目的采納。同時(shí)，諸多研究指出，學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿和強(qiáng)制等擴(kuò)散機(jī)制也會(huì)影響一項(xiàng)政府創(chuàng)新在不同轄區(qū)政府之間的傳播[5]。

然而，已有研究大多局限于具體的創(chuàng)新案例（Government Innovation），難以解釋組織層面的政府創(chuàng)新性（Government Innovativeness），即地方政府傾向采納創(chuàng)新的程度[6]。為何有些地方政府比另一些地方政府更加頻繁地采納創(chuàng)新？決定地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的系統(tǒng)性因素是什么？過往相關(guān)文獻(xiàn)主要基于定性或定量方法聚焦于少數(shù)具體的政策創(chuàng)新案例。然而，基于政策個(gè)案層面的政府創(chuàng)新分析難以直接推導(dǎo)出組織層面政府創(chuàng)新模式，并容易出現(xiàn)只關(guān)注成功案例而忽視失敗案例的樣本選擇偏差，因而不利于進(jìn)一步理清政府創(chuàng)新背后的一般性生成機(jī)制。與此相對(duì)，直接從組織層面開展政府創(chuàng)新性研究將有助于避免潛在推理偏誤，進(jìn)一步科學(xué)總結(jié)中國特色政府治理經(jīng)驗(yàn)，為政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域貢獻(xiàn)新的理論知識(shí)；在實(shí)踐方面，回答上述問題有助于為完善我國政府創(chuàng)新制度與實(shí)踐提供更具一般性的科學(xué)依據(jù)。

本文基于現(xiàn)有文獻(xiàn)，構(gòu)建了一個(gè)包含外部壓力（縱向與橫向）和內(nèi)部決定因素（區(qū)域?qū)用妫狠爡^(qū)特征、政府特征；個(gè)體層面：行政首長特征）的理論框架，并提出上述因素影響地方政府創(chuàng)新性的系列假設(shè)。為驗(yàn)證本文理論猜想，本文創(chuàng)新地構(gòu)建了一個(gè)綜合性全國性地方政府創(chuàng)新性指標(biāo)，并系統(tǒng)搜集了2000～2019年中國280個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，通過基于Logit模型和零膨脹負(fù)二項(xiàng)模型的雙向固定效應(yīng)分析，以及Heckman二階段回歸模型，對(duì)理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)。

一、文獻(xiàn)綜述

自20世紀(jì)60年代開始，政府創(chuàng)新或政策創(chuàng)新（Policy Innovation）已成為國際上政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理領(lǐng)域的重要研究議題。政府創(chuàng)新是指一個(gè)政府首次采納的政策或項(xiàng)目，無論這一政策或項(xiàng)目的出現(xiàn)時(shí)間以及是否已經(jīng)被其他政府所采納[7]。根據(jù)已有研究，影響政府創(chuàng)新的因素包括外部擴(kuò)散壓力和內(nèi)部決定因素這兩大類。

外部擴(kuò)散壓力具體包含縱向和橫向兩個(gè)方面?？v向擴(kuò)散壓力分為自上而下的壓力和自下而上的壓力。在自上而下的擴(kuò)散中，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)通過政策命令、財(cái)政激勵(lì)和政治“信號(hào)”等手段促使下級(jí)采納創(chuàng)新[8～9]。在自下而上的擴(kuò)散中，當(dāng)上級(jí)專業(yè)程度較高，就越有可能順利采納來自下級(jí)的創(chuàng)新，從而形成滾雪球效應(yīng)；反之，當(dāng)上級(jí)專業(yè)化程度較低，就越有可能面對(duì)下級(jí)創(chuàng)新無所作為，從而形成壓力閥效應(yīng)[10]。橫向擴(kuò)散壓力包括學(xué)習(xí)機(jī)制、模仿機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在橫向擴(kuò)散過程中，學(xué)習(xí)機(jī)制關(guān)注的是早期采納者的創(chuàng)新實(shí)施效果，模仿機(jī)制關(guān)注的是早期采納者的身份或合法性，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則關(guān)注受早期采納行為導(dǎo)致的外部性所引起的應(yīng)對(duì)策略。已有研究表明，大城市政府更有能力向其他城市政府學(xué)習(xí)，更不可能進(jìn)行隨波逐流的簡單模仿，也更少受到橫向經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的影響[11]。此外，也有研究指出縱向自上而下的壓力對(duì)橫向壓力有調(diào)節(jié)作用[12]。

內(nèi)部決定因素可以具體劃分為宏觀和微觀兩方面。宏觀因素又可以進(jìn)一步劃分為轄區(qū)特征和政府特征兩大類。例如，在轄區(qū)特征方面，一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，企業(yè)和公民對(duì)公共服務(wù)的要求也就越高[1]，該區(qū)域的政府就越傾向于采納創(chuàng)新[13]。外商直接投資（Foreign Direct Investment ，F(xiàn)DI）帶來技術(shù)外溢，所以一個(gè)地方FDI越多，區(qū)域創(chuàng)新效率越高[14]。此外，地區(qū)的宗教人口占比[15]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[16]等因素均有可能影響政府創(chuàng)新水平。

在政府特征方面，有研究指出，一個(gè)地區(qū)行政級(jí)別越高，當(dāng)?shù)匦姓?quán)力更大，綜合發(fā)展條件越好，政府創(chuàng)新成功可能性越大，所以越有可能進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)[17]；與此相反，也有研究認(rèn)為政府級(jí)別越高，組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部關(guān)系越復(fù)雜，流程再造阻力越大，創(chuàng)新越困難[18]。在信息技術(shù)能力上，地方政府信息技術(shù)能力越強(qiáng)，越能夠采納和運(yùn)用創(chuàng)新，尤其是在信息時(shí)代下的政府創(chuàng)新[19]。在財(cái)政資源上，諸多研究認(rèn)為地方財(cái)政健康程度或財(cái)政盈余顯著制約著地方政府創(chuàng)新[2,20]；同時(shí)，財(cái)政分權(quán)這一資源配置方式能夠促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新效率，但也會(huì)抑制地區(qū)創(chuàng)新偏好[21]。

在微觀因素方面，2000年以來，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人特征如何影響地方創(chuàng)新的研究逐漸興起。已有研究表明，相對(duì)于男性領(lǐng)導(dǎo)，女性領(lǐng)導(dǎo)更樂于接受創(chuàng)新，并更加以結(jié)果為導(dǎo)向開展行動(dòng)[22]。與此同時(shí)，年齡和政治級(jí)別通過使領(lǐng)導(dǎo)人形成不同競(jìng)爭(zhēng)梯隊(duì)從而影響地區(qū)間的創(chuàng)新行為[23]。通常來說，領(lǐng)導(dǎo)年齡越大，越不傾向于冒險(xiǎn)，創(chuàng)新動(dòng)力越低[24]。官員任期越短，越希望通過采納政策創(chuàng)新在短期做出政績和樹立權(quán)威[25]；任期越長則越有可能積累更多政治資本和政策經(jīng)驗(yàn)，從而有利于政策創(chuàng)新。而在晉升機(jī)會(huì)方面，領(lǐng)導(dǎo)人向上晉升的機(jī)會(huì)越大，越不需要通過創(chuàng)新來提高他們晉升的可能性，進(jìn)行創(chuàng)新的可能性越低[26]。從外部提拔晉升的官員通常比從內(nèi)部提拔晉升的官員專業(yè)性更強(qiáng)，也更注重長期職業(yè)聲譽(yù)，所以創(chuàng)新使命和創(chuàng)新動(dòng)力更強(qiáng)[27]。官員性格類型同樣影響他們對(duì)政府創(chuàng)新的偏好，當(dāng)官員行事更加以問題為導(dǎo)向時(shí)，他們更傾向于進(jìn)行政府創(chuàng)新[28]。另外，從官僚政治視角來看，當(dāng)一項(xiàng)創(chuàng)新能夠?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)人帶來資源從而提高他們收益時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)人更可能推動(dòng)創(chuàng)新傳播；反之，地方領(lǐng)導(dǎo)人則更有可能阻礙這一創(chuàng)新舉措[29]。

雖然政府創(chuàng)新受到眾多學(xué)者關(guān)注，現(xiàn)有文獻(xiàn)中針對(duì)地方政府創(chuàng)新決策的實(shí)證解釋性研究幾乎都是通過定性或定量的分析一個(gè)或幾個(gè)具體政策創(chuàng)新案例來試圖發(fā)現(xiàn)一般性的政府創(chuàng)新規(guī)律[30]。但是，這種用政策個(gè)案代替整體政府行為模式的推理思路容易引起例外謬誤（exception fallacy或individualistic fallacy）[31]，即，試圖從個(gè)體層面行為概括整體層面關(guān)系。因而，基于具體創(chuàng)新案例得出的發(fā)現(xiàn)無法代替在組織層面針對(duì)地方政府整體創(chuàng)新性或創(chuàng)新頻度的分析，不利于我們從整體上了解各種因素與地方政府創(chuàng)新性之間的關(guān)系。

此外，探尋地方政府創(chuàng)新規(guī)律要求盡可能全面地研究地方政府創(chuàng)新決策，即需要同時(shí)包含執(zhí)行效果顯現(xiàn)之前既可能成功也可能失敗的創(chuàng)新決策。而現(xiàn)有研究大多聚焦于政策執(zhí)行效果已經(jīng)取得成功的創(chuàng)新案例[32]；失敗的創(chuàng)新試驗(yàn)則沒有引起研究者足夠的關(guān)注。例如，有研究通過對(duì)中國行政許可改革這一成功的政策擴(kuò)散進(jìn)行事件史分析，提出了包含學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿、自上而下壓力和自下而上壓力在內(nèi)的擴(kuò)散機(jī)制[33]。但是根據(jù)現(xiàn)有研究路徑得出的結(jié)論往往存在樣本選擇偏誤的可能。事實(shí)上，一個(gè)政府的整體創(chuàng)新性與該政府某一次具體創(chuàng)新舉措成功與否并沒有必然聯(lián)系，“失敗”創(chuàng)新舉措在已有研究中的缺失會(huì)導(dǎo)致政府創(chuàng)新決策背后的規(guī)律無法得到更全面的揭示。

相比之下，從組織層面出發(fā)解釋政府創(chuàng)新性具有理論和實(shí)踐上的雙重優(yōu)勢(shì)。組織層面的政府創(chuàng)新性是指政府組織傾向采納創(chuàng)新的總體程度[34]。在實(shí)證上，一個(gè)政府采納創(chuàng)新的總體頻度能夠最直觀表現(xiàn)該政府創(chuàng)新性的高低[34～35]。通過研究政府創(chuàng)新性，在理論方面有助于我們理解為什么一些地方政府比另一些地方政府更頻繁、系統(tǒng)地采納創(chuàng)新，而不是僅通過分析個(gè)案或是取得“成功”的創(chuàng)新案例對(duì)地方政府創(chuàng)新作出有偏的推論。在實(shí)踐方面可以為政策實(shí)踐者提供重要啟示：擁有不同稟賦或特征的政府很可能在組織層面的創(chuàng)新性上差異巨大。研究政府創(chuàng)新性的影響因素有助于幫助決策者識(shí)別創(chuàng)新障礙，優(yōu)化創(chuàng)新投入，從而促進(jìn)公共政策的更新和改善。

二、理論與假設(shè)

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文重點(diǎn)總結(jié)外部和內(nèi)部因素，提出四組假設(shè)。本文理論框架如圖1所示。

圖1 地方政府創(chuàng)新性的影響因素的理論框架

（一）外部壓力因素

外部壓力主要分為縱向壓力和橫向壓力兩個(gè)部分。在縱向壓力方面，地方政府會(huì)對(duì)上級(jí)政府發(fā)出的改革信號(hào)做出回應(yīng)[36]。這意味著當(dāng)上級(jí)政府發(fā)布的創(chuàng)新性文件數(shù)量越多的時(shí)候，地方政府越能夠捕捉到上級(jí)政府對(duì)創(chuàng)新的重視。因此，為了獲得地區(qū)發(fā)展的政策支持、資源傾斜或者晉升機(jī)會(huì)等，在該上級(jí)政府管轄范圍內(nèi)的地方政府更傾向于開展創(chuàng)新來回應(yīng)上級(jí)政府對(duì)創(chuàng)新的關(guān)注。

在橫向壓力方面，地方政府會(huì)學(xué)習(xí)和模仿其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的創(chuàng)新。在下管一級(jí)的行政體制下，由于職業(yè)晉升機(jī)會(huì)和地區(qū)發(fā)展資源有限，地方政府領(lǐng)導(dǎo)為獲得上級(jí)認(rèn)可、謀取本地利益（例如資源傾斜等），會(huì)密切觀察同一轄區(qū)其他同級(jí)政府的政策舉動(dòng)，從而避免在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位；由于中國地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)主要發(fā)生在同一上級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的同級(jí)地方政府之間[18]。所以，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)1-1：上級(jí)政府發(fā)布的創(chuàng)新性文件數(shù)量越多，其管轄范圍內(nèi)的地方政府創(chuàng)新性越高；

假設(shè)1-2：同一上級(jí)政府管轄范圍內(nèi)其他政府創(chuàng)新性越高，某一地方政府創(chuàng)新性越高。

（二）內(nèi)部決定因素

1. 轄區(qū)特征因素

轄區(qū)特征主要影響政府創(chuàng)新的需求和創(chuàng)新氛圍。在地區(qū)創(chuàng)新需求上，經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模的提高都會(huì)促使企業(yè)和公民對(duì)地方公共服務(wù)水平提出更多、更高、更具差異性的要求[21,37～38]，由此倒逼地方政府進(jìn)行創(chuàng)新。此外，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的提高，地方政府掌握的人力、物力資源更多，更有能力將新的政策或項(xiàng)目納入議程。第三產(chǎn)業(yè)能大量吸納勞動(dòng)力[39]，第三產(chǎn)業(yè)占比提高意味著公眾對(duì)服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、差異性的要求更高，同時(shí)也會(huì)對(duì)政府服務(wù)水平提出新的需求，從而需要政府進(jìn)行創(chuàng)新。

另一方面，在地區(qū)創(chuàng)新氛圍上，第三產(chǎn)業(yè)占比高意味著人員和資源集聚水平高，并會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新水平提高[40]。而產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新通常對(duì)該地區(qū)政府創(chuàng)新具有溢出效應(yīng)，有利于地方政府進(jìn)行創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)開放性的提高也意味著國內(nèi)外信息和資源交換更頻繁，國外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的傳入以及國內(nèi)外交流引起的新的公共服務(wù)需求有利于政府創(chuàng)新行為的發(fā)生[41]。

假設(shè)2-1：經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，地方政府創(chuàng)新性越高；

假設(shè)2-2：人口規(guī)模越大，地方政府創(chuàng)新性越高；

假設(shè)2-3：第三產(chǎn)業(yè)占比越高，地方政府創(chuàng)新性越高；

假設(shè)2-4：地方經(jīng)濟(jì)開放性越高，地方政府創(chuàng)新性越高。

2. 政府特征因素

政府特征主要影響政府創(chuàng)新的供給。組織創(chuàng)新總面臨推力和阻力[42]。城市行政級(jí)別反映行政和政策自主權(quán)在地方政府層面的配置[43]。當(dāng)政府行政級(jí)別越高的時(shí)候，當(dāng)?shù)卣钨Y源、經(jīng)濟(jì)資源、人才吸引等優(yōu)勢(shì)更大，創(chuàng)新推力更大；但行政級(jí)別越高，也意味著組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部關(guān)系越復(fù)雜，從而產(chǎn)生一定創(chuàng)新阻力。由于中國資源分配受行政權(quán)力影響巨大[44]，改革開放以來行政級(jí)別為地方創(chuàng)新帶來的推力很可能強(qiáng)于阻力。

縱向財(cái)政依賴度對(duì)政府創(chuàng)新性的影響主要通過塑造地方財(cái)政資源和政策自主性發(fā)揮作用。一方面，地方政府對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政依賴程度越低，越能通過穩(wěn)定的地方財(cái)政為政府創(chuàng)新提供持續(xù)物質(zhì)保障[45～48]。另一方面，地方政府對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政依賴程度越低，則越能夠基于本級(jí)政府政策目標(biāo)或結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展利益和民眾訴求進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新[49]。由此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)3-1：行政級(jí)別越高，地方政府創(chuàng)新性越高；

假設(shè)3-2：縱向財(cái)政依賴度越低，地方政府創(chuàng)新性越高。

3. 個(gè)體層面因素

個(gè)體層面因素主要通過塑造地方官員開展創(chuàng)新的動(dòng)力和能力兩方面影響地方政府創(chuàng)新性。在動(dòng)力方面，官員任期越短[50]、越年輕[51]，期望晉升的可能性就越大，所以任期短的或年輕的官員更有動(dòng)力通過創(chuàng)新性的政府決策提高政績[25]并建立職業(yè)聲譽(yù)。在能力方面，年輕的官員對(duì)新事物的接受能力往往高于年齡大的官員，因而年輕官員或許更有能力去理解和采納包含諸多新型政策工具的政府創(chuàng)新。

此外，性別會(huì)同時(shí)影響官員創(chuàng)新的動(dòng)力與能力。相較于男性官員，女性官員在職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位[51]，這意味著為了獲取晉升，女性官員需要付出更多努力，所以她們有動(dòng)力在政府創(chuàng)新上進(jìn)行更多投入?，F(xiàn)有研究也表明女性官員相較于規(guī)則更注重結(jié)果和社會(huì)利益，更具有政策企業(yè)家精神[22]，因而更愿意通過采納創(chuàng)新改善現(xiàn)狀。所以本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)4-1：行政首長任期越短，地方政府創(chuàng)新性越強(qiáng)；

假設(shè)4-2：行政首長年齡越小，地方政府創(chuàng)新性越強(qiáng)；

假設(shè)4-3：相對(duì)于行政首長為男性的地方政府，行政首長為女性的地方政府創(chuàng)新性更強(qiáng)。

三、研究設(shè)計(jì)

為檢驗(yàn)上述理論假設(shè)，本文搜集2000～2019年全國280個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)開展實(shí)證分析。面板數(shù)據(jù)始于2000年是因?yàn)榇饲笆屑?jí)數(shù)據(jù)缺失較大，尤其是官員個(gè)體特征等數(shù)據(jù)多不明確以至無法系統(tǒng)編碼；面板數(shù)據(jù)止于2019年是考慮到2020年新冠疫情帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化較大，因此本文在數(shù)據(jù)分析中排除了2020及之后的年份。由于數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重或地級(jí)市成立時(shí)間較晚等原因，數(shù)據(jù)集沒有包含三沙市、儋州市、畢節(jié)市、銅仁市、拉薩市、日喀則市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、海東市、中衛(wèi)市、吐魯番市和哈密市。

（一）被解釋變量

本文的被解釋變量是地方政府創(chuàng)新性，并將其操作化為地方政府創(chuàng)新頻度。理想情況下，完美地測(cè)量地方政府創(chuàng)新頻度要求研究者觀測(cè)和記錄地方政府所有正式和非正式的創(chuàng)新決策。但是，在大樣本分析中觀測(cè)和記錄地方政府所有的非正式創(chuàng)新決策極其困難。因此，本文選擇退而求其次，重點(diǎn)分析地方政府創(chuàng)新的正式?jīng)Q策。具體來說，政策試點(diǎn)是地方政府開展創(chuàng)新的主要形式[52～53]。本文使用各地級(jí)市分年度發(fā)布的試點(diǎn)文件數(shù)量測(cè)量被解釋變量。該測(cè)量指標(biāo)由筆者通過北大法寶數(shù)據(jù)庫手動(dòng)整理而成。數(shù)據(jù)整理步驟如下：首先在北大法寶數(shù)據(jù)庫搜索欄以標(biāo)題“試點(diǎn)”進(jìn)行精確檢索；然后在地方法規(guī)板塊限定發(fā)布部門檢索條件為各市級(jí)“人民政府”，并將某一市級(jí)人民政府每年發(fā)布的試點(diǎn)文件數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，沒有發(fā)布試點(diǎn)文件的年份計(jì)數(shù)為“0”。為提高不同城市試點(diǎn)文件數(shù)量的可比性，筆者統(tǒng)計(jì)的試點(diǎn)文件數(shù)量不包含除市級(jí)人民政府以外其他機(jī)構(gòu)（例如市人大、市各職能部門等）發(fā)布的文件，也不包括省級(jí)政府和直轄市發(fā)布的文件；其次，由于極少數(shù)文件沒有注明發(fā)布年份，所以沒有將這部分文件納入統(tǒng)計(jì)范圍。

值得注意的是，被動(dòng)根據(jù)上級(jí)政府試點(diǎn)要求發(fā)布的政策文件不一定能反映地方政府創(chuàng)新性，因而被解釋變量的測(cè)量效度需要進(jìn)一步分類論證。通過大量檢閱市級(jí)政府發(fā)布的試點(diǎn)文件，本文發(fā)現(xiàn)由中央或省級(jí)政府在某些城市直接推動(dòng)的試點(diǎn)政策往往在前期也是由市級(jí)政府主動(dòng)申請(qǐng)取得試點(diǎn)資格（例如“低碳城市”“住房租賃市場(chǎng)”“公交都市”等試點(diǎn)政策），因而也能反映地方政府的自主創(chuàng)新性。當(dāng)然，由中央推動(dòng)某一省份統(tǒng)一開展市級(jí)政府試點(diǎn)的文件或許反映的是省級(jí)政府的創(chuàng)新性，而非市級(jí)政府的創(chuàng)新性。因此，在數(shù)據(jù)分析過程中，本文在回歸時(shí)會(huì)加入省份固定效應(yīng)以控制各省政府創(chuàng)新性差異。

觀測(cè)期內(nèi)地級(jí)市試點(diǎn)文件數(shù)量基本服從負(fù)二項(xiàng)分布，如圖2所示，說明大部分城市在大部分年份都沒有開展政策試點(diǎn)；此外，試點(diǎn)文件發(fā)布總量總體上逐年遞增，但在2008年、2013年和2018年（中共十七大、十八大、十九大的后一年）試點(diǎn)文件數(shù)量增速放緩或有回落，如圖3所示，說明地方政府創(chuàng)新在整體上存在一定的周期性，因此本文也將在回歸中加入年份固定效應(yīng)控制此類時(shí)間沖擊。

圖2 觀測(cè)期內(nèi)地級(jí)市試點(diǎn)文件數(shù)量分布圖（2000～2019年）

圖3 全國地級(jí)市試點(diǎn)文件發(fā)布總量逐年變化圖（2000～2019年）

（二）解釋變量

在外部壓力因素層面，本文使用上一年省級(jí)試點(diǎn)文件數(shù)量①來衡量地級(jí)市受到的縱向壓力；使用上一年地級(jí)市同省其他城市平均試點(diǎn)文件數(shù)量來衡量地級(jí)市受到的橫向壓力。

在內(nèi)部決定因素層面，就轄區(qū)特征方面而言，本文使用城市當(dāng)年實(shí)際使用外資金額與城市當(dāng)年GDP的比值來測(cè)量經(jīng)濟(jì)開放性[16]。為避免反向因果，本文將地級(jí)市在前一年GDP的對(duì)數(shù)、前一年人口規(guī)模對(duì)數(shù)[54]、前一年第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重、前一年經(jīng)濟(jì)開放性納入模型。

就政府特征方面而言，本文設(shè)置“是否是副省級(jí)城市”和“是否是普通省會(huì)城市”兩個(gè)虛擬變量來反映政府行政級(jí)別，從而區(qū)分普通地級(jí)市、副省級(jí)城市和非副省級(jí)省會(huì)城市。政府特征方面的另一個(gè)解釋變量是縱向財(cái)政依賴度。本文借鑒莊玉乙[55]的研究對(duì)縱向財(cái)政依賴度進(jìn)行測(cè)量，通過政府財(cái)政缺口表示一個(gè)城市依賴上級(jí)政府財(cái)政資源的程度。城市i在t年的財(cái)政依賴度計(jì)算公式如下：

為減少反向因果問題對(duì)統(tǒng)計(jì)分析的干擾，本文將前一年的財(cái)政依賴度納入模型。

就個(gè)體層面上看，由于市長是負(fù)責(zé)管理政府日常事務(wù)的行政長官[56]，且已有研究普遍認(rèn)為市長是地方政府事務(wù)的直接負(fù)責(zé)人[57]，所以本文在探討官員因素時(shí)，選取市長為研究對(duì)象。在測(cè)量市長任期時(shí)，本文首先通過市長簡歷確定樣本期間各地市長的變更以及其就任起始年份和月份，任期從當(dāng)年算起[58]。當(dāng)某市同一年份發(fā)生有多位市長（前后交替）的情況，本文認(rèn)為當(dāng)年在任時(shí)間最長的是該市當(dāng)年的市長。最終將觀測(cè)年份減去市長上任年份的值作為市長任期的時(shí)長。此外，現(xiàn)有研究表明55歲以上市長的晉升可能性顯著低于不足55歲的市長，因而本文設(shè)置年齡虛擬變量，將沒超過55歲的市長編碼為0，將年齡等于或者超過55歲的市長編碼為1[59～60]；本文設(shè)置性別虛擬變量，將男性市長編碼為0，女性市長編碼為1。

（三）數(shù)據(jù)來源與概況

地級(jí)市試點(diǎn)文件數(shù)量和省級(jí)試點(diǎn)文件數(shù)量來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫，由筆者人工整理。GDP數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)占比數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》；當(dāng)年實(shí)際使用外資金額數(shù)據(jù)來源于中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)（CNRDS）。城市行政級(jí)別參考國務(wù)院網(wǎng)站；地方財(cái)政收入和財(cái)政支出數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。官員任期、官員年齡、官員性別數(shù)據(jù)來自擇城網(wǎng)。

本文將變量測(cè)量情況總結(jié)成表1，表2是變量的描述性分析。

表2 變量描述性分析（2000～2019）

（四）模型構(gòu)造

如圖2所示，由于試點(diǎn)文件數(shù)量不是連續(xù)變量，為正整數(shù)，且為0的情況太多，普通最小二乘線性回歸不適用。所以本文首先探討地方發(fā)布試點(diǎn)文件這一行為在某一年是否發(fā)生。如果取值為0，本文認(rèn)為某地某年發(fā)布試點(diǎn)文件行為未發(fā)生，反之則認(rèn)為發(fā)生。在這種情況下本文使用最常見的Logit概率模型。之后，本文進(jìn)一步分析自變量對(duì)試點(diǎn)文件數(shù)量的影響。由于試點(diǎn)文件數(shù)量取0比例過大，無法采用常用計(jì)數(shù)模型進(jìn)行回歸，因而本文選擇零膨脹負(fù)二項(xiàng)回歸模型。零膨脹負(fù)二項(xiàng)回歸的基本思想是將決策分為兩個(gè)階段進(jìn)行，首先決定是否“取0”，當(dāng)選擇不取0后再進(jìn)一步確定選擇哪一個(gè)正整數(shù)。所以它是一個(gè)服從“混合分布”的模型，在第一階段用Logit模型估計(jì)二值選擇問題，在第二階段用標(biāo)準(zhǔn)負(fù)二項(xiàng)回歸進(jìn)行估計(jì)。最后，本文通過Heckman二階段回歸模型檢驗(yàn)自變量對(duì)試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量的影響是否穩(wěn)健。

四、實(shí)證發(fā)現(xiàn)

表3報(bào)告了基于Logit模型的回歸結(jié)果。該模型包含解釋變量、年份固定效應(yīng)以及省份固定效應(yīng)，并采用市級(jí)聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。為響應(yīng)國際學(xué)界要求矯正回歸表格中使用星號(hào)（*）帶來的負(fù)面影響的呼吁[61]，本文選擇在回歸結(jié)果中直接報(bào)告原始雙尾p值。

表3 Logit回歸結(jié)果

由表3可知，GDP提高1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)提高約49.9% （p=0.001），表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，地方創(chuàng)新性越強(qiáng)。城市經(jīng)濟(jì)開放性優(yōu)勢(shì)比為1.015，顯著正向影響地方發(fā)布試點(diǎn)文件的行為（p=0.017）。地級(jí)市行政級(jí)別對(duì)地方政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著影響，副省級(jí)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約258.9%（p=0.000）；普通省會(huì)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約307.6%（p=0.008），這揭示了行政級(jí)別對(duì)地方政府創(chuàng)新性的影響。此外，表3的結(jié)果表明縱向壓力、橫向壓力、人口規(guī)模、第三產(chǎn)業(yè)占比、財(cái)政依賴度、市長個(gè)體層面特征對(duì)地方政府創(chuàng)新性的影響不顯著。

表4對(duì)模型1進(jìn)行分時(shí)間段回歸。模型2是2000～2012年的回歸結(jié)果，模型3是2013～2019年的回歸結(jié)果。由表4可以看出在不同時(shí)期政府創(chuàng)新性的影響因素略有差異。2013年以前，橫向壓力負(fù)向影響地方試點(diǎn)文件發(fā)布行為：當(dāng)同省其他城市平均試點(diǎn)文件數(shù)量增加1份，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)降低約22.2%（p=0.023）。GDP對(duì)地方試點(diǎn)文件發(fā)布行為產(chǎn)生顯著正向影響（p=0.009），當(dāng)GDP增加1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)提高約52.1%；人口規(guī)模對(duì)地方試點(diǎn)文件發(fā)布行為產(chǎn)生顯著負(fù)向影響（p=0.041），當(dāng)人口規(guī)模增加1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)降低約25.1%。人口規(guī)模的點(diǎn)估計(jì)方向與前述理論假設(shè)相反。一個(gè)可能的解釋是在2013年以前人口規(guī)模的增加對(duì)公共服務(wù)需求異質(zhì)性的增加影響不大，反倒提高了政府提供公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。此外，副省級(jí)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高429.6%左右（p=0.000）；普通省會(huì)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約618.2%（p=0.002）?？v向壓力、第三產(chǎn)業(yè)占比、經(jīng)濟(jì)開放性、財(cái)政依賴度和個(gè)體層面因素對(duì)地方政府創(chuàng)新性的影響在統(tǒng)計(jì)上不顯著。

表4 分時(shí)間段Logit回歸結(jié)果

2013年以后，經(jīng)濟(jì)開放性對(duì)地方試點(diǎn)文件發(fā)布的正向影響變顯著（p=0.035）：經(jīng)濟(jì)開放性每提高1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)增加約1.4%。市長任期對(duì)地方政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著負(fù)向影響（p=0.041），市長任期每增加1年，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)降低約7.6%。此外，橫向壓力、GDP、人口規(guī)模和城市行政級(jí)別對(duì)試點(diǎn)文件發(fā)布影響的統(tǒng)計(jì)顯著性降低為不顯著。橫向壓力的影響降低可能是由于近年來地方政府創(chuàng)新越來越常態(tài)化，逐步由外部競(jìng)爭(zhēng)壓力推動(dòng)內(nèi)化為政府常規(guī)行為；城市行政級(jí)別的影響降低或許是由于十八大以來的監(jiān)察體制改革和常態(tài)化反腐更加約束了行政權(quán)力的自主性。其余因素對(duì)地方試點(diǎn)文件發(fā)布行為的影響均不顯著?？傮w而言，2013年之前外部橫向壓力和行政權(quán)力發(fā)揮重要作用；而2013年及之后，經(jīng)濟(jì)開放性和領(lǐng)導(dǎo)任期發(fā)揮更多作用。

表5在模型1基礎(chǔ)上進(jìn)行分區(qū)域回歸。模型4是沿海省份城市②的回歸結(jié)果，模型5是內(nèi)陸省份城市的回歸結(jié)果。由表5可以看出政府創(chuàng)新性的影響因素存在明顯區(qū)域差異。對(duì)于沿海省份城市，當(dāng)GDP增加1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)提高約58.7%（p=0.013）。此外，行政級(jí)別高的地方政府創(chuàng)新性相較普通地級(jí)市更強(qiáng)：副省級(jí)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高355.8%左右（p=0.001）；普通省會(huì)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約316.5%（p=0.007）。其他因素對(duì)地方政府創(chuàng)新性的影響在統(tǒng)計(jì)上不顯著。

表5 分區(qū)域Logit回歸結(jié)果

對(duì)于內(nèi)陸省份城市，GDP和經(jīng)濟(jì)開放性均正向影響地方試點(diǎn)文件發(fā)布行為：當(dāng)GDP提高1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)提高約33.2%（p=0.040）；當(dāng)經(jīng)濟(jì)開放性提高1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)增加約1.2%（p=0.010）。副省級(jí)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約172.1%（p=0.002）。財(cái)政依賴度對(duì)地方政府創(chuàng)新性有顯著負(fù)向影響（p=0.013），當(dāng)縱向財(cái)政依賴度提高1%，地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)降低約0.8%。此外，市長任期對(duì)地方政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著負(fù)向影響（p=0.024），當(dāng)市長任期增加1年，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)降低約8.1%。

通過表5，本文發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開放性、財(cái)政依賴度和市長任期對(duì)地方政府創(chuàng)新性的影響在內(nèi)陸省份城市中顯著，在沿海省份城市中不顯著。一個(gè)可能解釋是，內(nèi)陸省份城市創(chuàng)新受到財(cái)力的限制更多，且行政主官在內(nèi)陸省份城市創(chuàng)新中扮演更加重要的角色。

表6在模型1基礎(chǔ)上區(qū)分地級(jí)市所在省份創(chuàng)新程度進(jìn)行回歸。模型6是低創(chuàng)新省份③城市的回歸結(jié)果，模型7是高創(chuàng)新省份城市的回歸結(jié)果。由表6可以看出政府創(chuàng)新性的影響因素在不同創(chuàng)新程度的省份存在明顯差異。在低創(chuàng)新省份城市中，經(jīng)濟(jì)開放性和行政級(jí)別對(duì)政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著正向影響：經(jīng)濟(jì)開放性提高1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)增加約1%（p=0.012）；副省級(jí)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約248.1%（p=0.005）。

表6 分省份創(chuàng)新性程度Logit回歸結(jié)果

在高創(chuàng)新省份城市中，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和行政級(jí)別對(duì)政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著正向影響。當(dāng)GDP提高1%，地方發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)增加約69.1%（p=0.001）。此外，副省級(jí)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約314.2%（p=0.000）；普通省會(huì)城市比普通地級(jí)市發(fā)布試點(diǎn)文件的優(yōu)勢(shì)高約601.9%（p=0.000）。

通過表6，本文發(fā)現(xiàn)在高創(chuàng)新省份城市中，經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)政府創(chuàng)新性的影響更大，而在低創(chuàng)新省份城市中，經(jīng)濟(jì)開放性對(duì)政府創(chuàng)新性的影響更大。

表7用零膨脹負(fù)二項(xiàng)模型對(duì)模型1進(jìn)行復(fù)制研究。本文可以由模型第一階段估計(jì)解釋變量對(duì)被解釋變量是否取零的影響，由模型第二階段估計(jì)解釋變量對(duì)被解釋變量取值多少的影響。模型8的第一階段說明副省級(jí)城市（p=0.004）和普通省會(huì)城市（p=0.029）系數(shù)在是否取零階段顯著為負(fù)，表明相較于普通地級(jí)市，副省級(jí)城市和普通省會(huì)城市試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量為“0”的可能性降低。橫向壓力（p=0.015）和市長任期（p=0.045）對(duì)地方政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著負(fù)向影響。在第二階段，外部壓力對(duì)地方試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量產(chǎn)生顯著正向影響：省級(jí)試點(diǎn)文件數(shù)量增加1份，地方試點(diǎn)文件增加約1個(gè)單位（exp（0.003））（p=0.001）；同省其他城市平均試點(diǎn)文件數(shù)量增加1份，地方試點(diǎn)文件增加約1.12個(gè)單位（exp（0.112））（p=0.004）。GDP和經(jīng)濟(jì)開放性對(duì)地方試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量產(chǎn)生顯著正向影響；GDP提高1%，地方試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加約1.37個(gè)單位（exp（0.313））（p=0.000）；經(jīng)濟(jì)開放性增加1%，地方試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加約1個(gè)單位（exp（0.004））（p=0.004）。此外，第二階段的回歸結(jié)果揭示了副省級(jí)城市相較于普通地級(jí)市而言試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加約1.41個(gè)單位（即exp（0.341））（p=0.031）；普通省會(huì)城市相較于普通地級(jí)市而言試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加約1.43個(gè)單位（即exp（0.360））（p=0.029）。

表7 零膨脹負(fù)二項(xiàng)模型回歸結(jié)果

表8是Heckman二階段模型回歸結(jié)果，模型第一階段估計(jì)被解釋變量是否非零（選擇模型），模型第二階段估計(jì)被解釋變量取值多少（行為模型）。模型9第一階段回歸結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)規(guī)模（p=0.000）和行政級(jí)別（副省級(jí)城市p=0.000；普通省會(huì)城市p=0.000）均對(duì)地方政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著正向影響；人口規(guī)模（p=0.009）對(duì)地方政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著負(fù)向影響，結(jié)論與Logit模型基本一致。模型9第二階段回歸結(jié)果表明，縱向壓力、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)開放性對(duì)地方政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著正向影響：省級(jí)試點(diǎn)文件數(shù)量增加1份，地方試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加0.005個(gè)單位（p=0.033）；GDP每提高1%，地方試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加0.790個(gè)單位（p=0.006）；經(jīng)濟(jì)開放性每提高1%，地方試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加0.014個(gè)單位（p=0.041）。此外，城市級(jí)別顯著正向影響試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量（副省級(jí)城市p=0.000；普通省會(huì)城市p=0.001），即副省級(jí)城市相較于普通地級(jí)市而言，試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加2.178個(gè)單位；普通省會(huì)城市相較于普通地級(jí)市而言，試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量增加2.431個(gè)單位。綜合上述分析，可以認(rèn)為縱向壓力、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)開放性和城市行政級(jí)別等因素對(duì)政府創(chuàng)新性產(chǎn)生顯著影響。

表8 Heckman二階段模型回歸結(jié)果

五、結(jié)論與討論

創(chuàng)新是中國共產(chǎn)黨百年歷程積累下的寶貴經(jīng)驗(yàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府創(chuàng)新性的提升是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。地方政府承擔(dān)著按照黨和國家決策部署依法行政、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的具體職責(zé)。提升地方政府創(chuàng)新性有助于完善國家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，并充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，同時(shí)也是創(chuàng)新行政方式、提高行政效能和建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的集中表現(xiàn)。

為探索影響地方政府長期、持續(xù)進(jìn)行系統(tǒng)性創(chuàng)新的因素，本文構(gòu)建地方政府發(fā)布試點(diǎn)文件數(shù)量這一指標(biāo)測(cè)量地方政府創(chuàng)新性，并搜集2000～2019年中國280個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)開展分析?；贚ogit模型、零膨脹負(fù)二項(xiàng)模型和Heckman二階段回歸模型的一系列分析結(jié)果表明，包含經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)開放程度、城市行政級(jí)別等區(qū)域?qū)用娴膬?nèi)部決定因素顯著影響地方創(chuàng)新性；官員任期等個(gè)體層面的內(nèi)部決定因素影響相對(duì)較小。因此，相較于個(gè)體層面因素，區(qū)域特征和政府特征等組織層面因素對(duì)組織視角下的政府創(chuàng)新性而言影響更大。進(jìn)一步分析表明，從時(shí)間上看，2013年以后外部壓力和行政級(jí)別對(duì)地方創(chuàng)新性影響減?。坏貐^(qū)經(jīng)濟(jì)開放性和領(lǐng)導(dǎo)任期等因素對(duì)地方創(chuàng)新性影響變大。從空間看，與沿海省份城市相比，內(nèi)陸省份城市政府創(chuàng)新性受經(jīng)濟(jì)開放性、縱向財(cái)政依賴度、市長任期等條件的約束更多。從所在省份創(chuàng)新程度高低來看，相較于低創(chuàng)新省份轄區(qū)內(nèi)的城市，高創(chuàng)新省份轄區(qū)內(nèi)的政府創(chuàng)新性受到經(jīng)濟(jì)規(guī)模的影響更大，受到經(jīng)濟(jì)開放性等因素的制約更少。

本文貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：第一，在理論方面，指出現(xiàn)有基于具體政策案例的政府創(chuàng)新研究的不足，突出了從組織層面對(duì)地方政府創(chuàng)新性進(jìn)行研究的重要性。如前文所述，過往基于具體創(chuàng)新案例對(duì)政府創(chuàng)新性的推理容易導(dǎo)致例外謬誤，而且過于聚焦于成功案例容易導(dǎo)致樣本選擇偏誤。因此，本文提出在組織層面綜合分析地方政府創(chuàng)新性的研究思路，以期彌補(bǔ)上述不足。第二，在實(shí)證方面，在變量操作化和研究設(shè)計(jì)等方面為政府創(chuàng)新性研究提供了新的實(shí)證研究思路，對(duì)未來研究具有一定啟示意義。第三，在實(shí)踐方面，本文揭示了地方政府創(chuàng)新性背后的宏觀結(jié)構(gòu)性決定因素，為提升地方政府創(chuàng)新性的政策實(shí)踐提供了證據(jù)支持。因此，本文啟示政策制定者應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地自身稟賦，從區(qū)域特征、政府特征等多個(gè)方面識(shí)別本地區(qū)的創(chuàng)新障礙并予以針對(duì)性解決，從而優(yōu)化政府資源投入，最終實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新效能的綜合提升和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

未來可基于本研究進(jìn)一步拓展的研究方向包括以下幾個(gè)方面：首先，如前文所述，本文構(gòu)建的政府創(chuàng)新性指標(biāo)仍舊具有一定局限，未來研究可以進(jìn)一步完善對(duì)政府創(chuàng)新性的指標(biāo)設(shè)計(jì)；其次，可以在組織整體創(chuàng)新性的基礎(chǔ)上細(xì)分不同政策領(lǐng)域，觀察不同領(lǐng)域政策創(chuàng)新性的影響因素是否存在差異；再次，可以與更多不同制度背景下的分析結(jié)果進(jìn)行比較，研究基于中國背景概括出的創(chuàng)新性影響框架是否可以推廣到其他國家或地區(qū)。此外，本文提出的地方政府創(chuàng)新性主要衡量的是地方政府傾向采納創(chuàng)新的程度（傾向性），但最終創(chuàng)新成效如何還會(huì)受到政府創(chuàng)新能力的影響，未來研究可以明確區(qū)分地方政府創(chuàng)新傾向與創(chuàng)新能力，探討其決定因素并檢驗(yàn)其對(duì)創(chuàng)新成效的潛在差異性影響；最后，可以進(jìn)一步研究地方政府創(chuàng)新性會(huì)在何時(shí)、通過怎樣的方式對(duì)地方治理和公共服務(wù)水平產(chǎn)生影響。

注釋

① 與地級(jí)市試點(diǎn)文件數(shù)量（被解釋變量）搜集步驟相似。

② 河北省、遼寧省、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省。

③ 分年份對(duì)每個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的試點(diǎn)文件發(fā)布數(shù)量進(jìn)行排序，每次數(shù)量在前50%的計(jì)數(shù)為1，否則計(jì)數(shù)為0。將觀測(cè)期2000～2019年的所有計(jì)數(shù)進(jìn)行分省加總，然后排序（借鑒LIU L, YANG Z, & SONG S，2021）。排序的后50%為低創(chuàng)新省份，排序的前50%為高創(chuàng)新省份。