探索風(fēng)險量化管理在浦東新區(qū)生物醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)特殊藥品監(jiān)管中的應(yīng)用

徐穎

上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局

沈嫻＊

上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局

金劍

上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局

隋紅

上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局

徐雯

上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局

張?zhí)?/p>

上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局

韓志云

上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局

2021 年4 月2 日，《上海市人民政府關(guān)于切實(shí)按照“兩個集中”要求進(jìn)一步優(yōu)化市級政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理模式的通知》[1]印發(fā)，確定了首批下放基層實(shí)施事項(xiàng)。上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局（以下簡稱浦東市場監(jiān)管局）承接了科研、教學(xué)購用麻醉藥品、精神藥品（含對照品）以及醫(yī)療用毒性藥品的審批和非藥品生產(chǎn)企業(yè)咖啡因購用證明的審批事項(xiàng)。

面對全新的監(jiān)管任務(wù)，浦東市場監(jiān)管局積極探索許可監(jiān)管新機(jī)制，將企業(yè)信用等級和監(jiān)管相結(jié)合，在做到“四個最嚴(yán)”的同時，又給信用度高的企業(yè)提供更便捷的許可途徑，充分體現(xiàn)“放管服”理念，激勵企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，督促和幫助企業(yè)建立完善特殊藥品管理制度，提高管理水平。

一、特殊藥品監(jiān)管概況

我國對特殊藥品的監(jiān)管最早起源于中華人民共和國成立之后。1985 年，我國正式加入聯(lián)合國《1961 年麻醉品單一公約》和《1971 年精神藥物公約》，開始履行國際公約義務(wù)，在管理上逐步與國際接軌。1985 年，《藥品管理法》施行，由此我國進(jìn)入藥品管理的新階段。1987～1988 年，國務(wù)院以《藥品管理法》為上位法，頒布實(shí)施了《麻醉藥品管理辦法》《精神藥品管理辦法》《醫(yī)療用毒性藥品管理辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對特殊藥品的監(jiān)管，這些法規(guī)的出臺，賦予多部門在藥品監(jiān)管方面的職責(zé)，監(jiān)管機(jī)制更為健全[2]。2016 年，國務(wù)院修訂了《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》，使麻醉藥品和精神藥品的監(jiān)管進(jìn)一步完善。目前，我國已形成以國家藥品監(jiān)督管理局為主導(dǎo)，多部委協(xié)同的監(jiān)管機(jī)制。

由于我國特殊藥品法制化管理建設(shè)起步相對較晚,尚需進(jìn)一步發(fā)展和完善。隨著我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的不斷發(fā)展、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的快速崛起、藥品監(jiān)管體系的重大改革,探索特殊藥品監(jiān)管新方式,強(qiáng)化特殊藥品購用新舉措,進(jìn)一步適應(yīng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展的需求，具有重大意義。

1.特殊藥品的概念

在我國，特殊藥品的概念有狹義和廣義之分[3]。狹義的特殊藥品主要是指麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療用毒性藥品、放射性藥品。廣義的特殊藥品除上述四類外，還包括疫苗、血液制品、藥品類易制毒化學(xué)品等。

2.特殊藥品監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)

我國特殊藥品的監(jiān)管經(jīng)歷了從無法可依到有法可循、從行政管制為主導(dǎo)到法治化管制的變化過程。目前，我國以《藥品管理法》為核心，結(jié)合《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》《醫(yī)療用毒性藥品管理辦法》《麻醉藥品品種目錄》《精神藥品品種目錄》等多項(xiàng)法律法規(guī)作為監(jiān)管依據(jù)[4]，有效規(guī)范了特殊藥品的研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、儲運(yùn)、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)。

3.浦東新區(qū)特殊藥品的申購許可

省級藥品監(jiān)管部門對特殊藥品的行政審批事項(xiàng)共有22 項(xiàng)。根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于切實(shí)按照“兩個集中”要求進(jìn)一步優(yōu)化市級政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理模式的通知》要求，上海市藥品監(jiān)管部門將其中2 項(xiàng)下放給各區(qū)市場監(jiān)管局：科研、教學(xué)購用麻醉藥品、精神藥品（含對照品）以及醫(yī)療用毒性藥品的審批和非藥品生產(chǎn)企業(yè)咖啡因購用證明的審批。上述2 項(xiàng)審批事項(xiàng)分為現(xiàn)場檢查和受理、許可發(fā)放。在浦東市場監(jiān)管局，現(xiàn)場檢查由執(zhí)法支隊(duì)負(fù)責(zé)，受理、許可發(fā)放由注冊許可分局負(fù)責(zé)。2 個部門分工協(xié)作，把好特殊藥品的購用安全關(guān)。

4.特殊藥品智慧監(jiān)管的必要性

藥品是特殊商品，而麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療用毒性藥品又是特殊藥品。隨著生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，企業(yè)開展研發(fā)工作對特殊藥品有了更多的需求，但特殊藥品一旦流入非法渠道則會危害公眾健康。正是由于特殊藥品的雙重屬性，決定了其既要方便科研、教學(xué)單位能經(jīng)合法途徑獲得，又要杜絕流弊，即以“用得上，管得住，不流弊”為目標(biāo)[5]，如何在“放管服”和強(qiáng)化監(jiān)管之間找到平衡點(diǎn)，提高監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管[6-10]，是浦東市場監(jiān)管局在工作中需要探索的課題。

二、浦東新區(qū)特殊藥品申購現(xiàn)狀

自上海市特殊藥品申購許可事項(xiàng)下放以來，浦東市場監(jiān)管局迎來了新的挑戰(zhàn)。一是浦東新區(qū)著力打造生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高地，藥品研發(fā)、教學(xué)單位眾多，特殊藥品申購申請數(shù)量占全市80%以上。二是申購的特殊藥品品種多樣，2021 年8 月～2022 年11月浦東新區(qū)特殊藥品申購情況如圖1 所示，申購品種數(shù)量最多的是第二類精神藥品，其次是麻醉藥品。三是全新任務(wù)下放，工作流程、監(jiān)管風(fēng)險點(diǎn)都需要探索，可見探索特殊藥品監(jiān)管新模式任重而道遠(yuǎn)。

圖1 2021 年8 月～2022 年11 月浦東新區(qū)特殊藥品申購情況

三、浦東新區(qū)特殊藥品監(jiān)管新模式的探索

自承接特殊藥品申購事項(xiàng)以來，浦東新區(qū)監(jiān)管人員積極探索、不斷分析監(jiān)管數(shù)據(jù)，找出關(guān)鍵點(diǎn)，建立了企業(yè)風(fēng)險評估量化體系。

（一）建立企業(yè)檔案

對申購過特殊藥品的39 家企業(yè)建立“一企一檔”，納入購用申請、審批記錄和監(jiān)管信息。

（二）確定監(jiān)管關(guān)鍵點(diǎn)

浦東新區(qū)特殊藥品現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)計結(jié)果如圖2 所示。在現(xiàn)場檢查中，企業(yè)的主要問題發(fā)生在特殊藥品的采購、儲存、領(lǐng)用環(huán)節(jié)，檢查缺陷頻次較高，發(fā)生流弊可能性大，因此將這3項(xiàng)設(shè)定為預(yù)警項(xiàng)。一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)在采購、儲存、領(lǐng)用環(huán)節(jié)存在缺陷，則進(jìn)行預(yù)警，提升風(fēng)險分值。缺陷越多，風(fēng)險分值越高，同時在企業(yè)檔案予以記錄。

圖2 浦東新區(qū)特殊藥品現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)計

（三）建立風(fēng)險評估量化體系

1.確定申購用途的風(fēng)險等級

浦東新區(qū)特殊藥品申購用途可以分為教學(xué)、科研、檢驗(yàn)、生產(chǎn)，在歷史數(shù)據(jù)中隨機(jī)抽取上述申購用途企業(yè)各3 家，預(yù)警項(xiàng)缺陷的權(quán)重以2 計，其余項(xiàng)缺陷的權(quán)重以1 計，計算所得的風(fēng)險分值如表1 所示?？梢娊虒W(xué)和檢驗(yàn)用途的風(fēng)險分值較低，而科研和生產(chǎn)用途的風(fēng)險分值較高。

表1 4 類申購用途企業(yè)的風(fēng)險等級情況

2.建立申購風(fēng)險評估量化模型

（1）確定風(fēng)險評估因素。特殊藥品申購用途、品種、數(shù)量、次數(shù)的增多會導(dǎo)致管理風(fēng)險增高，因此將這4 個因素作為申購風(fēng)險評估因素。

申購品種分為麻醉藥品、第一類精神藥品、第二類精神藥品和醫(yī)療用毒性藥品。根據(jù)我國法律法規(guī)，麻醉藥品和第一類精神藥品的監(jiān)管要求最為嚴(yán)格，因此將上述2 項(xiàng)特殊藥品的申購確定為高風(fēng)險因素。

（2）確定風(fēng)險評估因素權(quán)重。風(fēng)險評估因素量化分值表如表2所示。抽取12 家申購企業(yè)，根據(jù)風(fēng)險高低分成兩組樣本（A-F 組和G-L 組），兩組企業(yè)按照4 個因素進(jìn)行打分，得出加權(quán)后的風(fēng)險分值如表3 所示，并進(jìn)行方差分析。經(jīng)分析，在將權(quán)重設(shè)定為a=2、b=3、c=2、d=1 時，兩組數(shù)據(jù)出現(xiàn)顯著性差異（P＜0.05），如表4 所示。即上述權(quán)重條件下，計算所得的風(fēng)險分值可以區(qū)分企業(yè)風(fēng)險程度。

表2 風(fēng)險評估因素量化分值表

表3 12 家申購企業(yè)的風(fēng)險評估因素量化分值表

表4 方差分析

（3）確定風(fēng)險評估量化警戒分值。根據(jù)表3 中各企業(yè)風(fēng)險分值，設(shè)定申購風(fēng)險評估量化警戒分值為36 分，高于36 分的認(rèn)為風(fēng)險較高，必須進(jìn)行現(xiàn)場檢查。

3.建立信用檔案量化評分機(jī)制

監(jiān)管人員對現(xiàn)場檢查情況進(jìn)行信用檔案量化評分。企業(yè)資料的真實(shí)性、硬件質(zhì)量、人員意識是確保合法、合規(guī)、誠信使用特殊藥品、防止流弊的基本條件，因此設(shè)定權(quán)重為2，將各個因素分成6 個等級進(jìn)行打分，如表5所示。

表5 信用檔案量化分值表

4.建立完整風(fēng)險評估量化體系

將企業(yè)檔案中的信用檔案量化分值表、風(fēng)險評估因素量化分值表匯總形成風(fēng)險評估量化分值總表，如表6 所示。對企業(yè)開展日常監(jiān)管及特殊藥品再申購審批時，可作為制定分類措施的依據(jù)，全面把控企業(yè)風(fēng)險度，智能、精準(zhǔn)防控企業(yè)風(fēng)險點(diǎn)。

表6 風(fēng)險評估量化分值總表

四、基于風(fēng)險量化的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變

通過完整的風(fēng)險評估量化體系，對風(fēng)險評估量化分值高的企業(yè)，實(shí)行定期檢查、不定期抽查、督促自查的方式加大監(jiān)管頻次，確保企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，提升監(jiān)管靶向性。

1.督促企業(yè)自查，落實(shí)主體責(zé)任

2022 年，浦東市場監(jiān)管局在制定監(jiān)管計劃時，針對風(fēng)險評估量化分值高的企業(yè)，設(shè)計了浦東新區(qū)特殊藥品使用單位風(fēng)險隱患自查表和末次購入特殊藥品及現(xiàn)有庫存信息表，如表7、表8 所示。強(qiáng)化企業(yè)自查，對在自查中發(fā)現(xiàn)問題的3 家企業(yè)，已督促整改。

表7 浦東新區(qū)特殊藥品使用單位風(fēng)險隱患自查表

表8 末次購入特殊藥品及現(xiàn)有庫存信息表

2.落實(shí)監(jiān)管實(shí)踐，驗(yàn)證體系實(shí)效

2022 年11 月，企業(yè)A 再申購特殊藥品，浦東市場監(jiān)管局調(diào)閱該企業(yè)檔案資料時發(fā)現(xiàn)，企業(yè)上一次申購時的信用檔案量化評分為17 分（＜20 分）如表9 所示。故該企業(yè)在風(fēng)險評估量化分值總表中的信用分值為高風(fēng)險6分，如表10 所示。結(jié)合企業(yè)本次申購特殊藥品的申購用途、品種、數(shù)量、次數(shù)等因素進(jìn)行匯總打分，得出該企業(yè)的風(fēng)險評估量化分值總分為46 分（＞36 分），屬于高風(fēng)險。根據(jù)分類監(jiān)管措施要求，監(jiān)管人員對該企業(yè)立即啟動現(xiàn)場檢查。檢查發(fā)現(xiàn)其存在儲存、安全方面的缺陷，驗(yàn)證了風(fēng)險評估量化體系的有效性。

表9 A 企業(yè)信用檔案量化分值表

表10 A 企業(yè)風(fēng)險評估量化分值總表

五、結(jié)語

在“放管服”進(jìn)一步深化的如今，如何平衡好改革過程中簡政放權(quán)和強(qiáng)化監(jiān)管之間的內(nèi)在張力，是我們面臨的新挑戰(zhàn)。對于特殊藥品“管得住”和“用得上”的雙重屬性，浦東市場監(jiān)管局積極探索特殊藥品監(jiān)管的新機(jī)制，以新機(jī)制賦能監(jiān)管，提升監(jiān)管水平。

通過對浦東新區(qū)特殊藥品申購企業(yè)信息的收集和分析，浦東市場監(jiān)管局建立了風(fēng)險評估量化體系模型，將企業(yè)信用等級和監(jiān)管數(shù)據(jù)相結(jié)合，牢控風(fēng)險點(diǎn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，為特殊藥品的科學(xué)監(jiān)管奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著申購企業(yè)數(shù)據(jù)的進(jìn)一步完整化和多樣化，該模型將日趨飽滿，能更好地為“放管服”改革下的特殊藥品監(jiān)管提供有益的啟示和指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合，提升監(jiān)管效能。