關于土地違法案件中地類認定的思考

王志強 盧望達 孫淳皓

自然資源主管部門在查處土地違法案件過程中，違法用地占用地類的認定是一個核心要素。

存在的問題與責任分析

根據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》規(guī)定，自然資源主管部門認定違法用地占用地類，應當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數(shù)據(jù)，套合到違法用地行為發(fā)生時的最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖，或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫及國家永久基本農田數(shù)據(jù)庫上，對照標示的現(xiàn)狀地類進行判定。該做法易于操作，但無法做到嚴謹準確。

如，情形一，在耕地上進行違法建設（已實質性建設），經過一段時間，違法建筑依舊存在，自然資源主管部門在對其土地現(xiàn)狀進行調查時，依據(jù)《第三次全國國土調查工作分類地類認定細則》規(guī)定，依據(jù)調查規(guī)定應認定為建設用地。

情形二，在耕地上建設畜牧養(yǎng)殖禽舍或者建造固定保護設施，如，日光溫室、大型溫室等用于工廠化種植、養(yǎng)殖及作物栽培，且耕作層已破壞的土地，自然資源主管部門在對其土地現(xiàn)狀進行調查時，按此種現(xiàn)狀，依據(jù)調查規(guī)定應認定為設施農用地。

情形三，在原有耕地范圍內的坑塘、種植園用地、多年撂荒必須采用工程措施才能恢復耕種的條件下，自然資源主管部門在對其土地現(xiàn)狀進行調查時，按此種現(xiàn)狀，依據(jù)調查規(guī)定應認定為坑塘水面、其他園地等非耕地地類。

如果違法占地行為發(fā)生屬于上述情形，那么，在對違法案件進行查處時，地類如何認定？

情形一中，如果按建設用地認定，違法者在承擔退還土地的責任的同時，還有可能要承擔少量的罰款。如果按耕地認定，違法者除承擔上述責任外，對不符合土地利用總體規(guī)劃的，還需拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，將土地恢復到原耕地狀態(tài)；符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；如果耕地面積破壞達到一定數(shù)量，還需承擔刑事責任。

同樣，對于情形二、三來說，如果按照設施農用地、坑塘等非耕地的其他農用地來認定，違法當事人除承擔退還土地、罰款責任外，還需承擔恢復責任。不過，非耕地的其他農用地與耕地相比較，罰款少、恢復土地成本低（設施農用地、坑塘只需要恢復到可利用狀態(tài)，而耕地復墾要求滿足一定條件），同時，違法當事人不承擔刑事責任（目前，破壞農用地罪只對破壞耕地、林地和草原三種農用地做了法律規(guī)定，而對其他農用地無規(guī)定）。

做好地類認定的意見建議

利用相關調查成果。利用土地調查成果特別是最新的“三調”成果，將界址范圍或者勘測定界坐標數(shù)據(jù)，套合到違法用地行為發(fā)生時最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖，或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上，對照標示的現(xiàn)狀地類作為該違法宗地的參考地類。

審查該標示地類來源的合法性。開展調查是對一個年度一定區(qū)域的土地現(xiàn)狀改變情況的如實記錄，至于是否合法，不是調查考慮的因素。據(jù)此可知，土地現(xiàn)狀發(fā)生變化，有可能是由于合法建設所引起的土地現(xiàn)狀的改變，也有可能是違法建設所引起的土地現(xiàn)狀的改變，不能簡單地引用土地現(xiàn)狀圖所標識的地類來認定，需要對土地現(xiàn)狀變化的合法性進行審查。

鑒于此，根據(jù)《自然資源辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》規(guī)定，建設項目用地審查報批的地類，要以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現(xiàn)狀地類為準。在確保地類真實性的前提下，應綜合考慮地類來源的合理、合法性。

《土地調查條例》第二十八條明確規(guī)定：“土地調查成果應當嚴格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調查對象實施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責分工和管理的依據(jù)?！辈浑y看出，建設用地審批報批地類認定已遵循“土地現(xiàn)狀+合法性審查”辦法來認定，而不是簡單依據(jù)土地現(xiàn)狀圖標示地類，這樣的做法能有效防止企圖通過改變土地現(xiàn)狀，來達到規(guī)避嚴格的耕地審批制度的目的。

綜上所述，土地違法案件中地類認定，不應簡單通過套合現(xiàn)狀圖，以現(xiàn)狀圖標示的地類作為違法案件的地類，而應只作為地類認定參考，在合法審核后，按照文中所列方法進行綜合判斷。（作者單位：吉林省自然資源調查監(jiān)測中心? ?海南衡佑律師事務所? 長春光華學院）