跨部門協(xié)作視角下的國家審計研究

陳高才 王帆

【摘要】佩里·?？怂固岢龅恼w政府理論使國家治理從原有的碎片化向協(xié)作化、 整體化轉(zhuǎn)變， 這對包括審計部門在內(nèi)的政府各部門產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。本文通過回到整體政府理論與跨部門協(xié)作思想的語境中， 解讀?？怂沟闹饕^點， 進(jìn)而分析英國、 美國及我國國家審計受到的影響。隨后， 進(jìn)一步探討跨部門協(xié)作思想在國家審計中的應(yīng)用。?？怂沟目绮块T協(xié)作思想對理解和實踐國家治理現(xiàn)代化有較大的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】整體政府理論；?？怂?；跨部門協(xié)作思想；國家審計

【中圖分類號】F239 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2023）20-0092-6

一、 引言

佩里·?？怂梗≒erri 6）是當(dāng)代英國著名的政治和公共管理學(xué)家， 目前是英國諾丁漢特倫特大學(xué)的一名教授。他的研究大多基于新涂爾干主義理論， 主要采用系統(tǒng)研究方法來討論政府組織關(guān)系等公共管理問題， 并據(jù)此發(fā)表了諸多論著。他作為首位提出整體政府理論的學(xué)者， 自1997年起， 相繼出版了《整體政府》（1997）、 《全觀型治理： 整體政府的戰(zhàn)略》（1999）、 《圓桌中的治理——整體性政府的策略》（2001）、 《走向整體治理： 新的改革議程》（2002）等多部著作。在這些著作中， ?？怂箤π鹿补芾砝碚撨M(jìn)行全面解讀與推進(jìn)， 形成了一個跨部門協(xié)作的、 系統(tǒng)化的整體政府理論體系。同樣， 希克斯創(chuàng)新了公共服務(wù)組織間的關(guān)系， 用“整體化”“協(xié)作化”的思路來改進(jìn)原有公共服務(wù)組織間的“碎片化”情況。整體政府理論在國際行政學(xué)界產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響， 同樣也廣泛影響了我國的政府部門治理。

2022年， 習(xí)近平總書記在中央審計委員會上強調(diào)“發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”。這意味著， 審計部門不可避免地要與司法部門、 紀(jì)委、 各政府部門等開展跨部門協(xié)作。因而， 本文試圖解讀整體政府理論， 并基于此探討各國國家審計受到的影響， 以及跨部門協(xié)作思想在國家審計中的應(yīng)用。該研究或?qū)⒂兄诶迩搴屠斫鈬抑卫砀鹘M成部門應(yīng)如何開展跨部門協(xié)作。

二、 整體政府理論下的跨部門協(xié)作思想

?？怂褂?997年首次提出整體政府理論， 他主張應(yīng)以公民需求為治理導(dǎo)向， 以信息技術(shù)為治理手段， 將整合、 協(xié)調(diào)和責(zé)任融入治理機制中， 跨入組織功能邊界。?？怂梗?997）在《整體政府》中提出， 整體政府主要包括部門間主義、 跨功能合作、 以網(wǎng)絡(luò)為中心的協(xié)調(diào)機制、 中央集權(quán)化及增設(shè)機構(gòu)擴(kuò)展其職責(zé)、 限制機構(gòu)轉(zhuǎn)嫁成本的能力、 協(xié)作服務(wù)生產(chǎn)方式、 個案管理、 信息管理與跨組織邊界整合、 整體預(yù)算與采購等九項內(nèi)容。?？怂拐J(rèn)為， 只有有效落實這些內(nèi)容， 才能使政府的日常運作趨于整體化， 以最終達(dá)到提供整合性公共服務(wù)的目的。同時， ?？怂褂謱⒐卜?wù)運作劃分為服務(wù)、 治理和民眾關(guān)系三個維度。為了使三個維度得以開展運作， 一方面需要通過技術(shù)手段， 如構(gòu)建信息系統(tǒng)平臺、 強化整合服務(wù)功能等， 使預(yù)算和信息得以整合； 另一方面還要識別和運用整體政府治理得以運行的各項推進(jìn)策略， 在推進(jìn)過程中對原定內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)修正， 以達(dá)到滿足服務(wù)對象要求的目的。

隨后， ?？怂沟龋?001）在《圓桌中的治理——整體性政府的策略》中將整體政府所要服務(wù)的對象劃分為消費者、 民眾和納稅人三類。其中： 消費者是服務(wù)的使用者， 需要向其提供容易理解的服務(wù)； 民眾是服務(wù)內(nèi)容的投票者， 需要向其提供高效的服務(wù)； 納稅人是為服務(wù)籌資的征費繳納者， 需要向其提供便宜、 有效益的服務(wù)。

?？怂沟龋?001、2002）在《圓桌中的治理——整體性政府的策略》與《走向整體治理： 新的改革議程》中又深入和徹底地推進(jìn)了整體政府理論， 提出跨部門協(xié)作理念。他們認(rèn)為， 政府可以采用“自上而下”和“自下而上”兩種協(xié)作方式?？绮块T協(xié)作的目標(biāo)是政府利用部門間協(xié)作聯(lián)動消除不同政策間的矛盾， 以直接提高政策執(zhí)行的有效性， 從而消除項目間矛盾、 提升資源利用效率（Halligan，2005）。要想實現(xiàn)該目標(biāo)， 一方面要確保各部門成員明確自身職責(zé)范圍， 在其職責(zé)內(nèi)與其他部門形成協(xié)作； 另一方面需在公共部門中促進(jìn)思想交流， 將合作思維融入日常工作中， 以產(chǎn)生協(xié)作效應(yīng)。同時， 在《走向整體治理： 新的改革議程》一書中， ?？怂沟龋?002）提出跨部門協(xié)作程度和政府管理類型有著密切關(guān)系。他們提出的政府部門治理框架包括“目的”和“手段”兩個維度， 且根據(jù)其“沖突—增強”程度， 將橫縱向分為相互沖突、 相互一致、 相互增強三個層次。同時， 他們將各層次進(jìn)行匹配， 得到相應(yīng)的政府管理類型， 即囊括碎片化政府、 整體政府、 協(xié)同政府、 俠士政府和漸進(jìn)式政府等五種形態(tài)。其中： 碎片化政府是指政府部門之間隔離、 不協(xié)調(diào)、 不合作的狀態(tài)； 整體政府是使碎片化政府形成整體化治理的新型政府管理形態(tài)； 協(xié)同政府是在整體政府的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化， 即保障目標(biāo)和手段兼容（孫迎春，2014）。因此， 他們認(rèn)為， 協(xié)同政府是整體政府的升華， 是最優(yōu)的組織形式。

協(xié)同政府可以從政策、 規(guī)制、 服務(wù)、 監(jiān)督等四個方面解決政府碎片化治理問題， 使國家治理從部分走向整體， 以此更好地為公民提供政府公共服務(wù)（Perri6等，2002）。其中： 政策層面包括政策制定、 政策執(zhí)行、 政策監(jiān)督等； 規(guī)制層面包括對個人、 私人組織和政府內(nèi)的機構(gòu)等進(jìn)行規(guī)制； 服務(wù)層面包含為相關(guān)對象提供服務(wù)的形式、 內(nèi)容、 組織安排等； 監(jiān)督層面包括對政策、 規(guī)制和服務(wù)供給的評價等（曾維和，2012）。同時， 他們還將上述四個層面與政府部門功能進(jìn)行對應(yīng)， 即： 政策層面和規(guī)制層面屬于管理部門， 其中規(guī)制層面屬于頂層管理部門， 政策層面屬于下層管理部門； 服務(wù)層面屬于執(zhí)行部門； 監(jiān)督層面屬于監(jiān)督部門。

根據(jù)整體政府理論， 政策、 規(guī)制、 服務(wù)、 監(jiān)督四者間的跨部門協(xié)作應(yīng)當(dāng)符合“各司其職， 協(xié)作互助”這一運行思想（Tom和Per，2007）。只有各層級之間有效整合、 協(xié)調(diào)發(fā)展各層級功能， 才能使得政府治理趨于整體化。具體而言， 四者均要自覺履行部門職責(zé)； 若在履行職責(zé)過程中出現(xiàn)困難， 可尋求其他部門的協(xié)助， 協(xié)助能切實減少部門在某項難題中所耗費的時間以提高部門工作效率， 即可向不同層級的同類型部門、 同一層級的其他部門或部門以外機構(gòu)尋求協(xié)助。

從?？怂沟闹鲝埧梢?， 整體政府理論改進(jìn)了新公共管理理論。新公共管理理論提出， 為提升政府效率， 需按照功能劃分部門組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)專業(yè)分工的需要， 但這種劃分顯然會使政府服務(wù)出現(xiàn)分裂現(xiàn)象， 導(dǎo)致政府治理的運作時間變長、 部門間協(xié)調(diào)成本變高、 部門間交流難度上升等， 繼而不利于政府治理的發(fā)展； 而整體政府理論則有效解決了上述問題， 其不僅以公民需求為導(dǎo)向， 還強調(diào)對民主價值和公共利益的關(guān)注， 據(jù)此建立跨組織、 跨部門、 跨機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)（孫迎春，2013）。

同時， 整體性政府思想的內(nèi)涵是通過制度化和有效的跨部門協(xié)作增加公共價值， 具體體現(xiàn)在： ①不同層級政府部門之間可通過“上下”協(xié)作， 以保證政令暢通、 頂層設(shè)計與下層實施相匹配。②同一層級不同政府之間以及同一政府不同部門之間“左右”協(xié)作， 既可以確保政策在同一層級內(nèi)得到有效落實， 也可以確保與該政策相關(guān)的資料能夠在不同部門間得到溝通與傳遞， 進(jìn)而提升部門工作效率。③政府與企業(yè)和非政府組織間的“內(nèi)外”合作， 能夠幫助政府獲取社會力量、 彌補治理過程中政府功能上的不足（孫迎春，2014）。可見， 跨部門協(xié)作思想可以實現(xiàn)部門—部門、 政府—非政府、 部門—政府、 政府—社會之間的有效聯(lián)接。

三、 跨部門協(xié)作思想對各國國家審計的影響

20世紀(jì)90年代， 英美國家最早將整體政府理論應(yīng)用于國家治理， 使得包括審計機關(guān)、 司法機關(guān)等在內(nèi)的國家治理機構(gòu)受到廣泛影響。在這一時期， 盡管整體政府理論已推出并在部分西方國家進(jìn)行應(yīng)用， 但由于其影響力有限， 以英國為代表的部分西方政府率先展開的一系列政府改革仍大部分存在碎片化管理的影子， 即盡管西方政府在政府管理過程中開始強調(diào)經(jīng)濟(jì)性、 效益性和效果性（3E）這三個方面， 并注重績效評估（唐興霖和尹文嘉，2011）， 但其評估在一定程度上仍較為碎片化。其中， 以國家審計為例， 英國在1983年通過了《國家審計法》， 授權(quán)審計署開展績效審計工作。該法明確規(guī)定， 主計審計長有權(quán)對政府及相關(guān)組織為履行公共責(zé)任而使用資源的3E情況進(jìn)行檢查。這表明受到原有新公共管理理論的影響， 英國將績效審計目標(biāo)定義為審查被審計單位的3E或5E（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、適當(dāng)性和環(huán)境性）情況。之后， 由于逐步受到整體政府理論的影響， 2001年英國國家審計署在其提交的審計報告中明確指出， 將一些公共和私人組織聯(lián)合起來實現(xiàn)跨越部門的合作。隨后， 英國國家審計署于2003年頒布了《績效審計手冊》， 其中明確提出審計對象為政府部門和機構(gòu)， 審計報告能反映政府部門和機構(gòu)的工作對病人、 學(xué)生、 救濟(jì)對象及其他公共服務(wù)對象的作用， 績效審計循環(huán)方法是從確定項目、 制定計劃、 審計實施、 起草報告、 交換意見、 發(fā)布審計報告、 公共賬目委員會監(jiān)督、 政府答復(fù)、 跟蹤檢查等多個方面著手開展工作。盡管該手冊中指明的審計對象仍較為碎片化（王會金，2014）， 但該手冊的頒布也為后續(xù)基于整體政府理論的國家審計改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。同樣， 美國也受到整體政府理論的影響。美國審計總署在2011年發(fā)布的《政府審計準(zhǔn)則》中提出， 績效審計應(yīng)為管理層、 責(zé)任人或監(jiān)管層改善項目績效與經(jīng)營提供充分信息， 為負(fù)責(zé)監(jiān)督或采取糾正措施的有關(guān)各方制定決策提供便利。與英國《國家審計法》相比， 該準(zhǔn)則更強調(diào)國家審計應(yīng)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)為管理層、 責(zé)任人、 監(jiān)管層或有關(guān)各方等提供治理國家的決策有用信息。

在各國的國家審計實踐中， 如何確定國家審計績效評價指標(biāo)一直是重點關(guān)注內(nèi)容。受新公共管理理論的影響， 各國原來主要是根據(jù)3E或5E的績效審計目標(biāo)設(shè)計指標(biāo)體系， 具體而言主要可以分為以下三類： ①圍繞3E或5E維度建立評價指標(biāo)體系。②以3E或5E目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)， 建立多維度評價指標(biāo)體系。③3E或5E目標(biāo)是建立審計評價指標(biāo)體系的一個維度。但受到之后整體政府理論的影響， 理論界與實務(wù)界開始思考上述構(gòu)建原則的缺陷， 即上述構(gòu)建原則使得評價方案設(shè)計和評價結(jié)果均過度強調(diào)碎片化政府部門的績效， 這使得單一職能部門缺乏與其他部門的合作與協(xié)調(diào)， 只關(guān)注自身績效情況。因而， 在整體政府理論的影響下， 績效審計評價也發(fā)生了較大改變， 主要體現(xiàn)在績效審計評價的內(nèi)涵、 目標(biāo)、 對象、 方法等方面（見表1）。具體分析如下：

第一， 美國績效審計不再強調(diào)檢查政府及相關(guān)組織使用資源是否達(dá)到3E的重要性， 而是提出績效審計應(yīng)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)為國家治理中的多方提供決策信息與建議。這意味著基于整體政府理論， 績效審計的目標(biāo)明顯擴(kuò)展， 其范圍已超越原有3E標(biāo)準(zhǔn)下的評價范圍。此外， 審計對象的范圍也在不斷擴(kuò)大， 不再局限于原有使用資源的政府及相關(guān)組織， 而是包括管理層、 監(jiān)督層及所有參與使用資源組織在內(nèi)的整體政府。第二， 美國《政府審計準(zhǔn)則》提出， 績效審計的目標(biāo)非常廣泛， 包括3E、 內(nèi)部控制、 合規(guī)性、 一致性、 預(yù)測等方面， 這極大程度上改善了原有3E或5E目標(biāo)。第三， 績效審計評價開始逐步強調(diào)國家治理中的多主體聯(lián)系， 即強調(diào)治理主體需要在治理過程中保持整體性和效益性（王會金和戚振東，2013；雷俊生，2021）， 以共同推進(jìn)項目運行與管理績效提升。區(qū)別于新公共管理理論下的單一主體績效評價， 整體政府理論下的審計績效評價需將項目建設(shè)、 政策執(zhí)行、 資源使用、 績效監(jiān)督的所有部門作為一個整體進(jìn)行考慮， 即包括執(zhí)行部門、 管理部門與監(jiān)督部門在內(nèi)的整體績效。而該整體績效評價的指標(biāo)需從執(zhí)行效果、 執(zhí)行效力、 監(jiān)督效力這三個方面著手建立。其中： 執(zhí)行效果是指執(zhí)行部門使用國家資源完成政策執(zhí)行的合規(guī)性、 一致性， 以及資金使用、 項目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、 效果性、 效率性（3E）等目標(biāo)的狀況， 如執(zhí)行部門的政策落實情況是否合規(guī)、 一致， 以及資金使用績效情況、 項目建設(shè)績效情況等； 執(zhí)行效力是指執(zhí)行部門在監(jiān)督部門與管理部門的共同影響下對執(zhí)行效果的提升， 即在監(jiān)督部門揭示執(zhí)行部門存在的問題后， 管理部門及時采取措施督促執(zhí)行部門整改的情況， 目標(biāo)是解決政策落實問題、 資金績效問題、 項目建設(shè)運營問題， 進(jìn)而提升政策合規(guī)性、 資金使用績效、 項目建設(shè)績效（5E）； 監(jiān)督效應(yīng)是指管理部門與監(jiān)督部門對深層次、 根本性的體制機制制度的改善以及違法違紀(jì)人員的處理， 從本質(zhì)上來說監(jiān)督效應(yīng)評價的是監(jiān)督部門解決整體政府內(nèi)部控制問題的有效程度， 即幫助政府部門執(zhí)行與管理過程中使用更好的制度、 更適合的體制機制、 更優(yōu)的人員， 從而促進(jìn)執(zhí)行效果和效力的提升。具體而言： 監(jiān)督效應(yīng)體現(xiàn)在以國家審計為例的監(jiān)督部門揭示管理部門體制機制制度缺陷后， 管理部門對這些深層次體制機制制度問題的改善情況； 亦體現(xiàn)在監(jiān)督部門揭示執(zhí)行部門與管理部門重大違法違紀(jì)問題后， 監(jiān)督部門對這些違法違紀(jì)人員進(jìn)行的問責(zé)、 移交、 處理處罰情況。

同樣， 整體政府理論也影響了我國的國家治理。2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議提出， “推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系本身就意味著要建立整體政府， 從國家整體治理的角度實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。具體而言： 一是推動監(jiān)督部門、 管理部門、 執(zhí)行部門三者之間的協(xié)作， 使得三者在政府日常治理中能達(dá)到最大的治理效能。二是將監(jiān)督部門的監(jiān)督權(quán)分層， 即分為所有權(quán)監(jiān)督部門與管理權(quán)監(jiān)督部門， 所有權(quán)監(jiān)督部門以獨立的國家審計為代表， 管理權(quán)監(jiān)督部門就是政府管理部門。管理權(quán)監(jiān)督部門可以管理、 監(jiān)督執(zhí)行部門的執(zhí)行情況， 所有權(quán)監(jiān)督部門既可以直接實施監(jiān)督， 也可以對管理權(quán)監(jiān)督部門進(jìn)行再監(jiān)督。三是監(jiān)督部門間需要相互聯(lián)系和協(xié)作。例如， 管理部門向所有權(quán)監(jiān)督部門提供已發(fā)現(xiàn)的信息， 所有權(quán)監(jiān)督部門將新發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行部門執(zhí)行問題反饋給管理部門。

那么， 國家審計在與其他政府部門協(xié)作過程中會起到什么作用？經(jīng)過對整體政府理論的學(xué)習(xí)， 本文認(rèn)為， 由于政策制定和政策實施分別是由管理者和被管理者來完成的， 而國家審計作為第三方獨立監(jiān)督機構(gòu)， 可以成為管理者與被管理者溝通的橋梁。即： 國家審計能夠一方面指導(dǎo)被管理者如何更好地執(zhí)行政策； 另一方面向管理者進(jìn)行反饋， 以便于管理者及時調(diào)整政策內(nèi)容或深入實地來指導(dǎo)被管理者開展工作。同時， 由于國家審計機關(guān)是所有權(quán)者可以信賴的獨立監(jiān)督機構(gòu)， 其可以通過匯總審計過程中揭示的問題和督促整改的結(jié)果、 形成審計報告， 向所有權(quán)者進(jìn)行報告。此外， 國家審計能夠通過查找被審計單位存在的問題， 聯(lián)接被審計單位與接受移送的單位。審計機關(guān)對審計過程中所搜集到的證據(jù)進(jìn)行分類、 匯總， 形成證據(jù)清單， 將清單及具體證據(jù)移送至移送單位， 以落實整改工作。

四、 跨部門協(xié)作思想在國家審計中的應(yīng)用

通過認(rèn)真學(xué)習(xí)， 筆者發(fā)現(xiàn)跨部門協(xié)作思想影響了各國國家審計。本文認(rèn)為， 在國家審計中應(yīng)用跨部門協(xié)作思想， 需要注意以下七個方面： 審計人力資源整合的“上下”協(xié)作、 審計信息獲取的“左右”協(xié)作、 審計重點確定的“內(nèi)外”協(xié)作、 借助外力搭建審計大數(shù)據(jù)平臺、 借助外力完善審計評價體系、 審計結(jié)果向政府部門報告及移送、 依據(jù)社會監(jiān)督需求搭建公眾反饋平臺。

第一， 審計人力資源整合的“上下”協(xié)作（見圖1）。根據(jù)跨部門協(xié)作思想， 不同層級政府部門之間應(yīng)該“上下”協(xié)作， 形成上級部門指導(dǎo)下級部門工作和下級部門參與上級部門工作的“上下”協(xié)作工作機制。在該工作機制中， 最重要的是對人力資源進(jìn)行最大限度的整合， 使得在控制人員數(shù)量的基礎(chǔ)上實現(xiàn)最佳工作隊伍構(gòu)建。因此， 審計機關(guān)在日常的部門工作中應(yīng)強化各級審計機關(guān)的上下聯(lián)動， 統(tǒng)籌人力、 物力、 資金等審計資源， 即既要保障上級審計機關(guān)能夠向下級部門輸送先進(jìn)的審計實踐經(jīng)驗， 又能為下級審計機關(guān)提供學(xué)習(xí)的機會。

具體而言： 一方面， 上級審計機關(guān)的審計骨干可下沉至下級審計機關(guān)， 對下級審計機關(guān)的審計工作進(jìn)行指導(dǎo)， 以修正下級審計機關(guān)工作中存在的不合規(guī)之處。其中， 上級審計機關(guān)需對下沉單位的審計業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理和分析， 初步尋找其以往審計工作中存在的難點、 遺漏點、 痛點， 并將由此得到的下沉單位相關(guān)審計問題通過會議的形式向相關(guān)下沉審計骨干進(jìn)行傳達(dá)， 并對之后下沉工作的安排進(jìn)行指導(dǎo)， 以便相關(guān)審計骨干在下沉到下級審計機關(guān)后能迅速開展指導(dǎo)工作。此外， 上級審計機關(guān)的審計骨干在下沉工作中， 可適時調(diào)整原有計劃中存在的不合理、 有違實際等情況， 同時與下級審計機關(guān)的審計人員進(jìn)行溝通和協(xié)商， 對原有計劃進(jìn)行調(diào)整和完善， 以便充分發(fā)揮上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的指導(dǎo)作用。另一方面， 下級審計機關(guān)審計人員可被抽調(diào)至上級審計機關(guān)參與重大審計項目。一般而言， 上級審計機關(guān)開展的審計項目往往審計范圍較廣、 審計對象較多、 審計內(nèi)容較復(fù)雜， 其中所涉及的方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于下級審計機關(guān)開展的相關(guān)審計項目， 通過將下級審計機關(guān)的相關(guān)審計人員抽調(diào)至上級審計機關(guān)審計項目組中， 既能補充審計項目人員數(shù)額， 為審計項目的順利開展提供充足的人力資源， 又能為下級審計機關(guān)的審計人員提供一次較好的學(xué)習(xí)機會， 助力其積累更多的審計實踐經(jīng)驗， 為后續(xù)返回所屬地區(qū)審計機關(guān)后將所積累的先進(jìn)審計實踐經(jīng)驗傳遞至部門內(nèi)部提供機會， 以便下級審計機關(guān)日后更好地開展審計工作， 且審計實踐操作更趨近于上級部門要求。

第二， 審計信息獲取的“左右”協(xié)作（見圖2）。根據(jù)跨部門協(xié)作思想， 同一層級不同政府之間或同一政府不同部門之間應(yīng)該“左右”協(xié)作， 形成不同層面的部門與部門之間的協(xié)作工作機制， 以此達(dá)到充分溝通、 互相協(xié)助、 取長補短的目的。而在該工作機制中， 最直接體現(xiàn)“左右”協(xié)作的理念是信息獲取， 即通過與不同層級部門進(jìn)行溝通、 協(xié)作， 拓寬信息獲取渠道， 獲取更多利于部門自身工作開展的信息， 該信息既包括直接影響部門工作開展的主要信息， 也包括間接、 附加等次要信息。審計機關(guān)開展各項審計工作時， 如何獲取信息、 從何處獲取信息、 獲取哪類信息均是其從制定審計計劃開始到審計項目結(jié)束這一過程中都值得重視的問題， 因此， 審計信息對于審計機關(guān)有效開展審計工作至關(guān)重要。審計信息不僅需要審計人員深入實地親自獲取， 更多的是由被審計單位及其相關(guān)部門提供， 因而強化審計信息獲取的“左右”協(xié)作能從較大程度上拓寬信息獲取渠道、 補充信息囊括類別、 增加信息所屬層次。該“左右”協(xié)作主要包含從同一層級不同政府間開展信息獲取協(xié)作及在同一政府內(nèi)不同部門間開展信息獲取協(xié)作兩部分。

根據(jù)上述分析， 首先， 審計人員需確定應(yīng)獲取何種信息， 即獲取的信息主要包含哪些方面， 這主要由審計項目所決定， 不同審計項目所需的審計信息均有所差異， 審計人員既要參考審計計劃制定時所涉及的審計基礎(chǔ)信息， 又要關(guān)注在進(jìn)一步實地審計時所涵蓋的審計信息， 以確定還需補充何種信息。其次， 審計人員需確定審計信息的獲取范圍， 即是從同一政府內(nèi)的不同部門獲取信息， 還是從同一層級的不同政府獲取信息。例如： 若該審計項目涉及同一層級內(nèi)的不同縣、 市、 省審計人員， 則需涉及的縣、 市、 省政府獲取審計監(jiān)督所需要的信息； 若該審計項目僅在當(dāng)?shù)亻_展， 但由多個部門合力執(zhí)行， 審計人員則需要從不同部門獲取審計監(jiān)督所需要的信息。最后， 要確定如何獲取信息， 即采取何種方式能更有效地獲取所需信息。如審計機關(guān)可以通過實地走訪有關(guān)協(xié)作單位， 與單位負(fù)責(zé)人、 信息保管人等進(jìn)行座談溝通， 以線下方式獲取審計所需信息。又如， 審計機關(guān)可以通過電話、 互聯(lián)網(wǎng)等方式與有關(guān)協(xié)作單位進(jìn)行交流， 以線上方式獲取審計所需信息。同時， 審計機關(guān)還要確保獲取信息的完整性， 如通過會議集中討論并確定此次協(xié)作需要獲取的信息名目， 再采取清單法對確定名目進(jìn)行列示， 并將列示清單交至有關(guān)協(xié)作單位的負(fù)責(zé)人、 信息保管人， 以便于其傳送完整信息。此外， 審計人員還需對信息中存在的疑點、 難點與相關(guān)負(fù)責(zé)單位進(jìn)行探討， 深挖審計信息中涵蓋的深層次內(nèi)容。

第三， 審計重點確定的“內(nèi)外”協(xié)作（見圖3）。根據(jù)跨部門協(xié)作思想， 政府與企業(yè)和非政府組織間應(yīng)該“內(nèi)外”合作， 即政府相關(guān)單位通過向外部專業(yè)機構(gòu)尋求合作， 以獲取外部單位的技術(shù)支持。該“內(nèi)外”合作主要是將外部單位的先進(jìn)技術(shù)引入政府治理中， 或向外部單位進(jìn)行專業(yè)知識層面的詢問、 討論等， 以彌補政府治理中存在的技術(shù)缺口和知識缺口。

根據(jù)上述分析， 審計人員在確認(rèn)審計重點環(huán)節(jié)將著重利用“內(nèi)外”協(xié)作。在以往審計項目中， 審計人員大多根據(jù)審計目標(biāo)確定審計重點內(nèi)容， 但審計機關(guān)作為第三方獨立監(jiān)督機構(gòu)， 對該審計項目所涉及政策具體實施、 項目具體建設(shè)、 資金具體使用等方面的熟悉程度遠(yuǎn)不及在該領(lǐng)域從業(yè)多年的外部專業(yè)人員， 因而， 難免會對政策制定及執(zhí)行的認(rèn)識存在一定偏差， 導(dǎo)致無法精準(zhǔn)查找其中存在的問題并提出針對性整改意見， 繼而影響審計目標(biāo)的實現(xiàn)。因此， 審計人員一方面需要依靠自身的專業(yè)知識， 在現(xiàn)有信息資料基礎(chǔ)上確定初步的審計重點內(nèi)容。另一方面， 審計人員可邀請高校專家、 企業(yè)專家、 專業(yè)機構(gòu)人員等對初步確定的審計重點內(nèi)容進(jìn)行評判， 參考他們提出的意見， 也可就政策中存在的困惑點與其進(jìn)行交談， 最終確定審計的重點內(nèi)容。

第四， 借助外力搭建審計大數(shù)據(jù)平臺。審計大數(shù)據(jù)平臺的搭建將為審計工作帶來數(shù)據(jù)層面的便利， 既方便審計人員對以往類似項目進(jìn)行篩查用于當(dāng)前審計工作需要， 又可以將歷年審計結(jié)果進(jìn)行歸檔以便于以后審查。而在搭建審計大數(shù)據(jù)平臺方面， 僅僅依靠審計部門單一的力量是完全不夠的， 審計機關(guān)作為專業(yè)技術(shù)部門， 其主要是起到“查病”“治已病”和“防未病”的作用， 顯然對于計算機技術(shù)的掌握程度遠(yuǎn)不及相關(guān)技術(shù)部門。因此， 可以利用希克斯提出的“部門—部門”之間的有效聯(lián)接思想， 借助政府部門內(nèi)部相關(guān)技術(shù)部門的力量， 也可向外尋求幫助， 借助外部專業(yè)部門為審計機關(guān)搭建一個初步的大數(shù)據(jù)平臺。此外， 審計大數(shù)據(jù)平臺的搭建除通過相關(guān)技術(shù)部門建設(shè)一個初步的數(shù)據(jù)存儲、 處理平臺外， 最重要的是數(shù)據(jù)內(nèi)容的確定， 即該大數(shù)據(jù)平臺既要囊括審計以往工作所搜集、 匯總的數(shù)據(jù)， 還需囊括稅務(wù)數(shù)據(jù)、 社保數(shù)據(jù)、 基建項目數(shù)據(jù)、 交通運輸數(shù)據(jù)等多部門數(shù)據(jù)， 而這些數(shù)據(jù)需要審計機關(guān)與其他政府部門進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)， 以充分借助他方力量。例如， 利用扶貧機構(gòu)的力量獲得實時動態(tài)扶貧綜合信息， 利用稅務(wù)機構(gòu)的力量獲得實時動態(tài)稅收征管信息， 利用環(huán)保機構(gòu)的力量獲得實時動態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等。

第五， 借助外力完善審計評價體系。在完善審計評價體系方面， 可以利用?？怂固岢龅摹罢钦敝g的有效聯(lián)接思想， 即在審計評價中除考慮審計工作實際外， 還需聽取和參考相關(guān)專家的意見。審計機關(guān)先要根據(jù)審計工作實際情況與審計歷史經(jīng)驗構(gòu)建一個初步的評價體系， 再將該評價體系以問卷的形式發(fā)放給相關(guān)政策實務(wù)專家、 高校教授等， 目的是從第三方視角獲取相關(guān)修正意見。隨后， 審計機關(guān)再根據(jù)修正意見對初步評價體系進(jìn)行完善， 并采取座談會的形式召集各方專家座談。在座談中， 應(yīng)一方面討論修正后的評價體系是否適當(dāng)； 另一方面對數(shù)據(jù)采樣、 評價方法選擇、 指標(biāo)重要性程度等進(jìn)行細(xì)致探討， 以確保構(gòu)建的評價體系能真實反映政策實施效果和審計監(jiān)督績效。

第六， 審計結(jié)果向政府部門報告及移送。在報告及移送方面， 可以利用?？怂固岢龅摹安块T—政府”之間的有效聯(lián)接思想， 即為保障移送效率和報告充分， 審計機關(guān)需出臺更細(xì)化的制度以指導(dǎo)審計機關(guān)移送和報告工作的開展。具體為： 審計人員在對審計過程中揭示的違法違紀(jì)問題進(jìn)行移送前， 可與相關(guān)移送單位進(jìn)行溝通， 了解所要囊括的材料清單， 根據(jù)清單列表整理移送材料， 以降低補充工作發(fā)生的概率。同時， 審計人員將審計過程中揭示的主要問題、 整改情況等內(nèi)容形成審計報告， 向中央及地方審計委員會、 各級政府部門、 各級財政部門、 被審計單位等機構(gòu)報告， 報告資料中除了審計報告， 還可添加相關(guān)說明材料、 相關(guān)佐證材料等， 以提高報告的可讀性、 可理解性。

第七， 依據(jù)社會監(jiān)督需求搭建公眾反饋平臺。在搭建公眾反饋平臺方面， 可以利用?？怂固岢龅摹罢鐣敝g的有效聯(lián)接思想， 即為充分發(fā)揮社會監(jiān)督對促進(jìn)政策實施的效力， 審計機關(guān)可依托審計署及地方審計機關(guān)的官方平臺， 搭建線上公眾反饋平臺以匯總公眾意見， 并對意見進(jìn)行分門別類， 就意見內(nèi)容作出回復(fù)， 同時定期公布重要性較高、 反映次數(shù)較多的意見內(nèi)容。此外， 審計機關(guān)還可通過開宣傳會、 進(jìn)校園、 進(jìn)社區(qū)、 與其他政府部門開展聯(lián)合活動等方式搭建線下公眾反饋平臺。一方面集中性搜集公眾意見并統(tǒng)一解決， 另一方面將審計基礎(chǔ)知識、 審計工作初步情況等內(nèi)容引入社區(qū)、 校園及公眾視野中， 以更好地發(fā)揮“審計—社會”的聯(lián)合監(jiān)督模式。

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