“雙減”政策執(zhí)行分析
——基于Honig的3P模型

◎馬雅楠 李 玲

(北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100032)

引言

“雙減”政策是指2021 年7 月由中共中央辦公室、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》這一政策?！半p減”政策不僅是學(xué)生課后作業(yè)負(fù)擔(dān)減輕的有力關(guān)涉，同時(shí)也是提升教育質(zhì)量和公平的強(qiáng)有力推動劑，一經(jīng)發(fā)布，便引發(fā)了強(qiáng)烈的社會反響，成為教育領(lǐng)域研究的重要話題。“雙減”作為一項(xiàng)公共教育政策，要想實(shí)現(xiàn)其擘畫的教育理想藍(lán)圖，有效執(zhí)行是關(guān)鍵。因?yàn)椤霸谡吣繕?biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，90%都取決于政策的有效執(zhí)行[1]。”“教育政策由于利益主體的廣涉性、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長期性、技術(shù)操作的高標(biāo)性等原因，使其執(zhí)行極具綜合性、復(fù)雜性和艱巨性[2]。”而撥開教育政策執(zhí)行的荊棘叢，Honing 主張從三個(gè)維度理解政策執(zhí)行，分別是政策設(shè)計(jì)(policy design)、人員(people)、地點(diǎn)(place)，它們共同作為政策實(shí)施的根本影響，為本文提供清晰簡明的分析框架。

“雙減”政策對緩解學(xué)生與家庭的教育及經(jīng)濟(jì)壓力，素質(zhì)教育的推進(jìn)與教育轉(zhuǎn)型有重要意義，本文在借鑒Honing提出的3P 模型的基礎(chǔ)上，分析“雙減”政策執(zhí)行的過程和效果，將“雙減”政策執(zhí)行過程中不同邏輯的沖突和困境展現(xiàn)出來，不僅為今后“雙減”政策配套設(shè)施的完善提供借鑒，也為今后更好地執(zhí)行減負(fù)政策、提升教育質(zhì)量和公平提供有益參考。

一、文獻(xiàn)述評

目前關(guān)于“雙減”政策的研究，集中在政策解讀以及對政策實(shí)施現(xiàn)狀和困境、產(chǎn)生影響的分析。大部分學(xué)者聚焦于“雙減”政策下的某一具體切入點(diǎn)，主要關(guān)注課后服務(wù)、校外培訓(xùn)、作業(yè)設(shè)計(jì)優(yōu)化等領(lǐng)域。溫悅等運(yùn)用文獻(xiàn)資料、邏輯分析等研究方法，梳理了“雙減”政策背景下我國青少年體育培訓(xùn)市場發(fā)展機(jī)遇，剖析了我國青少年體育培訓(xùn)市場面臨的挑戰(zhàn)并提出治理路徑[3]。陸芳等采用自編問卷對江蘇省千名中小學(xué)教師和家長就“雙減”政策在學(xué)校落實(shí)情況及相關(guān)認(rèn)識和態(tài)度展開問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)中小學(xué)校能夠較好地執(zhí)行“雙減”的基本要求，“雙減”政策得到了大多數(shù)中小學(xué)教師和家長的擁護(hù)和支持。但“雙減”工作的推進(jìn)還存在一些問題需要改進(jìn)和調(diào)整[4]。周序認(rèn)為在“雙減”政策環(huán)境下，家長的群體性焦慮成為日益嚴(yán)峻的社會問題[5]。

學(xué)界對于“雙減”多以政策為背景，展現(xiàn)“雙減”政策下教育生態(tài)的狀況、政策執(zhí)行的難點(diǎn)和阻滯因素。其研究內(nèi)容集中在三個(gè)方面，一是著眼于“雙減”政策的價(jià)值理念及其落地難點(diǎn)，二是聚焦于化解“雙減”政策實(shí)施阻礙，三是多主體視角下的“雙減”政策。多用史密斯過程模型和霍恩—米特模型兩種模型及博弈論來分析“雙減”政策執(zhí)行過程，從整體性思維的角度深入探究“雙減”政策執(zhí)行背后的深層機(jī)理、執(zhí)行阻礙及實(shí)施建議[6]的研究較少。

二、理論框架

本文采用Honig 于2006 年提出的教育政策分析模型[7]，主張從政策設(shè)計(jì)、相關(guān)利益群體和社會因素三個(gè)角度理解政策執(zhí)行過程，認(rèn)為這三個(gè)方面共同作為影響政策實(shí)施的基本因素。

政策設(shè)計(jì)可以細(xì)分為政策目的、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)角度。政策目的與決策者和執(zhí)行者的個(gè)人能力將決定政策的可行性；政策目標(biāo)則直接影響各個(gè)利益群體的政策收益，決定各個(gè)利益群體對待政策的態(tài)度和可能產(chǎn)生的反應(yīng)；政策工具指政策制定者為了政策實(shí)施給出的授權(quán)、激勵措施或懲罰，也會影響政策的執(zhí)行過程。

利益相關(guān)者可能是教育系統(tǒng)內(nèi)外的個(gè)人和團(tuán)體，只要其與政策執(zhí)行或政策再分配的利益相關(guān)，都可以被納入討論范圍。基于相似的價(jià)值立場和利益得失將這些個(gè)人及團(tuán)體分為不同利益群體，整體討論這些群體的利益得失與政策參與情況。政策執(zhí)行中的團(tuán)體也是分析的重要一環(huán)，其直接決定政策的執(zhí)行效果。

社會背景包含政府的組織機(jī)構(gòu)、制度背景和社會的歷史文化，也即能夠跨社會系統(tǒng)對個(gè)體和群體的價(jià)值觀與行為產(chǎn)生影響的因素。受限于筆者的專業(yè)知識范圍，本文將著重分析地區(qū)差異與文化背景對“雙減”政策執(zhí)行造成的影響。

總結(jié)來看，政策設(shè)計(jì)分析聚焦于政策文本，社會因素聚焦于政策執(zhí)行的社會背景，二者屬于較宏觀的分析角度；相關(guān)利益群體分析基于政策的利益分配將社會分為不同群體，分別討論各個(gè)群體的利益得失，能夠進(jìn)行中觀或微觀的分析，屬于較全面的、宏觀與微觀相結(jié)合的理論模型。

三、政策角度(Policy Dimension)

(一)政策目的(Goal)

我國政府認(rèn)為義務(wù)教育最突出的問題是中小學(xué)生負(fù)擔(dān)太重，過多的課業(yè)與過重的課外補(bǔ)習(xí)負(fù)擔(dān)阻礙了學(xué)生體質(zhì)健康的發(fā)展，造成了過多壓力，不利于青少年的心理健康。因此，黨中央、國務(wù)院制定了“雙減”政策，希望落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，構(gòu)建教育良好生態(tài)，緩解家長焦慮情緒，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長。

(二)政策目標(biāo)(Targets)

“雙減”政策希望在政策推動下形成新的教育生態(tài)，充分發(fā)揮學(xué)校主陣地作用[8]。政策要求學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)一步提升，作業(yè)布置更加科學(xué)合理，課后服務(wù)多樣化，能夠基本滿足學(xué)生需要，學(xué)生學(xué)習(xí)更好地回歸校園，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)行為全面規(guī)范。學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、家庭教育支出和家長相應(yīng)精力負(fù)擔(dān)在1 年內(nèi)有效減輕、3 年內(nèi)成效顯著，人民教育滿意度明顯提升。

(三)政策工具(Tools)

政策文本中從作業(yè)研討與布置、課后服務(wù)、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管制與學(xué)校教育教學(xué)能力提升四個(gè)角度闡述了“雙減”政策的實(shí)施路徑，對學(xué)校管理者、學(xué)校教師、地方教學(xué)管理機(jī)構(gòu)、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)均提出了范圍廣、要求高的政策條款，希望以此將學(xué)生的教育需求完全轉(zhuǎn)移回學(xué)校，降低家庭在課外培訓(xùn)上的花銷與選拔性考試導(dǎo)致的焦慮情緒。

雖然并未進(jìn)行明顯的授權(quán)行為或設(shè)置獎勵措施，但要求相關(guān)教育部門嚴(yán)格批準(zhǔn)、審查教輔機(jī)構(gòu)；深化高中招生改革；學(xué)校與教師開設(shè)課后服務(wù)，基本明確了政策執(zhí)行情況的考察標(biāo)準(zhǔn)，能為政策執(zhí)行起到引導(dǎo)作用。

四、相關(guān)利益群體(People Dimension)

(一)學(xué)生及家長

雖然“雙減”政策本意是要減輕青少年的課業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)青少年健康成長與綜合素質(zhì)提升，但從政策實(shí)施的實(shí)際角度看，學(xué)生與家長的配合情況并不樂觀。其中“劇場效應(yīng)”和“競爭性教育”是導(dǎo)致學(xué)生與家長焦慮的重要因素，對分?jǐn)?shù)的過分關(guān)注使得校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的違規(guī)培訓(xùn)行為屢禁不止[9]。仍有不少家長認(rèn)為“只要高考存在”培訓(xùn)就不能停止，會讓自己的孩子繼續(xù)參加培訓(xùn)。在不少校外教輔機(jī)構(gòu)由正式市場轉(zhuǎn)至地下的環(huán)境下，培訓(xùn)班信息透明度和公開度降低，市場提供的選擇減少，輔導(dǎo)班稀缺性上升，許多家長實(shí)際上要付出更高的經(jīng)濟(jì)成本[10]。

(二)學(xué)校與教師

由于目前對學(xué)校績效的評估更多以成績?yōu)閷?dǎo)向，因此為提高學(xué)生成績，提升學(xué)校的校間地位，在“雙減”政策頒布前，大部分學(xué)校對教輔機(jī)構(gòu)持默許態(tài)度?！半p減”政策頒布后，校外學(xué)科性教輔減少，學(xué)校需要提供更多校內(nèi)學(xué)科輔導(dǎo)以保持學(xué)生的學(xué)業(yè)表現(xiàn)，對學(xué)校造成了更多壓力。不僅如此，“雙減”政策要求的由學(xué)校提供的“課后服務(wù)”也使學(xué)校需要投入更多教育、時(shí)間、經(jīng)濟(jì)資源，開設(shè)多樣的課后服務(wù)課程。

“雙減”政策的提出也明顯加大了教師的工作壓力。課后延時(shí)服務(wù)“5+2”模式使教師工作時(shí)間延長、工作任務(wù)加重，無形中延長了教師在學(xué)校的工作時(shí)間[11]。教師不僅在工作時(shí)長上面臨更大的壓力，還需要面對更多的教學(xué)壓力。依據(jù)學(xué)校課后服務(wù)的要求，教師不可以在課后服務(wù)時(shí)間講新課，而需要研發(fā)多樣的課后活動。例如，體育運(yùn)動、趣味游戲或傳統(tǒng)文化科普，在滿足學(xué)生多樣化需求的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)課后服務(wù)的吸引力和提升多元素養(yǎng)的能力?？梢哉f，雙減政策的要求不僅增加了老師的工作任務(wù)、工作時(shí)長，也對教師的學(xué)科能力和專業(yè)性提出了更大挑戰(zhàn)。

(三)教輔機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)教師

“雙減”政策對校外學(xué)科輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)審批、監(jiān)管、控制的加強(qiáng)，直接導(dǎo)致了教輔機(jī)構(gòu)大量裁員。有研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)科類培訓(xùn)教師再就業(yè)困難，很難在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)向非學(xué)科類培訓(xùn)，機(jī)構(gòu)教師心理落差大[12]。機(jī)構(gòu)教師群體的就業(yè)難度提高，待遇水平下降，利益受到了較大減損。大部分學(xué)科教輔機(jī)構(gòu)出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難。有部分地區(qū)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開始提供隱蔽化、私人化的培訓(xùn)服務(wù)，提供一對一模式的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，通過網(wǎng)絡(luò)收取補(bǔ)習(xí)費(fèi)用。這部分課外補(bǔ)習(xí)難以監(jiān)管，收費(fèi)更高，是“雙減”政策實(shí)現(xiàn)其政策目的的較大障礙。整體來看，大部分教輔機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)教師的利益都受到了負(fù)面影響，使其可能在政策執(zhí)行過程中通過私密化、更改名稱等方式維護(hù)校外學(xué)科培訓(xùn)的存在，進(jìn)而維護(hù)自身利益。

由此來看，學(xué)生與家長作為雙減政策文本的主要利益群體，對這一政策還未完全信任，對校外學(xué)科培訓(xùn)仍表現(xiàn)出較大依賴情緒；校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)教師有較大動機(jī)繼續(xù)提供付費(fèi)培訓(xùn)；學(xué)校的阻止、勸告動機(jī)不強(qiáng)，且已經(jīng)有較大的課程改革和資源投入壓力，無暇助力“雙減”政策的推廣。劉復(fù)興認(rèn)為，“雙減”政策出臺后的重點(diǎn)在于塑造校內(nèi)教育和校外培訓(xùn)的新型關(guān)系，其關(guān)鍵是學(xué)校教育要精益求精，校外培訓(xùn)要雪中送炭，密切配合，優(yōu)勢互補(bǔ)[13]。

(四)地方政府與教育局

中央在推出新政策后，如果不在地方政績考核等制度上加以呼應(yīng)，對部分項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，則容易導(dǎo)致地方在對中央政策的執(zhí)行過程中部分脫離最初的政策目標(biāo)?！半p減”政策推出后，中央對青少年健康成長的宏觀干預(yù)如果不輔以教育指標(biāo)、政績考核指標(biāo)與相關(guān)指標(biāo)的調(diào)整，很有可能將地方政府置于兩難境地，導(dǎo)致地方政府為了體現(xiàn)自己對中央政策的貫徹落實(shí)，形式主義的執(zhí)行政策，“一刀切”大行其道。

在官方的政策執(zhí)行路徑中，“雙減”這一政策也是難以快速落實(shí)的。李廣?；诓┺恼撘暯?，發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門為了追求或保護(hù)自身利益，往往會選擇執(zhí)行難度低、阻力小、風(fēng)險(xiǎn)小、易出成果的規(guī)定，有意識地規(guī)避利益群體復(fù)雜、成果難以考察的政策，導(dǎo)致不同政策在地方執(zhí)行力度與落實(shí)情況的差異?！半p減”政策打擊了地方校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可能降低地方考生的大考成績，可以說對地方的經(jīng)濟(jì)、教育指標(biāo)達(dá)成都存在負(fù)面影響，各相關(guān)部門由于監(jiān)管權(quán)力與行政權(quán)限不對等，大都選擇旁觀者姿態(tài)，使“雙減”政策在執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出教育部門孤軍作戰(zhàn)的窘狀[14]。

五、社會因素(Places Dimension)

(一)地區(qū)差異

我國基礎(chǔ)教育在不同地區(qū)、城市鄉(xiāng)村、不同群體、不同學(xué)校之間的差別依然巨大，辦學(xué)環(huán)境、師資力量和社會需求等差別也較大，這就導(dǎo)致各地對執(zhí)行“雙減”政策的重點(diǎn)和執(zhí)行方式存在不同，這也是政策留白的目的所在。如果各地區(qū)沒有對地區(qū)差異形成認(rèn)識，模式化的執(zhí)行政策，那么地區(qū)間的客觀差異也會對政策執(zhí)行造成較大負(fù)面影響。

薛二勇等(2022)發(fā)現(xiàn)[15]部分地區(qū)不考慮學(xué)校的客觀條件，“一刀切”地要求學(xué)校提供延時(shí)服務(wù)、托管，但農(nóng)村等地區(qū)不需要托管；關(guān)停所有學(xué)科培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致家長合理的學(xué)科培訓(xùn)需求無法滿足，造成了較大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；部分地區(qū)學(xué)校經(jīng)費(fèi)不足，無法為教師提供課后服務(wù)補(bǔ)貼，影響了教師的工作生活的獲得感。

(二)社會文化背景

中國社會的學(xué)歷崇拜由來已久，“萬般皆下品，惟有讀書高”和“學(xué)而優(yōu)則仕”都是這一教育觀念的體現(xiàn)。在這一文化的影響下，中國家庭的教育投資意愿高，需求大，并藉由父母在家庭中的權(quán)威地位將對子女取得學(xué)業(yè)成功的高期待轉(zhuǎn)換成學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，高學(xué)習(xí)壓力與課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生是這一轉(zhuǎn)化導(dǎo)致的必然結(jié)果。

強(qiáng)競爭性的傳統(tǒng)教育觀念與政策價(jià)值取向間存在對抗，導(dǎo)致“雙減”政策難以獲得家長群體的廣泛信任。近些年，眾多課外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)宣傳、夸大自己對學(xué)生考試分?jǐn)?shù)的提升作用，并通過公眾號等方式，利用大眾的從眾心理營造“雞娃”潮，將報(bào)名一對一課程，將參加培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與分?jǐn)?shù)的提高和好大學(xué)畫等號。導(dǎo)致在在學(xué)科補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)被要求取消時(shí)，家長大范圍的感到焦慮，并認(rèn)為自身利益受到侵犯。

六、結(jié)論

“雙減”政策本意是減少中校學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)壓力，從政策文本來看，學(xué)生是政策保護(hù)群體，課外教輔機(jī)構(gòu)是在再分配中利益受損的一方。政策語境下兩者的利益好像存在沖突，但由于社會文化原因，學(xué)生與家長實(shí)際上對學(xué)科校外培訓(xùn)需求量較大，關(guān)閉絕大部分學(xué)科培訓(xùn)機(jī)構(gòu)會使大部分學(xué)生和家長感到焦慮；學(xué)科教輔機(jī)構(gòu)則面對著更嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困難，甚至難以清償家長預(yù)先支付的課時(shí)費(fèi)。無論是從學(xué)生角度還是教輔機(jī)構(gòu)角度，政策對象的獲得感均較少，家長與學(xué)生作為政策保護(hù)方感到不安，并沒有獲得教輔機(jī)構(gòu)讓渡的利益。

依據(jù)Honig 的教育政策執(zhí)行3P 模型，“雙減”政策的實(shí)施阻礙受到政策內(nèi)容、執(zhí)行過程和社會文化因素三方面的制約。從政策文本來看，“雙減”政策作為由國務(wù)院出臺的文件，為地方實(shí)施留出來較大余量，導(dǎo)致地方政府可能選取對自己有利的方式執(zhí)行政策，而損害了政策目標(biāo)的達(dá)成。從執(zhí)行過程來看，地方政府受到地方教育資源和財(cái)政資源的雙重局限，部分地區(qū)“一刀切”式取消全部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，要求所有學(xué)校提供課后服務(wù)，沒有保障教師的課后服務(wù)補(bǔ)貼，將政策壓力轉(zhuǎn)移到學(xué)校和教師方面；教師群體往往獨(dú)自承擔(dān)后果，付出額外勞動而沒有其它回報(bào)，可能對教學(xué)工作產(chǎn)生怠惰情緒，開發(fā)高質(zhì)量課后服務(wù)的動力不足；課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)收益受損，部分中小型機(jī)構(gòu)將培訓(xùn)課程轉(zhuǎn)入地下，部分機(jī)構(gòu)教師存在就業(yè)壓力；學(xué)生與家長陷入焦慮，付出更高成本使孩子能繼續(xù)接受已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛白咏逃恼n外學(xué)科輔導(dǎo)，保持學(xué)業(yè)成績與擇校競爭力，使得社會中的各個(gè)群體分?jǐn)傤~外壓力。從社會文化方面看，高考對學(xué)生、家長、學(xué)校來說仍屬于高利害性考試，且我國的傳統(tǒng)文化更重視學(xué)生的教育，在目前成績導(dǎo)向的評價(jià)體系內(nèi)，家長對提升學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)的需求較高。貿(mào)然取消所有學(xué)科補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)會使家長和學(xué)生產(chǎn)生焦慮情緒，轉(zhuǎn)向隱秘性更高的教輔機(jī)構(gòu)，反而增加家庭教育負(fù)擔(dān)。

七、結(jié)語

整體來看，“雙減”政策實(shí)施的干擾因素普遍存在。政策影響廣泛存在于社會中，政策目標(biāo)群體與相關(guān)群體的反應(yīng)和焦慮情緒較大，同時(shí)體現(xiàn)在了社會媒體與輿論中。要保證“雙減”政策的有效實(shí)施，需要從政策的執(zhí)行結(jié)構(gòu)、執(zhí)行環(huán)境和相關(guān)群體認(rèn)知上進(jìn)行調(diào)整。應(yīng)該加強(qiáng)政策執(zhí)行的審核與反饋機(jī)制，對地方的政策執(zhí)行方式進(jìn)行監(jiān)管；提供中央補(bǔ)助，為學(xué)校提供經(jīng)費(fèi)，為教師的額外勞動買單；嘗試轉(zhuǎn)變國內(nèi)“唯學(xué)歷”“唯分?jǐn)?shù)”的教育觀，發(fā)展職業(yè)教育與終身教育，降低高考利害性。