城投公司財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題及其優(yōu)化策略探討

曾愛(ài)榮

（福建漳州城投集團(tuán)有限公司，福建 漳州 363005）

過(guò)去，城投公司的主要職能是通過(guò)外部融資來(lái)支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其主要業(yè)務(wù)是履行土地整理開(kāi)發(fā)等職能，實(shí)現(xiàn)土地資源的開(kāi)發(fā)至出售的大循環(huán)，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著非常重要的作用。近幾年，隨著全球經(jīng)濟(jì)增速放緩以及國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)行業(yè)蕭條等外部環(huán)境的影響，城投公司面臨著轉(zhuǎn)型和升級(jí)的壓力，如何完善傳統(tǒng)的融資職能，實(shí)現(xiàn)多樣化發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前城投公司需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。因此，城投公司需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，通過(guò)強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)管控手段，有效聯(lián)動(dòng)其他工作的開(kāi)展，發(fā)揮整體協(xié)同效應(yīng)，為城投公司的快速轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

一、城投公司加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的重要性

相較于其他性質(zhì)的企業(yè)而言，城投公司財(cái)務(wù)管理工作具有一定的特殊性，傳統(tǒng)的城投公司主要業(yè)務(wù)都是圍繞融資工作開(kāi)展的，其財(cái)務(wù)管理的核心就是如何加強(qiáng)資金管理、降低資金成本、提升資金管理效率。但是，近幾年，城投公司財(cái)務(wù)管理的重心逐漸由資金管理為核心轉(zhuǎn)變到全面預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、投資管理等一系列相關(guān)工作，所以，城投公司必須認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)管理重要性，通過(guò)強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)管理措施實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，其財(cái)務(wù)管理重要性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城投公司通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。當(dāng)前，很多城投公司資源并未得到充分的利用，也未得到有效的整合，通過(guò)財(cái)務(wù)管理統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)工作，可以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，避免資源浪費(fèi)和閑置。二是高效的財(cái)務(wù)管理可以提升資金管理效益，以較低的成本實(shí)現(xiàn)外部融資，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，尤其在政策把控方面，城投公司需要高度關(guān)注金融政策，借助政府優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)低成本融資。三是通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，可以構(gòu)建一個(gè)完善的內(nèi)控管理體系，以財(cái)務(wù)管理為核心推動(dòng)其他工作的開(kāi)展，如實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，構(gòu)建預(yù)算考核管理體系；引入全面預(yù)算管理工具來(lái)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督管理。

二、城投公司財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

城投公司財(cái)務(wù)管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)化、專業(yè)化的工作，需要管理層高度重視，構(gòu)建一個(gè)良好的運(yùn)行環(huán)境；需要公司結(jié)合自身的管理實(shí)際，針對(duì)財(cái)務(wù)管理工作中的問(wèn)題進(jìn)行全面分析，為后續(xù)財(cái)管理工作開(kāi)展精準(zhǔn)制定管理策略，提升財(cái)務(wù)管理水平。具體來(lái)說(shuō)，城投公司財(cái)務(wù)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）城投公司獨(dú)立性較差，盈利水平不高

長(zhǎng)期以來(lái)，城投公司獨(dú)立性較差，主要表現(xiàn)為城投公司成立之初就是地方政府下屬的融資平臺(tái)公司，其主要的職能就是通過(guò)外部融資來(lái)支持地方政府在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)。在行政機(jī)構(gòu)職能上，長(zhǎng)期存在政企不分、人員混用等問(wèn)題，在發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)當(dāng)?shù)卣芏鄬?duì)外支出要求城投公司進(jìn)行支付，為有效支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，城投公司只能從外部不斷融資，在后續(xù)需要償還本息時(shí)又會(huì)借新還舊來(lái)確保資金需求，因此，陷入一個(gè)惡性循環(huán)，債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。在過(guò)去發(fā)展過(guò)程中，城投公司逐漸形成很多政府隱性債務(wù)，存在一定的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，該項(xiàng)問(wèn)題在部分地方政府已逐漸凸顯。同時(shí)，城投公司長(zhǎng)期的單一業(yè)務(wù)導(dǎo)致其盈利水平不高，部分公司主要依靠土地收入和政府的補(bǔ)助收入實(shí)現(xiàn)年度利潤(rùn)，在近幾年土地出售市場(chǎng)不景氣背景下，城投公司的利潤(rùn)很難按既定目標(biāo)完成，高額往來(lái)款需計(jì)提大量壞賬、政府補(bǔ)貼收入和土地收入大幅下降、對(duì)外投資和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)增大導(dǎo)致出現(xiàn)損失，各方面影響因素都給城投公司盈利水平帶來(lái)了很大的阻礙。

（二）財(cái)務(wù)管理制度不健全，執(zhí)行力不強(qiáng)

在財(cái)務(wù)管理制度方面，城投公司未能重視制度建設(shè)工作，未構(gòu)建一個(gè)完善的管理體系，很多制度流程缺失，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)增加，如城投公司融資工作開(kāi)展非常頻繁，但城投公司資金管理制度不完善，經(jīng)常出現(xiàn)外部融資缺乏計(jì)劃性和指導(dǎo)性，在某段時(shí)間集中從外部融資，但資金又會(huì)閑置在賬戶上，資金成本非常高，所以資金管理制度不完善、不健全，導(dǎo)致資金管理工作效率非常不高。同時(shí)，部分城投公司雖然在財(cái)務(wù)制度方面比較完善，也重視相關(guān)制度建設(shè)工作，但在制度執(zhí)行方面卻很難以落實(shí)；往往僅在前端重視制度編制，但在中端和后端卻缺乏有效的跟蹤監(jiān)督管理，導(dǎo)致很多制度的執(zhí)行力度并不強(qiáng)，例如，很多城投公司制定了資金收支計(jì)劃，但資金收支計(jì)劃的執(zhí)行力度并不強(qiáng)，往往僅在年初編制了相關(guān)資金收支計(jì)劃，資金收支計(jì)劃的預(yù)算數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確，執(zhí)行過(guò)程中是否有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和人員進(jìn)行監(jiān)管，后期是否能對(duì)資金的管理情況進(jìn)行分析等問(wèn)題都沒(méi)有得到有效解決，給成投公司的財(cái)務(wù)管理帶來(lái)了很大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理部門，監(jiān)督管理機(jī)制不完善

風(fēng)險(xiǎn)防控是每項(xiàng)工作開(kāi)展的重要前提，當(dāng)前，很多城投公司在工作開(kāi)展過(guò)程中雖識(shí)別到潛在的風(fēng)險(xiǎn)，但在具體工作開(kāi)展過(guò)程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)難以有效把控，由于城投公司的特殊性，與一般的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)公司相比存在較大的差異，尤其在以政府為主導(dǎo)的一些投資項(xiàng)目，例如，城投公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資企業(yè)支持政策支持上，風(fēng)險(xiǎn)防控能力都明顯較弱。因?yàn)槌峭豆颈仨毞e極響應(yīng)當(dāng)?shù)卣恼咭螅诿髦稠?xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制存在欠缺時(shí)仍需開(kāi)展相關(guān)工作。再如，城投公司為支持地方政府招商引資的需求，會(huì)對(duì)入住地方的企業(yè)提供擔(dān)?；蛸Y金支持，但相應(yīng)的擔(dān)保和資金管理制度并不完善，給后續(xù)投資管理帶來(lái)了較大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檎猩桃Y進(jìn)來(lái)的企業(yè)在后期如果經(jīng)營(yíng)不善，需要城投公司承擔(dān)連帶責(zé)任，需要支付高額連帶資金支出，這會(huì)增加城投公司的負(fù)擔(dān)。部分城投公司雖建立相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控部門，但監(jiān)督管理機(jī)制不健全，難以做到業(yè)務(wù)前端進(jìn)行控或在業(yè)務(wù)中端進(jìn)行全過(guò)程控制，風(fēng)控部門更多的是進(jìn)行事后管理，導(dǎo)致城投公司面臨大量的訴訟和追償事項(xiàng)。

（四）全面預(yù)算管理未有效落實(shí)，資金計(jì)劃剛性不足

從當(dāng)前城投公司的預(yù)算管理執(zhí)行情況來(lái)看，大部分的城投公司已經(jīng)建立起預(yù)算管理體系，并根據(jù)預(yù)算管理體系指導(dǎo)資金工作的開(kāi)展，但在預(yù)算管理工作上還遠(yuǎn)未達(dá)到全面預(yù)算管理的階段，只是由財(cái)務(wù)部門每年度在年初簡(jiǎn)單的編制資金預(yù)算，要求各部門和下屬子公司上報(bào)資金收支計(jì)劃，包括資金上報(bào)、審核、下發(fā)、執(zhí)行、考核等環(huán)節(jié)。在資金預(yù)算管理過(guò)程中，資金預(yù)算管理并未有效落實(shí)，存在預(yù)算數(shù)據(jù)上報(bào)是否準(zhǔn)確、預(yù)算是否實(shí)現(xiàn)過(guò)程監(jiān)管、預(yù)算后期是否進(jìn)行有效分析等問(wèn)題。同時(shí)，很多城投公司資金計(jì)劃剛性不足，執(zhí)行力難以落實(shí)，在預(yù)算編制后難以根據(jù)預(yù)算目標(biāo)細(xì)分到每一個(gè)職能部門，壓實(shí)預(yù)算管理責(zé)任，資金計(jì)劃缺乏剛性，難以將預(yù)算與實(shí)際計(jì)劃進(jìn)行有效的聯(lián)動(dòng)，通過(guò)預(yù)算工具指導(dǎo)資金計(jì)劃開(kāi)展，往往存在重預(yù)算編制、輕資金管理的工作局面。所以，后期導(dǎo)致城投公司的資金缺乏計(jì)劃性，資金成本較高，資金使用效率較低等問(wèn)題。

三、新時(shí)期城投公司財(cái)務(wù)管理問(wèn)題的優(yōu)化策略

（一）明確城投公司定位，提高盈利水平

為更好地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，城投公司需要與政府的職能進(jìn)行明確區(qū)分，政府應(yīng)對(duì)城投公司有一個(gè)明確的定位，確保城投公司建立完善的組織管理結(jié)構(gòu)，真正做到獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，并且嚴(yán)格按照相關(guān)政策要求，避免城投公司為政府承擔(dān)債務(wù)而產(chǎn)生隱性債務(wù)等問(wèn)題。在職能職責(zé)方面，應(yīng)進(jìn)行明確的分工，避免成為政府融資渠道或融資職能機(jī)構(gòu)。同時(shí)，城投公司自身需要制定未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明晰未來(lái)公司的整體發(fā)展方向和業(yè)務(wù)拓展范圍，提高自身盈利水平，改變過(guò)去依靠政府土地收入或補(bǔ)貼收入形成利潤(rùn)的局面，利用自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)展工作，增加經(jīng)營(yíng)性收入。例如，對(duì)現(xiàn)有的資產(chǎn)進(jìn)行合理的配置，提高資產(chǎn)的收益，包括對(duì)閑置的資產(chǎn)快速去化或出租，避免資產(chǎn)浪費(fèi)；對(duì)出租的資產(chǎn)按市場(chǎng)公允價(jià)格執(zhí)行，避免像過(guò)去按支付確定的低價(jià)格出租，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性收入較低；通過(guò)REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）模式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的規(guī)范化，提高盈利水平。

（二）健全財(cái)務(wù)管理制度，提升執(zhí)行力

城投公司財(cái)務(wù)管理工作涉及很多方面，包括資金管理、投資管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)核算管理、日常報(bào)銷支出等工作。城投公司需要全面分析現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理工作，明確管理流程，細(xì)化管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)流程再造和優(yōu)化升級(jí)，建立完善的制度管理體系。在制度建設(shè)過(guò)程中，必須進(jìn)行全面分析，確保制度可執(zhí)行性和對(duì)后續(xù)工作指導(dǎo)性，如投資管理制度的建立必須結(jié)合城投公司的特殊性，對(duì)所有涉及投資的事項(xiàng)進(jìn)行分類管理，細(xì)化投資類別，在公司層面成立投資決策委員會(huì)，針對(duì)公司自身投資事項(xiàng)建立完善的投資決策流程；針對(duì)上級(jí)政府要求的投資事項(xiàng)需認(rèn)真調(diào)研和分析，反復(fù)論證，與政府部門充分溝通和交流，減少后期投資管理風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，制度制定后需要全面落實(shí)執(zhí)行管理，避免制度流于形式，對(duì)工作缺乏指導(dǎo)意義，例如，可以通過(guò)對(duì)制度制定培訓(xùn)計(jì)劃，定期檢查制度落實(shí)情況，對(duì)制度落實(shí)過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行追責(zé)，確保制度的落實(shí)和執(zhí)行。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門，發(fā)揮監(jiān)督作用

城投公司在工作開(kāi)展過(guò)程中會(huì)存在很多潛在風(fēng)險(xiǎn)，部分風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后會(huì)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理產(chǎn)生重大影響，所以，城投公司必須構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以有效降低風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，城投公司可以設(shè)立獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，在風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門建設(shè)過(guò)程中，需要充分發(fā)揮風(fēng)控部門的監(jiān)督管理作用：一是在組織架構(gòu)層面上需要獨(dú)立設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門，避免風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門和其他部門職責(zé)權(quán)限不分，難以發(fā)揮監(jiān)督作用，確保風(fēng)控部門在后續(xù)工作開(kāi)展中能獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督管理職能。二是在風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門人員設(shè)置上必須選擇具有專業(yè)性強(qiáng)、能獨(dú)立開(kāi)展工作的相關(guān)人員，這樣才能有效發(fā)現(xiàn)管理工作中風(fēng)險(xiǎn)，并明確風(fēng)險(xiǎn)職能人員職責(zé)和范圍，提高責(zé)任感。三是要加大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門人員的培訓(xùn)，公司其他部門人員需要全力配合風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門人員的工作，確保風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控部門職能的有效發(fā)揮。

（四）落實(shí)全面預(yù)算管理，強(qiáng)化資金管控

全面預(yù)算管理是有效的管理會(huì)計(jì)工具之一，通過(guò)構(gòu)建全面預(yù)算管理體系能實(shí)現(xiàn)資金高效管理，所以，城投公司必須依托于全面預(yù)算管理來(lái)指導(dǎo)資金管理工作的開(kāi)展。具體來(lái)說(shuō)，城投公司在全面預(yù)算管理工作開(kāi)展前，需要制定完善的戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合自身的發(fā)展情況制定定清晰、可執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定后需要分解到各個(gè)管理目標(biāo)，全面預(yù)算以年度工作計(jì)劃目標(biāo)為依據(jù)來(lái)開(kāi)展，細(xì)化預(yù)算管理目標(biāo)，明確各職能部門的管理職責(zé)，以指導(dǎo)資金管理工作的開(kāi)展。全面預(yù)算管理需做好以下幾個(gè)方面：一是在前期調(diào)研和分析階段，做好全面預(yù)算編制，明確全年的資金需求，用以指導(dǎo)全年資金工作的開(kāi)展。二是在執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，必須做好全面預(yù)算的過(guò)程管理，全面分析每項(xiàng)資金業(yè)務(wù)的合理性和風(fēng)險(xiǎn)性，將監(jiān)督管理融入日常管理工作中。三是在后續(xù)分析考核環(huán)節(jié)，需要將全面預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全方位展示，推動(dòng)全面預(yù)算管體系的完善。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城投公司對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的作用，但其面臨的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題應(yīng)引起城投公司管理層的高度重視，并通過(guò)優(yōu)化財(cái)務(wù)管理體系和管理制度，構(gòu)建科學(xué)、合理的財(cái)務(wù)管理模式，創(chuàng)新性地開(kāi)展財(cái)務(wù)管理工作，從而推動(dòng)城投公司加快轉(zhuǎn)型和升級(jí)步伐。