地方官員變更、政策不確定性與住宅用地出讓價格

楊 超 李少勛 孫 聰 凌愛凡

一、引言

在行政分權(quán)體制之下，地方政府擁有一定的經(jīng)濟自主決策權(quán)，并根據(jù)中央政府的決策執(zhí)行適合地方發(fā)展的政策，在這一過程中，地方官員扮演了十分重要的角色。地方政府的主政官員作為掌舵人，承擔了一個城市在社會進步、民生改善、經(jīng)濟發(fā)展等多方面的主要責任，并對政策制定、落實有決定性作用，其執(zhí)政風格、政策偏好會對當?shù)馗鱾€經(jīng)濟主體產(chǎn)生深遠影響(周黎安，2007[1]；曹春方，2013[2])。由于不同的官員具有客觀存在的異質(zhì)性差異，諸如從政經(jīng)歷、政策偏好、學歷、年齡等的不同使得每個官員在其任期內(nèi)采取不同的執(zhí)政策略，地方官員的更替可能導致當?shù)卣恼卟淮_定性，并且可能對地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生影響(Piotroski和Zhang，2014[3]；李挺等，2022[4])。

官員變更之后，隨著新任官員對任職城市的熟悉和工作交接的完成，政府職能經(jīng)過“過渡期”來到了平穩(wěn)期，官員也開啟了任期內(nèi)的執(zhí)政軌跡。由于我國特殊的晉升制度，經(jīng)濟增速指標在對地方官員的執(zhí)政成效考核中起決定作用，使得官員有很強的動力推動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。周黎安(2007)[1]揭示了我國官員晉升激勵與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，他認為以經(jīng)濟增長為核心的“晉升錦標賽”是造就中國經(jīng)濟騰飛奇跡的重要推動力，官員上任后的行為受到晉升激勵的影響。在晉升激勵的作用下，官員上任后會從多個方面推動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，其中包括刺激銀行信貸投放、擴張城市建設用地、增加政府支出等手段(Cao等，2019[5]；Zhang，2020[6])。

我國的城市化進程中，土地市場的形成與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。中國地方政府通過出讓土地獲取土地出讓金的方式增加財政收入，形成“土地財政”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，各地方政府土地出讓金額逐年增加，2001年全國土地出讓收入不到1 300億元，而到了2021年，這一數(shù)字變?yōu)?.705 1萬億元，20年間土地出讓收入增長了近70倍。地方政府憑借對一級土地市場的壟斷權(quán)完成城市化所需的資本積累，在此過程中土地市場為經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的動力。我國城市土地為國家所有，掌握在地方政府手中，政府與土地市場緊密的關(guān)系使得土地市場容易受到政府換屆的影響。

本文以住宅用地作為切入點，檢驗地方官員變更對土地價格的影響。實證發(fā)現(xiàn)，在官員變更的當期，住宅用地出讓價格顯著下降，并且當官員異地升遷或者非正常變更時，土地出讓價格下降幅度更大，而較高的市場化水平弱化了官員變更對住宅用地出讓價格的負向影響。在新任官員上任后的前兩年住宅用地價格將顯著升高，不過土地價格的增長趨勢隨著官員即將離任而減弱。

本文的貢獻主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，現(xiàn)有關(guān)于地方官員對土地市場影響的文獻，多采用省級或城市年度面板數(shù)據(jù)研究官員晉升激勵對土地出讓面積的影響(張莉等，2013[7]；余靖雯等，2015[8]；王梅婷和張清勇，2017[9])，但并未就土地價格的波動做出深入分析。與本文研究最為相近的是田文佳等(2019)[10]的研究，其研究發(fā)現(xiàn)地方政府官員上任初期為了招商引資，低價出讓工業(yè)土地，且官員任期與工業(yè)用地價格呈U型關(guān)系。但鮮有文獻從官員變更的角度對住宅用地價格的波動做出解釋，考慮到地方政府出讓工業(yè)用地和住宅用地的不同考量，研究地方官員對住宅用地的出讓策略仍有積極意義。其次，本文進一步探討了官員來源、去向、非正常變更、卸任時任期、市場化水平和經(jīng)濟增長壓力對官員變更與土地價格之間關(guān)系的異質(zhì)性影響，豐富了地方官員變更的相關(guān)研究。最后，本文的研究也具有一定現(xiàn)實意義，從土地價格變化可以發(fā)現(xiàn)，地方政府官員變更對轄區(qū)內(nèi)土地價格造成顯著影響，說明地方政府官員的本身特征會對區(qū)域內(nèi)土地市場產(chǎn)生顯著影響，從而說明了推進市場化改革的必要性，也與“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的主張相吻合。

本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分介紹了相關(guān)的制度背景；第三部分為相關(guān)文獻回顧并提出假設；第四部分介紹了本文的數(shù)據(jù)和相關(guān)變量的定義，并且進行了描述性統(tǒng)計；第五部分是實證結(jié)果及穩(wěn)健性檢驗；第六部分是對研究問題的進一步分析；第七部分是本文的結(jié)論與啟示。

二、制度背景

(一)土地制度

1.土地財政。

改革開放以前，我國土地轉(zhuǎn)讓是通過行政無償劃撥的。1979年之后我國開始了有償出讓土地的試點，1987年深圳分別以協(xié)議出讓、公開招標和公開拍賣的方式有償出讓了三塊住宅用地50年的使用權(quán)。1987年12月29日，廣東省第六屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《深圳特區(qū)土地管理條例》規(guī)定“特區(qū)國有土地實行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度”，正式明確了國有土地有償出讓的基本架構(gòu)。之后深圳特區(qū)這一土地出讓制度向全國推廣，各地逐步頒布了土地有償出讓的相關(guān)文件，有償土地出讓在全國全面地展開，并成為我國城市化建設資金的重要來源。

1989年9月26日財政部頒布《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規(guī)定“國有土地使用權(quán)出讓收入與城市土地開發(fā)建設費用實行收支兩條線方式管理。土地使用權(quán)出讓收入扣除土地出讓業(yè)務費后，全部上交財政。上交財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20%作為城市土地開發(fā)建設費用，其余部分40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門”，因此土地出讓收入成為地方財政收入的一部分。1992年，財政部發(fā)布《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將土地出讓收入中上繳中央政府的部分減少到5%。1994年分稅制改革之后，地方稅收的大部分由中央政府所分享，而土地出讓收入成為地方政府預算外收入，完全由地方政府管理使用。土地出讓金成為地方財政收入的主要來源，地方政府為了獲取城市建設的資金，對土地出讓有很強的依賴性(崔華泰，2019[11])。

2.土地交易制度。

全國推行的土地出讓制度使得地方政府可以采用協(xié)議出讓、公開招標、拍賣等方式有償出讓國有土地。協(xié)議出讓背后蘊含著利益交換等“潛規(guī)則”，容易造成市場資源配置低效、政府執(zhí)政形象受損等問題(古志輝和李竑，2012[12]；張莉等，2013[7]；汪沖，2019[13]；田文佳等，2019[10])。20世紀90年代末，國土資源部發(fā)布《關(guān)于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》等文件，要求“進一步擴大招標、拍賣出讓國有土地使用權(quán)的范圍”，逐步推進土地市場的市場化進程。2004年4月1日，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，文件要求8月31日后，國有土地使用權(quán)的出讓必須通過招標、拍賣和掛牌的公開方式進行，史稱8.31大限。在此背景下，全國經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓方式都變成了“招拍掛”，即所有經(jīng)營性土地的使用權(quán)都以招標、拍賣和掛牌的公開方式出讓，一定程度上減少了地方政府對土地市場的干預以及相關(guān)利益輸送的發(fā)生。不過地方政府依然有決定以哪一種公開方式出讓土地使用權(quán)的權(quán)利，并且可以確定土地出讓的起拍價。“招拍掛”制度雖然促進了土地交易的市場化，但是土地出讓過程仍然由地方政府的國土資源部門負責，在具體操作過程中仍然受到地方政府的控制，使得地方政府官員對土地市場仍然保持較強的干預能力(張莉等，2013[7]；楊廣亮，2018[14]；楊超等，2019[15])。

(二)官員變更

改革開放至今，我國干部考核制度發(fā)生了多次變革。1979年中組部印發(fā)的《關(guān)于實行干部考核制度的意見》明確了干部評價考核條例，其后于1998年頒布的《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》與2009年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核辦法》更是在很長時間內(nèi)提供了干部考核的重要制度保障，此類考核辦法中關(guān)于地方官員的考核形式有平時考核、年度考核、專項考核和任期考核四種。從干部的思想政治建設、工作能力、政績實效等方面對官員任職效能進行評價，實際上主要注重地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度，其中最為直接的指標就是GDP增長率，這也形成了多數(shù)領(lǐng)導干部固有的政績觀。最新的干部考核辦法是中共中央辦公廳于2019年4月21日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部考核工作條例》，考核內(nèi)容包括政治思想建設、領(lǐng)導能力、工作實績、黨風廉政建設以及作風建設，其中工作實績體現(xiàn)在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等多個方面，可以發(fā)現(xiàn)最容易量化的經(jīng)濟建設指標依然在考核范圍內(nèi)。通過以上對干部考核體制的了解不難推測出官員上任后有很強的動機推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

另外我國對于領(lǐng)導干部的任期、年齡也有官方文件予以規(guī)定?！饵h政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》第五十六條中規(guī)定“達到任職年齡界限或者退休年齡界限的”官員應該免去職務，而當前我國一般地級市領(lǐng)導干部的退休年齡為60歲，一屆完整任期為5年。也就是說當官員任職期滿5年可迎來新的變更機會，不過數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)官員的任期未達到規(guī)定的5年就發(fā)生了變更。如圖1所示，官員變更數(shù)量的峰值在其任期的第三年左右，大多數(shù)官員的任期處于3～4年之間，本文收集的市長和市委書記的平均任期分別為3.4年和3.8年。在有限的任期內(nèi)，官員為了更快的經(jīng)濟增長可能會實行經(jīng)濟刺激政策，進而更依賴土地財政和房地產(chǎn)市場的發(fā)展(余靖雯等，2015[8])。

圖1 官員職務變動時的任期

綜上所述，本文認為經(jīng)濟增長指標是考核官員政績的主要標尺，而土地市場對于地區(qū)短期經(jīng)濟的發(fā)展具有重要作用，不僅可以為城市建設提供資金支持，還可以刺激城市房地產(chǎn)市場的發(fā)展，進而促進城市經(jīng)濟的增長。因此我們認為，官員上任后可能會對土地市場施加干預，而晉升壓力的不同使得地方官員對土地市場干預存在差異。本文將基于微觀數(shù)據(jù)對上述論斷進行檢驗，并做深入的分析。

三、文獻綜述與研究假設

(一)文獻綜述

目前學術(shù)界關(guān)于地方官員對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響的研究主要集中于兩個方面：一方面著眼于官員更替所引起的政策不確定性的“輻射效應”，著重研究了企業(yè)、金融機構(gòu)等轄區(qū)內(nèi)的“政策受眾”對于政府換屆的反應；另一方面以官員晉升激勵為核心，分析了官員上任之后如何推動經(jīng)濟發(fā)展，具體考察了地方政府投融資行為、企業(yè)各項經(jīng)營活動、城商行信貸規(guī)模等在整個官員任期內(nèi)的動態(tài)變化過程。

1.官員變更與政策不確定性。

政府官員是政府政策的制定者和執(zhí)行者，對于國家和地方的日常事務、經(jīng)濟運行等具有關(guān)鍵引領(lǐng)作用?；谡賳T的領(lǐng)導作用，國內(nèi)外學者探究了政府換屆以及官員變更導致的政策不確定性對于全局以及區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟變量的影響。國外研究發(fā)現(xiàn)，在主政官員發(fā)生變更或者國家大選時，公司將改變其投資規(guī)模和策略，采取更為保守的投資行為(Julio和Yook，2016[16]；Cao等，2019[17])。國內(nèi)王賢彬等(2009)[18]發(fā)現(xiàn)省長、省委書記的變更會給地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來短期的負面影響。徐業(yè)坤等(2013)[19]、曹春方(2013)[2]、才國偉等(2018)[20]和戴靜等(2019)[21]發(fā)現(xiàn)地方主要官員的變更將導致政策不確定性的出現(xiàn)，使得民營企業(yè)的投資水平顯著下降。除此之外，地方官員的更替還將增加公司經(jīng)營風險(羅黨論等，2016[22])和固有風險(Luo等，2017[23])、提高企業(yè)的盈余管理程度(陳德球和陳運森，2018[24])和代理成本(羅勁博和李小榮，2021[25])、降低上市公司的股利支付(雷光勇等，2015[26])、增加公司的稅收規(guī)避行為(陳德球等，2016[27])和減少銀行貸款規(guī)模(Cao等，2019[5])等方面。

上述文獻中的理論邏輯都認為官員變更存在隱含的政策變動風險，個人特征各異的官員存在著不同的政策制定路線。因此，主政官員的變更將增加政策不確定性，公司將采取相應的避險行為，從而導致企業(yè)在運營過程中多方面決策的改變。

2.晉升激勵。

晉升激勵是指官員作為“理性經(jīng)濟人”，上任后將通過促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等方式謀求晉升，獲取晉升機會的動力激勵著政府官員利用職權(quán)推動地方經(jīng)濟發(fā)展。周黎安(2007)[1]認為干部考核制度形成了對地方官員的“晉升激勵”，而晉升激勵促使官員著力于提高轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，也造就了中國經(jīng)濟的快速發(fā)展。后續(xù)研究聚焦于官員上任后對銀行信貸、固定資產(chǎn)投資、地方債等方面的影響，如紀志宏等(2014)[28]發(fā)現(xiàn)地方官員在面臨較大的晉升壓力時會通過擴大城商行信貸規(guī)模的方式來推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而且信貸規(guī)模與官員年齡呈倒U型關(guān)系。譚之博和周黎安(2015)[29]也發(fā)現(xiàn)省級信貸投放與固定資產(chǎn)投資規(guī)模和省長的任期呈倒U型關(guān)系，轉(zhuǎn)折點也出現(xiàn)在官員晉升激勵強弱變化的節(jié)點。

晉升激勵形成了地方官員對于經(jīng)濟增長的共同訴求(王梅婷和張清勇，2017[9]；Meng等，2019[30]；田文佳等，2019[10]；陳秋平等，2019[31])，掌握行政權(quán)力的官員將通過調(diào)整相應的政策并作用于企業(yè)、銀行、地方投融資平臺、城市規(guī)劃等來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標，同時晉升激勵強弱的變動也影響著官員施加行政干預的力度，從而表現(xiàn)為企業(yè)投資水平、銀行貸款規(guī)模、政府財政支出等變量隨官員任期呈倒U型關(guān)系。

3.土地出讓。

自1994年分稅制改革之后，地方稅收的大部分被中央政府分享，再加上中央事權(quán)下放令地方政府擁有管理地區(qū)事務權(quán)力的同時承擔了轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展建設的重任，面對“入不敷出”的困境局面，土地出讓收入成為地方政府主要收入來源之一。分稅制改革把土地出讓金劃撥給地方政府所有，土地出讓金作為預算外收入是地方政府重要的財政收入來源。隨著城市化的進程加快，土地價值上升，“土地財政”得以延續(xù)和發(fā)展?，F(xiàn)有文獻認為“土地財政”是中國經(jīng)濟發(fā)展的推進劑，對推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用(鄭玉歆，2016[32])。此外，1994年推出的《預算法》使得地方性融資平臺成為地方政府獲取城市建設資金的重要渠道，土地抵押成為融資平臺獲取資金的重要方式，地方政府也依賴于土地出讓、土地抵押的城市發(fā)展模式(常晨和陸銘，2017[33])，如張莉等(2013)[7]通過研究發(fā)現(xiàn)本地晉升的官員具有更大的合謀可能性，并傾向于多出讓土地來增加財政收入。張莉等(2018)[34]認為通過推高城市土地價格可以獲取更高的土地出讓收入，同時抵押物價值的上升可以延續(xù)土地抵押的融資方式，使得地方政府對推高可供出讓、抵押的土地的價格具有內(nèi)在驅(qū)動力。

也有文獻從“以地引資”的角度解釋地方政府出讓土地的行為。如張莉等(2011)[35]發(fā)現(xiàn)在以GDP為考核指標的晉升激勵下，地方政府官員熱衷于通過出讓土地招商引資。王媛和楊廣亮(2016)[36]發(fā)現(xiàn)城市稟賦越差，地方政府越傾向于干預土地市場，以促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。田文佳等(2019)[10]認為地方政府官員將土地作為招商引資的工具，出于晉升激勵在上任初期不斷壓低工業(yè)用地價格，當任期超過臨界值后，工業(yè)用地價格逐漸上升。

另有文獻研究了地方政府在土地出讓市場的差異化出讓方式，認為地方政府在出讓工業(yè)用地和商住用地之間有著不同的考量，造成了不同用途的土地的價格扭曲(Yang等，2014[37]；Huang等，2017[38])。本文希望通過微觀交易數(shù)據(jù)，深入研究官員變更、任期對住宅用地價格的影響，揭示官員在其任期內(nèi)執(zhí)政動機的變化。

(二)理論分析

我國擁有較為獨特的政治體制，中央政府與地方政府實施行政分權(quán)的階梯式權(quán)力架構(gòu)，地方政府對轄區(qū)經(jīng)濟享有自主管控權(quán)力，使得地方政府主政官員的更替容易導致政府政策出現(xiàn)不確定性(羅黨論等，2016[22]；Luo等，2017[23]；李挺等，2022[4])。企業(yè)作為轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，其正常經(jīng)營需要一個穩(wěn)定的政商環(huán)境，傾向于在具有產(chǎn)業(yè)扶持政策和政企關(guān)系穩(wěn)定的城市投資。

由于地方官員本身是異質(zhì)性的，不同官員的個人能力、偏好、激勵約束等都存在較大差異，使得其政策也會有所不同。因此，官員變更通常伴隨未來政府政策的不確定性(Julio和Yook，2012[39]；徐業(yè)坤等，2013[19]；曹春方，2013[2]；羅黨論等，2016[22]；陳德球等，2016[27])。而且新舊政策還存在不同程度的銜接障礙，因此在新任官員政策導向不明晰的情況下，企業(yè)的決策也具有極大的不確定性。不確定性增加了等待新信息的價值，降低了公司決策的信息質(zhì)量，增加了外部融資成本，導致企業(yè)收益的未來不確定性。這些不確定性增加了企業(yè)決策風險和等待價值，企業(yè)面對不確定環(huán)境會謹慎投資(Bloom等，2007[40])，而房地產(chǎn)企業(yè)更是如此。

我國地方政府對土地資源具有完全的話語權(quán)，土地的征用、審批、交易和定價的決定權(quán)都掌握在地方政府手中，使得在我國房地產(chǎn)開發(fā)運作過程中，地方政府的行政作用很大，房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展嚴重依賴于地方政府政策(楊超等，2019[15])。當?shù)胤秸賳T發(fā)生變更時，房地產(chǎn)企業(yè)可能改變對政府相關(guān)政策的風險預期，并采取暫時性的“保險措施”，減少其房地產(chǎn)投資，對于土地的需求將出現(xiàn)短暫的下降，進而可能降低土地價格。據(jù)此，提出如下假設：

假設1：官員變更將降低當期的土地出讓價格。

我國現(xiàn)有的黨政干部考核制度和中央政府對于人事任命的絕對權(quán)威促使地方官員為獲得晉升機會而努力達到甚至超額完成上級政府對于GDP增速、基礎建設、財政收入等指標的要求(Li和Zhou，2005[41])。

近些年來我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟增長的重要引擎之一，推動房地產(chǎn)開發(fā)已經(jīng)成為地方政府刺激經(jīng)濟的重要手段，在以GDP增長為核心的考核機制下，地方政府官員有動機推動房地產(chǎn)市場發(fā)展，而地方政府對土地市場的控制為這種發(fā)展創(chuàng)造了條件(王媛和楊廣亮，2016[36])。所以，為了促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展從而實現(xiàn)好的治理績效，地方政府官員有動力推動當?shù)氐姆康禺a(chǎn)開發(fā)。

此外，如前文所言，1994年分稅制改革之后，土地出讓金成為地方財政收入的主要來源，地方政府為了獲取城市建設的資金而依賴賣地收入，“土地財政”是地方經(jīng)濟發(fā)展的推進劑，對推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。1994年推出的《預算法》使得地方性融資平臺成為地方政府獲取城市建設資金的重要渠道，而土地抵押成為融資平臺獲取資金的重要方式。地方政府依賴于土地出讓、土地抵押等方式為城市發(fā)展籌集資金，使得地方政府有動力推高土地價格。據(jù)此，本文提出如下假設：

假設2：官員上任后將推高土地出讓價格。

四、研究設計

(一)樣本與數(shù)據(jù)

本文以2008—2016年97個主要城市的28 909條住宅用地微觀交易數(shù)據(jù)為樣本，數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫，該土地數(shù)據(jù)包括土地成交總價、土地面積、容積率、規(guī)劃建筑面積、宗地位置等信息。地方官員變更數(shù)據(jù)來源于地方政府門戶網(wǎng)站以及人民網(wǎng)，對于某些缺失的官員信息則通過谷歌、百度等網(wǎng)站進行檢索補充。本文收集了331個城市2000—2016年的城市官員數(shù)據(jù)，包括市長、市委書記的變更時間、年齡、任期、上任來源、卸任去向等方面的信息(1)實證回歸中，與微觀土地數(shù)據(jù)、城市層面數(shù)據(jù)匹配后，最終包含97個主要城市的樣本。。本文城市層面數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》，包括市轄區(qū)人口數(shù)量、人口自然增長率、GDP、財政收入和財政支出等數(shù)據(jù)。

表1報告了2000—2016年331個城市官員變更統(tǒng)計情況(2)官員異地變更統(tǒng)計中剔除了官員上任來源和卸任去向信息缺失的樣本。其中，上任來源關(guān)注的是新上任官員的任職經(jīng)歷，當?shù)胤焦賳T出現(xiàn)變更時，且新上任官員上一任職城市與現(xiàn)任職城市不一致，即新任官員是從其他城市調(diào)任過來的，則上任來源取值為1，否則為0。卸任去向關(guān)注的是卸任官員的任職去向，當?shù)胤焦賳T出現(xiàn)變更時，且卸任官員下一任職城市與現(xiàn)任職城市不一致，即官員卸任后調(diào)任至另一城市，則卸任去向取值為1，否則為0。非正常變更是指如果市長(或市委書記)因為違紀、違法等原因被免職導致官員變更，則非正常變更取值為1，否則為0。。數(shù)據(jù)顯示，17年內(nèi)市長、市委書記分別發(fā)生1 530和1 415次變更，可以看到地方官員變更已成常態(tài)。另外新任官員超過半數(shù)調(diào)任來自其他城市，并且80%市委書記卸任后去往另一城市，說明官員異地交流也成為常態(tài)。

表1 各地地市級官員變更數(shù)量統(tǒng)計

(二)變量定義

1.被解釋變量。

土地價格：土地總價與土地規(guī)劃建筑面積之比，即樓面價，回歸時取對數(shù)。

2.解釋變量。

官員變更：本文借鑒Julio和Yook(2012)[31]、徐業(yè)坤和馬光源(2019)[42]的研究，當交易土地所在城市市長或市委書記發(fā)生變更，則Turnover取值為1，否則取值為0(3)參照徐業(yè)坤和馬光源(2019)[42]的研究，當官員卸任時間為1～6月時，則認為是當期卸任，當卸任時間為7～12月時，則認為是下一年卸任。，并且細分為市長變更Turnover_m和市委書記變更Turnover_s，詳細定義如表2所示。

表2 主要變量定義

3.控制變量。

控制變量包括土地特征變量和城市特征變量，土地特征變量有土地面積、規(guī)劃建筑面積、離城市中心距離、容積率等。城市特征變量包括城市GDP、財政收入、財政支出、固定資產(chǎn)投資、人口數(shù)量等。

相關(guān)變量的定義如表2所示。

(三)模型設定

本文利用以下計量模型進行主要回歸分析：

Lnpriceict=α0+α1Turnoverct+β′Controlsict+city

+year+εict

(1)

其中：Lnpriceict為因變量，表示第t年c城市第i宗住宅用地出讓價格的對數(shù)；Turnoverct為自變量，表示第t年c城市的地方官員變更，其中又細分為市長變更Turnover_mct、市委書記變更Turnover_sct；Controlsict表示一系列控制變量；Year和City表示年份和城市固定效應。

(四)描述性統(tǒng)計

表3報告了主要變量的描述性統(tǒng)計。從表中可以發(fā)現(xiàn)，住宅土地出讓價格平均值為1 836.276，標準差為2 746.408 2，說明土地價格之間有較大差異。在樣本中，發(fā)生官員變更的比例為35.76%，其中市長和市委書記變更的比例分別是23.98%和24.02%，反映出地方官員變動較為頻繁。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計

五、實證結(jié)果分析

(一)官員變更與土地價格

表4報告了地方官員變更與土地價格的回歸結(jié)果。在考慮了所有控制變量后，列(Ⅰ)顯示相對于沒有發(fā)生市長(或市委書記)變更的城市，官員變更使得土地價格下降4.43%。列(Ⅱ)和列(Ⅲ)分別給出了市長變更和市委書記變更對土地價格的影響，列(Ⅱ)的結(jié)果顯示，相對于沒有發(fā)生市長變更的城市，市長變更會使得土地價格下降4.27%，且結(jié)果在1%的水平顯著；列(Ⅲ)的結(jié)果表明相對于沒有發(fā)生市委書記變更的城市，市委書記變更使得土地價格顯著下降3.38%。列(Ⅳ)報告了市長和市委書記同時變更(Turnover_both)的情形下，將降低當期土地價格4.19%。

表4 地方官員變更與土地價格

表4的結(jié)果表明地方官員變更對當期土地價格有顯著負向影響。如前文所言，主政官員是地區(qū)政策的制定者和執(zhí)行者，而不同官員有著不盡相同的個人風格，因此新舊官員的交替可能使得政策出現(xiàn)變動，導致政府政策出現(xiàn)不確定性。企業(yè)面對較大的政策不確定性時會減少投資規(guī)模。對于政策依賴度高的房地產(chǎn)企業(yè)來說，官員變更的當期，為了規(guī)避政策變動引起的投資風險，房地產(chǎn)企業(yè)會減少土地投資，土地需求減少將降低住宅用地出讓價格，從而證實了假設1的預測，即官員變更將降低當期土地出讓價格。

接下來，我們進一步檢驗地方官員上任后對其轄區(qū)內(nèi)土地價格的影響。我們以地方官員的上任時間為界，檢驗其在上任當年、后一年和后兩年，對轄區(qū)的土地價格影響。表5報告了回歸結(jié)果(4)表中Turnover_mt-1表示市長變更前1年，Turnover_mt+1和Turnover_mt+2分別表示市長變更后一年和市長變更后兩年。市委書記類似。。表5列(Ⅰ)和列(Ⅲ)的結(jié)果顯示，相對于市長(或市委書記)變更當年和市長(或市委書記)變更前一年之外的其他年份，在官員變更當年，會顯著降低其轄區(qū)內(nèi)的土地價格。然而，有趣的是，在表5的列(Ⅱ)和列(Ⅳ)中，我們發(fā)現(xiàn)相對于其他年份，市長變更當年土地價格顯著下降2.66%，而變更后第一年土地價格顯著上漲2.96%，變更后第二年土地價格依然上漲4.74%；相應地，在市委書記變更當年土地價格也呈下降趨勢，變更的后續(xù)年份內(nèi)，土地價格顯著地反轉(zhuǎn)，推高了土地價格。不過，回歸結(jié)果顯示這種正向影響在卸任前弱化了，市長在卸任前一年對土地價格沒有顯著影響，市委書記在卸任前一年對土地價格的正向影響也降至2.40%。

表5 地方官員變更前后對土地價格(Lnprice)的影響

表5描繪出土地市場隨官員更替而波動的大致軌跡，官員變更當年，地價因政策不確定性而下降，在新任官員上任后土地價格迎來上漲。這些結(jié)果與我們的預期一致，表明官員上任后受到晉升激勵的影響，會推高土地價格，從而證明了本文的假設2，即官員上任后將推高土地出讓價格。

(二)穩(wěn)健性檢驗

1.工具變量法及聚類穩(wěn)健標準誤。

官員變更可能因遺漏變量和反向因果等問題而存在內(nèi)生性問題，本文借鑒前人的研究(沈華玉等，2017[4]；張曄等，2019[44])，采用本省其他城市地方官員變更的均值作為工具變量，進行二階段回歸(2SLS)，回歸結(jié)果如表6 Panel A所示。結(jié)果顯示工具變量通過DWH檢驗和弱工具變量檢驗(5)MTurnover、MTurnover_m和MTurnover_s分別作為工具變量時，弱工具變量檢驗F值分別是146.57、18.65和194.97，且DWH檢驗結(jié)果在1%的水平上拒絕原假設。，官員變更將導致地價下降，與主回歸結(jié)果相符。然后，考慮到可能存在的異方差和組內(nèi)自相關(guān)導致的低估標準誤問題，我們又控制了區(qū)縣層面的聚類穩(wěn)健標準誤，如表6 Panel B所示，主要回歸結(jié)果仍然顯著。

表6 工具變量法和聚類穩(wěn)健標準誤

2.傾向得分匹配(PSM)回歸。

由于各個官員特征本身存在較大差異，而且官員變更也可能受城市特征的影響，可能導致選擇性偏誤問題，為了減弱這種影響，本文借鑒徐業(yè)坤和馬光源(2019)[42]的研究，采用傾向得分匹配法(PSM)，對發(fā)生官員變更的樣本(處理組)和未發(fā)生變更的樣本(對照組)按照前文的城市特征變量和土地特征變量進行了匹配，匹配結(jié)果如圖2和圖3所示。我們發(fā)現(xiàn)，匹配前兩組樣本傾向得分的核密度分布存在較大差異，匹配后它們的分布較為一致。

圖2 匹配前傾向得分的核密度

圖3 匹配后傾向得分的核密度

然后我們重新對匹配后的樣本進行回歸分析，表7是PSM的回歸結(jié)果(6)表7列(I)是對發(fā)生官員變更和未發(fā)生官員變更的樣本進行匹配后的回歸結(jié)果，列(II)和列(III)則分別是對發(fā)生市長變更和未發(fā)生市長變更的樣本、市委書記變更和未發(fā)生市委書記變更的樣本進行匹配后的回歸結(jié)果。。由表7的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，官員變更當期土地價格變化分別與表4的主回歸結(jié)果基本保持一致，驗證了前文回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

表7 傾向得分匹配(PSM)的回歸結(jié)果

3.重新定義官員變更。

在表4和表5中，我們對于官員變更年份的定義是：如果1～6月發(fā)生官員更替，則變更年份設定為當年，若7～12月份發(fā)生官員變更，則變更年份設為下一年。為了表明變更年份設定不會影響本文的結(jié)果，我們借鑒王全景和溫軍(2019)[45]的研究，將官員更替的自然年份定義為官員變更年份，再對土地價格進行表5的回歸，結(jié)果如表8所示，與前文的回歸分析結(jié)果一致，進一步支持了本文的結(jié)論。

表8 更改官員變更年份后的回歸結(jié)果

4.官員變更與土地溢價率。

為進一步驗證官員變更導致的政策不確定性對土地交易市場的負向影響，本文借鑒Cai等(2013)[46]的研究，利用土地溢價率(Premium)衡量土地市場的競爭程度，檢驗地方官員變更對土地市場競爭強度的影響。表9的回歸結(jié)果顯示，在控制其他變量后，官員變更對其轄區(qū)內(nèi)的土地溢價率有負向影響，降低了土地市場的競爭度，這一結(jié)果驗證了前文的理論分析。

表9 官員變更對土地溢價率的影響

六、進一步分析

(一)官員來源、去向與土地價格

接下來，本文參考郭峰和石慶玲(2017)[47]、陳德球和陳運森(2018)[24]的研究，根據(jù)新任官員上一個職務所在地與當前就任城市是否為同一城市，將官員區(qū)分為本地上任和異地上任。并且根據(jù)卸任官員下一個職務所在地與當前任職城市是否為同一城市，將官員劃分為本地調(diào)動與異地調(diào)動。與本地上任的官員相比，區(qū)域內(nèi)企業(yè)對于來自異地的新任官員并不熟悉，對其執(zhí)政風格、個人特點也難以把握，這就客觀上形成了更大的政策不確定性。而卸任官員離開原來的城市后，原有的政企關(guān)系將難以維系，因此異地調(diào)動也將帶來更大的政策不確定性。本文根據(jù)官員類別進行了分樣本回歸，回歸結(jié)果如表10所示。

表10 官員來源、去向與土地價格(Lnprice)的分樣本回歸

表10列(Ⅰ)～列(Ⅳ)和列(Ⅴ)～列(Ⅷ)分別報告了分樣本回歸結(jié)果?；貧w結(jié)果顯示，市長變更并且新任市長來自異地會降低土地價格5.1%，而市委書記發(fā)生變更而且新任書記來自異地時，對轄區(qū)內(nèi)土地價格的影響更大，會導致土地價格顯著降低約10%。另一方面，我們發(fā)現(xiàn)，對于本地上任的市長、市委書記變更對當期土地價格幾乎沒有顯著影響。本文又分析卸任官員去向，通過對比卸任官員異地調(diào)動和本地調(diào)動的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，卸任官員離開原有城市的官員變更能顯著降低土地價格，而職位發(fā)生變化但任職城市不變的官員變更對土地價格沒有顯著影響，證實了我們的預期，即主政官員異地調(diào)動可能帶來更大的政策不確定性，進而對土地價格的負向影響更為顯著。

(二)官員非正常變更與土地價格

接下來，本文分析官員非正常變更對土地價格的差異性影響。非正常變更指政府官員因違紀、違法等原因而遠離權(quán)力中心，對當?shù)卣苇h(huán)境具有更大的沖擊性和威懾力。本文引入虛擬變量非正常變更(Abnormal)，如果市長(市委書記)因為違紀、違法等原因被免職導致官員變更，則Abnormal取值為1，否則為0，然后加入官員變更(Turnover)和非正常變更(Abnormal)的交叉項(7)由于非正常變更數(shù)據(jù)存在缺失，導致本回歸與主回歸樣本相比有少量減少。。表11列(Ⅰ)、列(Ⅱ)分別是市長和市委書記非正常變更對土地價格的回歸結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，非正常變更與官員變更的交互項顯著為負，這說明相比于正常變更的官員，非正常變更的官員使得土地價格下降的幅度更大，說明非正常變更會造成政策不確定性程度加深，對土地市場的負向影響更為明顯。列(Ⅲ)、列(Ⅳ)將退休也納入非正常變更(Abnormal)，交叉項系數(shù)也都顯著為負，進一步支持了列(Ⅰ)、列(Ⅱ)的回歸結(jié)果。

表11 非正常官員變更對土地價格(Lnprice)的差異性影響

(三)卸任官員任職期限與土地價格

現(xiàn)有研究認為，官員在一個地區(qū)任職時間越長，政企合謀的可能性越大，因此當該官員離職時，失去原有的關(guān)系網(wǎng)帶來的影響更大(郭峰和石慶玲，2017[47])。而且官員任期越長，其長期以來的政策已經(jīng)形成了該地區(qū)固有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分工，因此當發(fā)生官員變更時，不確定繼任者是否會沿襲前任官員的政策，存在更多不確定性因素，因此對當?shù)仄髽I(yè)的沖擊更大。為了檢驗官員的任職期限在卸任時對土地價格產(chǎn)生的影響，我們根據(jù)離任官員卸任時的任期長短，進行分樣本回歸。具體地，本文借鑒郭峰和石慶玲(2017)[47]的方法，將卸任官員任期小于或等于3年定義為短任期，介于3年到5年之間定義為中等任期，大于或等于5年定義為長任期。表12列(Ⅰ)～列(Ⅲ)和列(Ⅳ)～列(Ⅵ)分別報告了市長和市委書記按卸任任期進行的分樣本回歸結(jié)果?；貧w結(jié)果顯示，官員變更對土地價格的負向影響隨著卸任官員任期增加而逐步增長。任期長的市長和市委書記在卸任當年，其變更事件使得轄區(qū)內(nèi)的土地價格下降10.5%和19.1%，其影響明顯大于任期較短的市長和市委書記。這說明卸任官員任期越長，官員變更對當?shù)刈≌玫爻鲎寖r格的負向影響越大，證實了我們的預期。

表12 不同任職期限對土地價格(Lnprice)的影響

(四)市場化水平、官員變更與土地價格

市場化是每個市場要實現(xiàn)的目標之一，公開透明的市場能更有效地實現(xiàn)資源的配置。市場化可以降低政府對于經(jīng)濟的干預程度，減弱除市場因素之外的變量對經(jīng)濟體的影響。回到土地市場，在市場化程度高的區(qū)域，政府與企業(yè)的關(guān)系更為正?；?，公開市場受地方政府的影響相對較小，地方官員變更對市場的影響按理會較小?；谶@一邏輯，本文依據(jù)市場化水平對官員變更當年的土地價格變化進行分析。本文將市場化指數(shù)大于中位數(shù)的城市定義為高市場化城市，而小于中位數(shù)的城市定義為低市場化城市，然后進行分樣本回歸，其結(jié)果展示在表13中。市場化程度高的地區(qū)，市長變更導致土地價格下降3.34%，市委書記變更導致土地價格下降1.24%，后者不顯著；而市場化程度低的地區(qū)，市長變更導致土地價格下降9.84%，市委書記變更導致土地價格下降13%，兩者結(jié)果都非常顯著?；貧w結(jié)果顯示市場化程度低的地區(qū)，官員變更對土地市場的影響顯著大于市場化程度高的地區(qū)，表明市場化可以弱化地方官員變動對土地市場的影響，土地價格更多地取決于市場因素。

表13 市場化水平、官員變更與土地價格(Lnprice)

(五)經(jīng)濟增長壓力與土地價格

GDP增速作為官員晉升評價的重要指標，其快慢影響著地區(qū)官員的晉升機會的大小，同時，相對績效的對比也是官員政績考核中的主要方式。通過比較地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度與周邊地區(qū)經(jīng)濟增長速度，能夠在一定程度上反映出官員相對政績的大小。地方官員都不想“落后于人”，對于經(jīng)濟增長速度較慢的城市，其主政官員面臨較大的保增長壓力，為增加晉升機會從而采取更多的經(jīng)濟干預行為。在土地市場，一種可能的情況是，面對經(jīng)濟增長壓力，官員將更大力度地推高住宅土地價格，以實現(xiàn)“彎道超車”。因此，這一部分旨在研究經(jīng)濟增長壓力是否會擴大官員變更后期土地價格的上漲幅度。參考錢先航等(2011)[48]構(gòu)建經(jīng)濟增長壓力指標，將地區(qū)GDP增速與所屬省份的均值進行比較，若該地區(qū)GDP增速小于所屬省份GDP增速的均值，則增長壓力變量(Pressure)取值為1，反之增長壓力變量取值為0。

本文在模型中添加了增長壓力、官員變更與增長壓力的交互項，結(jié)果如表14所示。我們發(fā)現(xiàn)在官員變更的后一年、兩年和增長壓力的交互項系數(shù)都顯著為正，說明官員變更后兩年內(nèi)，經(jīng)濟增長壓力對住宅土地出讓價格上漲有推動作用，進一步證實了本文的結(jié)論。

七、結(jié)論及啟示

市長、市委書記作為地方政府的主要領(lǐng)導，對地方政府政策制定、落實有決定性影響。由于不同官員的從政經(jīng)歷、政策偏好等存在顯著差異，使得不同官員在其任期內(nèi)采取不同的執(zhí)政策略，可以預見地方官員的更替可能導致當?shù)卣恼卟淮_定性，并且可能對地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生影響。在我國的城市化進程中，土地市場的形成與發(fā)展發(fā)揮了重要作用，由于我國城市土地資源由地方政府壟斷，使得土地市場容易受到政府換屆及其晉升激勵的影響。

本文利用2008—2016年住宅用地微觀交易數(shù)據(jù)，檢驗地方政府官員變更、任期對轄區(qū)內(nèi)土地價格的影響。實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)：(1)在官員變更的當年，其對住宅土地出讓價格呈顯著的負向影響。(2)新任官員上任后，土地價格逐漸上漲，不過卸任前一年土地價格上漲趨勢減弱。(3)異地調(diào)動、非正常變更和長期任職的官員變更對當期土地價格的負向影響更為顯著，而市場化水平可以弱化其負向影響。此外，新任官員上任后，經(jīng)濟增長壓力進一步推動了土地價格的上漲。

基于以上實證研究結(jié)果，本文提出如下政策建議：首先，本文發(fā)現(xiàn)地方政府官員變更對轄區(qū)內(nèi)土地價格造成顯著影響，說明地方政府官員本身特征會對區(qū)域內(nèi)土地市場產(chǎn)生顯著影響，應該增加土地市場的市場化，減少政府職能部門對于土地市場的干預。其次，本文發(fā)現(xiàn)地方官員上任后推高了轄區(qū)內(nèi)的土地價格，土地市場或成為我國地方政府官員實現(xiàn)晉升的手段。我國應該繼續(xù)推進社會主義的市場化進程，弱化地方政府對轄區(qū)經(jīng)濟的行政干預，努力營造一個健康、正常的營商環(huán)境，杜絕企業(yè)與政府官員之間形成私人利益關(guān)系，減小地方官員對土地市場的過度依賴。再次，貫徹落實科學化、合理化、綠色化的官員政績考核機制，經(jīng)濟發(fā)展模式要從數(shù)量增長型轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量增長型。官員政績考核機制中應擴大高效發(fā)展指標的權(quán)重，將諸如空氣污染指數(shù)、城市幸福指數(shù)、創(chuàng)新指數(shù)等符合科學發(fā)展觀的綠色指標納入到干部考核評價體系中來，促使官員形成健康的政績觀，將地方官員的政務工作重點從追求短期快速的粗放式經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變到均衡可持續(xù)的發(fā)展模式。最后，盡量保持政策的延續(xù)性，減少官員變更對于區(qū)域內(nèi)企業(yè)的沖擊。同時又要保持地方官員之間的異地交流，以免出現(xiàn)因官員在一地主政時間過長而滋生腐敗和政企合謀的情況。