后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能：變遷、定位與重塑

肖林鵬

（北京體育大學(xué)，北京 100084）

行業(yè)協(xié)會是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重要力量。在創(chuàng)新社會治理、履行社會責(zé)任等方面發(fā)揮了積極作用。黨的二十大報告明確指出健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能［1］。行業(yè)協(xié)會是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重要力量，也是參與社會治理的重要主體。2015 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》印發(fā)以來，一場以社會組織為主體的行業(yè)協(xié)會脫鉤改革大幕在全國范圍內(nèi)正式拉開。以2019 年國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》為分水嶺，我國協(xié)會類社會組織迎來從傳統(tǒng)依附于政府體系的發(fā)展模式，逐步向自我建設(shè)自我管理的社會組織轉(zhuǎn)型時代，即“后脫鉤時代”［2］，在新的時代方位下，行業(yè)協(xié)會的治理問題日益凸顯。

從行業(yè)協(xié)會脫鉤改革“五分離、五規(guī)范”的現(xiàn)實(shí)發(fā)展邏輯看，職能問題始終是行業(yè)協(xié)會脫鉤改革的核心議題［3］，其他“分離”都能較為順利完成，唯有“職能分離”是一塊“硬骨頭”，關(guān)于這一點(diǎn)在我國體育系統(tǒng)尤甚。無論是我國體育系統(tǒng)20 世紀(jì)90 年代啟動的“協(xié)會實(shí)體化”改革，還是十九屆四中全會以來實(shí)施的體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革，以及當(dāng)前持續(xù)深化推進(jìn)的體育系統(tǒng)政社脫鉤改革工作，全國性單項(xiàng)體育協(xié)會（以下簡稱“協(xié)會”）職能定位不清的問題始終存在，并被廣為詬病。《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》將“穩(wěn)步推進(jìn)各級運(yùn)動項(xiàng)目協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤等改革”納入九大建設(shè)工程之一的“體育社會組織建設(shè)工程”。國家體育總局印發(fā)的《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》亦明確提出：“進(jìn)一步厘清體育行政機(jī)關(guān)、項(xiàng)目中心、項(xiàng)目協(xié)會在體育事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)”，足見職能問題在協(xié)會改革發(fā)展中的地位與影響。由此可見，職能問題若不能有效重塑，必將影響到后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的深入推進(jìn)。在黨的二十大以后以中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新征程中，探索后脫鉤時代中國特色的全國性體育單項(xiàng)協(xié)會治理之路，就必然成為體育系統(tǒng)的一項(xiàng)重要時代命題。

我國學(xué)界關(guān)于協(xié)會職能的較早國內(nèi)文獻(xiàn)記載可以追溯到2004 年，劉青等人針對市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府發(fā)展體育事業(yè)的職能及職責(zé)的界定展開研究，在文中提到了單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會的角色問題［4］。后來畢世明從社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府機(jī)構(gòu)改革的層面提到單項(xiàng)體育協(xié)會的設(shè)置問題［5］。王旭光依據(jù)合法性理論，首次提出全國性單項(xiàng)體育協(xié)會社會合法性的概念和分析框架，對單項(xiàng)體育協(xié)會職能問題進(jìn)行明示［6］。當(dāng)前，關(guān)于全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能問題相關(guān)研究較為薄弱，截至2015 年政社脫鉤改革之前，以“單項(xiàng)體育協(xié)會職能”為“主題”索引查詢中國知網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，不足10 篇學(xué)術(shù)研究關(guān)注到協(xié)會職能問題。2015 年政社脫鉤改革之后，全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能問題研究依舊冷場，以“單項(xiàng)體育協(xié)會”為“篇名”索引查詢的相關(guān)研究主要涉及單項(xiàng)體育協(xié)會改革［7-10］，單項(xiàng)體育協(xié)會治理［11-13］研究等。在上述研究中，盡管個別研究涉及協(xié)會職能相關(guān)問題，但并未對全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能進(jìn)行專門研究，也尚未形成關(guān)于協(xié)會職能分析的合理框架。基于此，本文試圖通過梳理脫鉤改革前后全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能變遷脈絡(luò)，對協(xié)會進(jìn)行合理定位基礎(chǔ)上，探討后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的職能體系與職責(zé)范圍。

1 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能變遷脈絡(luò)

全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能在脫鉤改革前后體現(xiàn)出較鮮明的時代特征，其職能變遷邏輯與不同歷史階段體育行業(yè)回應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會變革發(fā)展的形勢要求高度關(guān)聯(lián)，但在實(shí)際發(fā)展中呈現(xiàn)出應(yīng)然與實(shí)然兩種狀態(tài)的職能。脫鉤改革前的政府選擇決定了協(xié)會應(yīng)然職能與實(shí)然職能并不一致。脫鉤改革后，協(xié)會應(yīng)然職能與實(shí)然職能的界限日漸模糊，“結(jié)社”而生的應(yīng)然職能與協(xié)助政府管理運(yùn)動項(xiàng)目的實(shí)然職能日漸趨同［14］。

1.1 脫鉤改革前協(xié)會職能的變遷脈絡(luò)

政社脫鉤改革前，我國大部分行業(yè)協(xié)會基本都是協(xié)助某一行政部門授予的特定任務(wù)而設(shè)立的，行業(yè)協(xié)會的職能雖歷經(jīng)演變，但其基本職能仍是協(xié)助政府管理各行業(yè)。因此，這一時期的行業(yè)協(xié)會基本視為體制內(nèi)的行業(yè)協(xié)會［15］。在相關(guān)政策文件中雖對行業(yè)協(xié)會的“服務(wù)會員”“行業(yè)自律”等應(yīng)然職能有所要求，但遺憾的是，由于政府真正實(shí)現(xiàn)“放管服”的社會治理理念及行為需要不斷經(jīng)由內(nèi)外力調(diào)試才能確立形成，而脫胎于政府“賦能”的大部分協(xié)會往往習(xí)慣于背靠政府開展工作，自然而然地將協(xié)會承擔(dān)職能與政府授權(quán)職能捆綁在一起，因而無法完全體現(xiàn)出協(xié)會“結(jié)社”而生的應(yīng)然職能。同時，即便在相關(guān)政策文件中規(guī)定了應(yīng)然的基本職能，但在實(shí)際操作中，大部分行業(yè)協(xié)會基本上以“政府取向”的價值選擇為準(zhǔn)，也會很少顧及相關(guān)政策文件規(guī)定的“應(yīng)然職能”。

1997 年原國家經(jīng)貿(mào)委印發(fā)《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點(diǎn)的方案》，首次明確行業(yè)協(xié)會的基本職能是為政府和企業(yè)服務(wù)。但在實(shí)際中，許多協(xié)會將自身定位為政府的參謀和助手，甚至定位為“二政府”，工作中以發(fā)揮輔助政府管控行業(yè)及社會的功能為主［16］，而對如何服務(wù)會員企業(yè)無暇顧及。由此，向政府提供行業(yè)信息、研制行業(yè)政策、出臺行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)然職能，替代了服務(wù)行業(yè)、自律發(fā)展、代表維護(hù)等應(yīng)然職能，由此必然出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會應(yīng)然職能與實(shí)然職能的不完全對等現(xiàn)象。

全國性單項(xiàng)體育協(xié)會與其他行業(yè)協(xié)會的情況大體類似，脫鉤改革前，大部分協(xié)會是一種集政、事、企、社于一身的“四位一體”式特殊機(jī)構(gòu)。原國家體委對單項(xiàng)體育協(xié)會的職能界定簡單明確，“單項(xiàng)體育協(xié)會要成為責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、全面負(fù)責(zé)本項(xiàng)目管理的實(shí)體”，在較長一段時期，作為協(xié)助政府管理本項(xiàng)目發(fā)展的協(xié)會，無論是在認(rèn)識上還是在行動中均將服務(wù)政府幾乎作為全部職能。2001 年《全國性體育社會團(tuán)體管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，行業(yè)管理與登記注冊管理的行業(yè)協(xié)會“雙重管理”架構(gòu)開始形成，該辦法第三章第十九條提出“社團(tuán)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，采取多種形式，積極為行業(yè)發(fā)展服務(wù)，為社團(tuán)成員服務(wù)；協(xié)助政府做好各項(xiàng)事務(wù)的管理工作，并積極向有關(guān)管理部門反映情況，提出意見和建議，為政府決策服務(wù)”?？梢哉f，這是脫鉤改革前官方關(guān)于協(xié)會職能最為明確的政策規(guī)制，較為全面地規(guī)范了全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的應(yīng)然職能，我們可以概括為服務(wù)行業(yè)、服務(wù)會員、協(xié)助政府管理運(yùn)動項(xiàng)目相關(guān)事務(wù)、建言獻(xiàn)策及咨詢決策服務(wù)。以《辦法》辦法為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，全國性單項(xiàng)體育協(xié)會“服務(wù)政府”的單一職能被政策性強(qiáng)制“瓦解”，協(xié)會服務(wù)政府的單一應(yīng)然職能在政策上被要求向多元職能轉(zhuǎn)變。

值得注意的是，這種來自外部的變革要求確實(shí)影響到協(xié)會改革發(fā)展，那么，協(xié)會是否能夠順利通過政策制約走上應(yīng)有的職能轉(zhuǎn)變之路？在上世紀(jì)90 年代初期，順應(yīng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國體育系統(tǒng)較早開啟了協(xié)會改革發(fā)展之路，具有中國特色的“項(xiàng)目協(xié)會制”開始形成。全國性運(yùn)動項(xiàng)目管理中心（以下簡稱“中心”）被定性為“過渡性機(jī)構(gòu)”，在國家體育總局與運(yùn)動項(xiàng)目協(xié)會間發(fā)揮橋梁與過渡的作用。此時，協(xié)會不僅面對與中心職能事社職能的邊界劃分，同時也由于中心事實(shí)上行使著政府職能，協(xié)會對中心往往過分依賴，從而產(chǎn)生潛在的政社職能邊界劃分問題。現(xiàn)實(shí)中，脫鉤改革前，協(xié)會實(shí)然職能受限于體育行政部門、運(yùn)動項(xiàng)目管理中心的制度安排，其職能范圍不僅受體育行政部門影響，還要受中心管轄，在這種情況下，其實(shí)然職能主要以協(xié)助政府管理運(yùn)動項(xiàng)目相關(guān)事務(wù)，以及完成中心轉(zhuǎn)移的職能任務(wù)為主。盡管在協(xié)會改革進(jìn)程中，協(xié)會的應(yīng)然職能范圍逐漸擴(kuò)大，并得到政策上的加持，客觀上要求其職能由一元向多元方向演變，但最終由于協(xié)會自身資源所限，自我革新的動力普遍不足，以及路徑依賴過強(qiáng)等主客觀原因，協(xié)會的實(shí)然職能與應(yīng)然職能并未完全合體。

1.2 脫鉤改革后協(xié)會職能的變遷脈絡(luò)

脫鉤改革是促使協(xié)會職能轉(zhuǎn)變的強(qiáng)制性誘因變革因素。2015 年《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（中辦發(fā)〔2015〕39 號）明確了“五規(guī)范、五分離”的基本原則，旨在通過“全面實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤”“促進(jìn)行業(yè)協(xié)會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織”。按照這種邏輯，脫鉤改革后，協(xié)會應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“官”到“民”的職能轉(zhuǎn)型，服務(wù)重心由政府轉(zhuǎn)向行業(yè)和會員，協(xié)會與政府的關(guān)系定位為友好合作、互利共贏的新型政社關(guān)系。政府要持續(xù)致力于服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注服務(wù)行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展，監(jiān)管行業(yè)協(xié)會的合法運(yùn)作。作為實(shí)體法人的協(xié)會應(yīng)積極整合資源獨(dú)立負(fù)責(zé)本行業(yè)的全方位治理，代表并維護(hù)行業(yè)的整體利益，并通過合理合法的運(yùn)作謀求健康有序發(fā)展?？梢钥闯?，政社脫鉤改革后，協(xié)會被賦予的應(yīng)然職能愈加多元，兼顧行業(yè)發(fā)展與政府需求已成為主導(dǎo)協(xié)會職能轉(zhuǎn)變的基本遵循。

2022 年第十三屆全國人大常務(wù)委員會第三十五次會議審議通過新修《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》），除了在第六十五條對協(xié)會性質(zhì)予以明示，還明確了“全國性的單項(xiàng)體育協(xié)會負(fù)責(zé)相應(yīng)項(xiàng)目的普及與提高，制定相應(yīng)項(xiàng)目技術(shù)規(guī)范、競賽規(guī)則、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范體育賽事活動”，并在第六十六條、第六十七條規(guī)制了協(xié)會依法維護(hù)會員合法權(quán)益，接受體育行政部門的指導(dǎo)監(jiān)管，健全內(nèi)部治理機(jī)制等職責(zé)。至此，協(xié)會在承襲脫鉤改革前原有職能基礎(chǔ)上，經(jīng)由脫鉤改革后《體育法》的進(jìn)一步明示，已搭建起越來越清晰的應(yīng)然職能范圍。

我國單項(xiàng)體育協(xié)會的脫鉤改革具有一定特殊性，始自于上世紀(jì)90 年代推行的協(xié)會實(shí)體化改革，其改革之效應(yīng)予以首肯，但如果將其放到脫鉤改革與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革的時代方位予以審視，不難發(fā)現(xiàn)，中心與協(xié)會的“并軌”也給脫鉤改革后體育系統(tǒng)的脫鉤改革帶來新挑戰(zhàn)。協(xié)會在繼續(xù)完善政社脫鉤問題的同時，還要妥善解決政事脫離和事社脫離的問題，乃至中心自身職能調(diào)整及去留等問題。脫鉤改革后，中心與協(xié)會必然要經(jīng)歷一段時期的職能調(diào)試“過渡”，在過渡期將重新梳理檢視各自職能，并逐漸明晰各自職能邊界，做到不越矩、不缺位，權(quán)責(zé)明晰地開展各自業(yè)務(wù)。

可以預(yù)見的是，中心與協(xié)會注定要作揖相別，除特殊留置的中心外，大部分中心將有序退出歷史舞臺。2017 年初，中國足協(xié)與國家體育總局完成脫鉤，引領(lǐng)了中國體育全面深化改革背景下運(yùn)動項(xiàng)目協(xié)會去行政化的進(jìn)程，足協(xié)的應(yīng)然職能與實(shí)然職能日漸融合［18］，不僅為其他協(xié)會深入推進(jìn)脫鉤改革提供了經(jīng)驗(yàn)，也為其他協(xié)會的職能重塑提供了參考。毋庸置疑，協(xié)會職能只有實(shí)現(xiàn)應(yīng)然狀態(tài)與實(shí)然狀態(tài)完美契合，后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會治理體系與治理能力現(xiàn)代化才能真正走上正軌。

2 后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能定位

行業(yè)協(xié)會職能重塑與改革的本質(zhì)是在政府、市場與社會互動中尋求平衡，最終找到合理定位的過程。一般行業(yè)協(xié)會除了一些本質(zhì)屬性職能外，還包括法律規(guī)制、法規(guī)政策確認(rèn)，政府委托及協(xié)會章程等層面賦予的現(xiàn)實(shí)職能［19］。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的應(yīng)然職能可以從本質(zhì)屬性、法律法規(guī)政策、政府授權(quán)等尋求答案，并通過協(xié)會章程予以體現(xiàn)。

2.1 從本質(zhì)屬性看協(xié)會職能

全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的本質(zhì)屬性是確定其職能的理性參照。自2006 年以來我國將屬于非營利法人的各類組織統(tǒng)稱為社會組織。社會組織具有調(diào)控社會組織與政府、市場、社會組織，以及私人與公共需求、社會組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系等功能，能夠發(fā)揮動員社會資源、提供公益服務(wù)、社會協(xié)調(diào)與治理、政策導(dǎo)向與影響等作用。根據(jù)社會組織分類的中國經(jīng)驗(yàn)，全國性單項(xiàng)體育協(xié)會歸類于社會組織范疇的體育類社會團(tuán)體。我國2016 年修訂的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：“社會團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”，法人屬性是《民法典》規(guī)定的“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。因此，協(xié)會應(yīng)定位于社會組織范疇，協(xié)會的本質(zhì)屬性應(yīng)遵循社會組織非營利的“利他”宗旨，“服務(wù)”相關(guān)主體構(gòu)成其特有本質(zhì)。據(jù)此，從本質(zhì)屬性的社會組織視角看協(xié)會，協(xié)會不但要規(guī)規(guī)矩矩做好自己，管理好內(nèi)部事務(wù)，服務(wù)好會員，更要通過高質(zhì)量服務(wù)來滿足行業(yè)、會員、政府和社會的多方面需求，并以此謀得自身的持續(xù)發(fā)展。

2.2 從法律法規(guī)政策看協(xié)會職能

法律法規(guī)政策屬于確定協(xié)會職能的政策參照。首先，從法律規(guī)制看，2022 年6 月新修《體育法》第六十五條、第六十六條和第六十七條，不僅規(guī)定了全國性單項(xiàng)體育協(xié)會是依法登記的體育社會組織，還明示了全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的性質(zhì)與活動范圍。其次，從法規(guī)約制看，我國對行業(yè)協(xié)會監(jiān)督與管理的行政法規(guī)主要是《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，其中《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確指出社會團(tuán)體“是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！钡谌瑥膰覍用娴捏w育相關(guān)政策規(guī)制看，脫鉤改革以來多項(xiàng)部門規(guī)章直接或間接指出過協(xié)會的某種職能，如2019 年《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出“支持全國性單項(xiàng)體育協(xié)會舉辦高水平體育賽事活動”“充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范作用、行業(yè)協(xié)會的自律作用、市場的配置作用、公眾和輿論的監(jiān)督作用，促進(jìn)體育市場主體自我約束、誠信經(jīng)營”“鼓勵社會組織和單項(xiàng)體育協(xié)會打造褒獎運(yùn)動精神的各類榮譽(yù)獎勵”“各類體育協(xié)會要加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展、企業(yè)規(guī)范經(jīng)營”等。幾乎同期發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出“支持各類體育協(xié)會采用冠名、贊助、特許經(jīng)營等方式開發(fā)其無形資產(chǎn)”。2021 年國務(wù)院《全民健身計(jì)劃（2021—2025 年）》規(guī)定“將運(yùn)動項(xiàng)目推廣普及作為單項(xiàng)體育協(xié)會的主要評價指標(biāo)?！?022 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》，從“健全全民健身組織網(wǎng)絡(luò)”出發(fā)，對協(xié)會多項(xiàng)活動提出要求：“全國性單項(xiàng)體育協(xié)會要加強(qiáng)對會員單位的聯(lián)系和服務(wù)，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。支持全國性單項(xiàng)體育協(xié)會積極發(fā)展單位會員，探索發(fā)展個人會員。將運(yùn)動項(xiàng)目的推廣普及作為對單項(xiàng)體育協(xié)會的主要評價指標(biāo)。”綜上，我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)政策的相關(guān)規(guī)定對協(xié)會職能進(jìn)行了多視角約制與明示，客觀上構(gòu)成協(xié)會應(yīng)然職能的框架范圍。因此，可以作為確定協(xié)會職能的政策參照。

2.3 從政府授權(quán)看協(xié)會職能

我國行業(yè)協(xié)會職能具有典型的政府“賦能”特質(zhì)，這是確定行業(yè)協(xié)會職能的現(xiàn)成參照。黨的十八大以來，我國各級政府簡政放權(quán)步伐不斷加快。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，并將黨的十四大以來對市場在資源配置中“基礎(chǔ)性作用”的定位上升為“決定性作用”。黨的二十大報告將“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革”列入新時代十年的偉大變革之中，并在新時期黨和國家現(xiàn)代化建設(shè)中繼續(xù)推進(jìn)。從1997 年原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點(diǎn)的方案》，提出行業(yè)協(xié)會的基本職能是服務(wù)和自律性行業(yè)管理職能，到2007 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，已經(jīng)明確形成行業(yè)協(xié)會發(fā)揮行業(yè)橋梁和紐帶、加強(qiáng)行業(yè)自律、切實(shí)履行好服務(wù)企業(yè)的宗旨和積極幫助企業(yè)開拓國際市場等具體職能，政府授權(quán)的協(xié)會職能范圍不斷擴(kuò)大。2015 年出臺《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，再次明確“為政府提供咨詢、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、加強(qiáng)行業(yè)自律、創(chuàng)新社會治理、履行社會責(zé)任等方面發(fā)揮了積極作用”，賦予行業(yè)協(xié)會更為明確的職能。自此，行業(yè)協(xié)會的職能范圍被定位在政府、行業(yè)和社會三個維度?？梢?，政府授權(quán)是全國性單項(xiàng)體育協(xié)會實(shí)然職能的來源基礎(chǔ)，在為政府提供行業(yè)發(fā)展服務(wù)、國家隊(duì)建設(shè)、重大賽事組織等領(lǐng)域，協(xié)會一直做得比較充分。實(shí)際上，由于溝通渠道、信息公示等多種原因，我們很難完整獲取政府授權(quán)協(xié)會的具體職能，但可以肯定的是，政府“賦能”一直是協(xié)會職能的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這不僅在官方被廣泛認(rèn)同，也是確立后脫鉤時代協(xié)會職能的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

2.4 從學(xué)術(shù)認(rèn)知看協(xié)會職能

根據(jù)近年來我國學(xué)界關(guān)于行業(yè)協(xié)會職能相關(guān)的文獻(xiàn)報道，學(xué)界對協(xié)會職能相關(guān)研究主要體現(xiàn)在內(nèi)容分析、歸納總結(jié)、案例研究和調(diào)查研究四大類，在對行業(yè)協(xié)會商會相關(guān)職能的具體表述上出現(xiàn)過服務(wù)、管理、中介、代表、協(xié)調(diào)、發(fā)展、溝通、自律、監(jiān)督、維權(quán)、公證、統(tǒng)計(jì)、市場、宣傳、溝通協(xié)調(diào)、行業(yè)規(guī)劃、調(diào)查研究、行業(yè)建設(shè)、組織協(xié)調(diào)、合作治理、公共服務(wù)、整合資源、組織培訓(xùn)、決策咨詢、政策建議、信息提供、經(jīng)營指導(dǎo)、教育培訓(xùn)、會議展覽、書籍出版、資格認(rèn)證、優(yōu)劣評估、協(xié)作交流、政府或上級委托職能等幾十種提法之多［20-24］，正是通過這些職能，協(xié)會在為會員提供服務(wù)、反映行業(yè)訴求、參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、加強(qiáng)自律規(guī)范、承接政府職能轉(zhuǎn)移等方面的作用得以保證，同時這些職能表述也為我們提供了有益參照。遺憾的是，我國體育界關(guān)于后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能的具體分析相對不足，專門的研究尚未見報道，僅見劉東峰等提出在完成脫鉤與實(shí)體化運(yùn)作后， 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會掌握著賽事舉辦，運(yùn)動員、教練員培養(yǎng)與等級評定，承擔(dān)競技體育與全民健身等公共職能［8］。依本文觀點(diǎn)看，這種表述應(yīng)該屬于職責(zé)范圍似乎更為合適。

2.5 從章程表述看協(xié)會職能

如前述，全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能可來自于本質(zhì)屬性、法律法規(guī)政策，以及政府授權(quán)等途徑，但最終要通過自身章程體現(xiàn)出來。具體來說，協(xié)會可通過本協(xié)會章程的宗旨、業(yè)務(wù)范圍等來體現(xiàn)本項(xiàng)目協(xié)會“職能”（注意是體現(xiàn)本項(xiàng)目職能，而非具體職能）。1998年民政部首次發(fā)布了《社會團(tuán)體章程示范文本》，盡管該文本后來經(jīng)過多次修訂完善，但從最新的2020年版本來看，整體框架變化依舊不大。2015 年脫鉤改革以來，民政部又針對脫鉤協(xié)會推出《全國性行業(yè)協(xié)會商會章程示范文本（試行）》，該文本與社會團(tuán)體章程的結(jié)構(gòu)類似。兩類示范文本都含有總則、業(yè)務(wù)范圍、會員等專章，是協(xié)會章程的制定范本。從現(xiàn)有協(xié)會章程表述看，盡管有個別協(xié)會將第二章業(yè)務(wù)范圍替換為“任務(wù)”，直接出現(xiàn)了“工作職責(zé)”的直接表述，但大部分協(xié)會章程框架都中規(guī)中矩。不能發(fā)現(xiàn)，協(xié)會章程總則專章中的“宗旨”表述最接近“職能”，而業(yè)務(wù)范圍專章的表述最接近職責(zé)范圍。

就目前大部分脫鉤協(xié)會的現(xiàn)有章程表述而言，關(guān)于“本會遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，踐行社會主義核心價值觀，弘揚(yáng)愛國主義精神，遵守社會道德風(fēng)尚，自覺加強(qiáng)誠信自律建設(shè)”屬于民政部關(guān)于章程的固定表述。大部分協(xié)會宗旨中體現(xiàn)“職能”的表述一般包括：促進(jìn)行業(yè)運(yùn)動項(xiàng)目普及與提高；行業(yè)內(nèi)部交流；代表行業(yè)進(jìn)行國際交流；維護(hù)會員權(quán)益等。筆者認(rèn)為，上述這種表述依舊屬于協(xié)會職責(zé)范疇，而非職能，看來協(xié)會職能與職責(zé)混同的現(xiàn)象已根深蒂固?？梢?，從協(xié)會章程推導(dǎo)判定出的協(xié)會“職能”，嚴(yán)格講是“職責(zé)范圍”，而要完整把握協(xié)會的職能，僅從章程角度去認(rèn)知是存有先天不足的（因?yàn)檎鲁瘫旧砜赡懿⒉皇菂f(xié)會應(yīng)然職能的準(zhǔn)確表述，在確定章程過程中必然存在制定者由于認(rèn)知及語詞表達(dá)上，不能如實(shí)反映協(xié)會應(yīng)然職能的情況）?？梢姡举|(zhì)屬性、法律法規(guī)政策規(guī)定、官方授權(quán)是決定協(xié)會應(yīng)然職能的上位話語體系，理論上是可以通過章程予以體現(xiàn)出來的，但現(xiàn)實(shí)中的章程也存在是否如實(shí)體現(xiàn)出應(yīng)然職能的問題，這也是本文重塑協(xié)會職能的一個基本考慮。

3 后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能重塑

新的時代方位下，需要重塑全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的職能，而厘清協(xié)會職能與職責(zé)的區(qū)別聯(lián)系就成為一個必要的前提。目前，我國學(xué)界關(guān)于協(xié)會職能的觀點(diǎn)認(rèn)識不一，不僅職能與職責(zé)經(jīng)常被混同表述，職能的表述方式也存在多種形式。從實(shí)際發(fā)展看，協(xié)會職責(zé)與職能通常混用且并未區(qū)分，而協(xié)會職責(zé)的提出要早于協(xié)會職能。職能是一個組織或機(jī)構(gòu)存在的前提，強(qiáng)調(diào)組織的功能和作用，是一個組織必須發(fā)揮的作用和完成的任務(wù)［25-26］。職責(zé)是社會組織職能中相對具體和靈活的部分，在認(rèn)識及行動中如果以職責(zé)代替職能，往往陷于具體事務(wù)，不得要義；而若以職能替代職責(zé)，往往含混概括，不見具體。職能與職責(zé)是骨和肉、因和果的關(guān)系，共同組成協(xié)會的職能體系。

3.1 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的職能架構(gòu)

3.1.1 關(guān)于協(xié)會職能的概述分析

當(dāng)前官方關(guān)于協(xié)會“職能”的表述方式常見于法律法規(guī)政策中，如“單項(xiàng)體育協(xié)會要成為責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、全面負(fù)責(zé)本項(xiàng)目管理的實(shí)體”“各單項(xiàng)協(xié)會負(fù)責(zé)各運(yùn)動項(xiàng)目的管理”“社團(tuán)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮組織優(yōu)勢......為社團(tuán)成員服務(wù)；協(xié)助政府做好各項(xiàng)事務(wù)的管理工作，......為政府決策服務(wù)”等，以上這些表述往往被認(rèn)為是協(xié)會的某種職能?；诒疚牡恼J(rèn)識，官方文件及法律法規(guī)政策關(guān)于協(xié)會“職能”的相關(guān)規(guī)定及表述，大部分屬于協(xié)會的“職責(zé)”，不應(yīng)誤解為協(xié)會職能，關(guān)于協(xié)會“職能”的表述應(yīng)該更具有引領(lǐng)性與概括性特征。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于協(xié)會職能的相關(guān)研究，常出現(xiàn)服務(wù)職能、中介職能、發(fā)展職能、代表職能、政府委托職能等表述方式，筆者一方面贊同這種表述方式，但另一方面，也對其中的某些表述方式是否恰當(dāng)存在質(zhì)疑。本文嘗試提出全國性單項(xiàng)體育協(xié)會應(yīng)具有服務(wù)、自律、建設(shè)、協(xié)調(diào)、代表和維護(hù)等六項(xiàng)基本職能，為檢視這六種職能確立的合理性與相對獨(dú)立性，本文的基本考慮是：其一，職能是社會組織活動的基本方向和主要方面，是一種“實(shí)質(zhì)性”行為。基于這種認(rèn)識，某些職能如發(fā)展職能，表述有些寬泛，缺乏實(shí)質(zhì)性依托，不宜作為協(xié)會的一個職能，它應(yīng)該是協(xié)會職能的一個過程或結(jié)果。其二，關(guān)于“政府委托職能”的提法不太恰當(dāng)，一方面，接受政府委托并非協(xié)會的功能作用，本質(zhì)上屬于自身能力建設(shè)范疇，它可通過服務(wù)職能等其他職能體現(xiàn)出來。同時，正因?yàn)閰f(xié)會具有某種職能，政府才會授權(quán)委托其職能范圍內(nèi)的工作事務(wù)。其三，某些職能實(shí)則屬于手段或過程，如組織培訓(xùn)、決策咨詢、政策建議及公證、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查研究等，這些職能不是獨(dú)立存在的，而是依附于某一更具體的職能，一般可把它們歸于協(xié)會服務(wù)職能的范疇。

3.1.2 后脫鉤時代協(xié)會職能釋義

服務(wù)職能。為有關(guān)利益主體提供服務(wù)是全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的本質(zhì)功能。后脫鉤時代的全國性單項(xiàng)體育協(xié)會不僅要為會員和政府提供服務(wù)，還要為行業(yè)及社會提供服務(wù)。協(xié)會服務(wù)職能主要體現(xiàn)為：為政府提供協(xié)管運(yùn)動項(xiàng)目、咨詢決策、行業(yè)發(fā)展、社會治理、專業(yè)技術(shù)工具、行業(yè)調(diào)研、培訓(xùn)、評估、承接購買等服務(wù)；為行業(yè)及會員傳達(dá)行業(yè)信息、反映訴求、通報行業(yè)概況、提供技術(shù)支持、開展培訓(xùn)、評估、標(biāo)準(zhǔn)研制等服務(wù)；為社會提供行業(yè)信息、培訓(xùn)、咨詢等服務(wù)。

自律職能。加強(qiáng)行業(yè)自律歷來是我國官方對行業(yè)協(xié)會提出的基本要求，與自律職能含義相同或相近的表述有維護(hù)、監(jiān)督、制衡職能等。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會自律職能主要體現(xiàn)為：制定行業(yè)章程制度，建立行業(yè)自律機(jī)制；規(guī)范本行業(yè)競賽、健身、培訓(xùn)、咨詢等經(jīng)營活動的開展；監(jiān)管行業(yè)賽事、表演等活動；規(guī)定行業(yè)議價規(guī)則；推進(jìn)本項(xiàng)目反興奮劑管理；結(jié)合行業(yè)實(shí)際，開展業(yè)內(nèi)評比活動等。

建設(shè)職能。與建設(shè)職能含義相同或相近的表述有發(fā)展、管理、治理職能等。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會建設(shè)職能主要體現(xiàn)為：開展本行業(yè)組織建構(gòu)、人員招聘、活動開展、經(jīng)費(fèi)籌集等；推進(jìn)本項(xiàng)目普及推廣與提高；管理本項(xiàng)目全國性運(yùn)動競賽與職業(yè)聯(lián)賽；優(yōu)秀運(yùn)動隊(duì)的建設(shè)和管理；教練員、裁判員、運(yùn)動員等各類專業(yè)人才培養(yǎng)、等級認(rèn)證和管理；本行業(yè)科學(xué)技術(shù)研究和攻關(guān)；本項(xiàng)目場地建設(shè)；本行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制推廣；組織開展與本項(xiàng)目有關(guān)的多種經(jīng)營和服務(wù)活動，如收取會費(fèi)、接受社會贊助、賽事冠名、開展有償培訓(xùn)、重大賽事活動門票收入等。

協(xié)調(diào)職能。與協(xié)調(diào)職能含義相同或相近的現(xiàn)有表述有中介、橋梁、溝通、調(diào)解、交流職能等。作為與其他利益方聯(lián)系交流的橋梁，全國性單項(xiàng)體育協(xié)會不僅對外要與政府、媒體、社會組織、市場主體及公眾做好協(xié)調(diào)溝通，還要對內(nèi)確保各組成部門、行業(yè)會員做好溝通協(xié)調(diào)，調(diào)解和化解各種沖突和矛盾，調(diào)節(jié)協(xié)會內(nèi)部利益，組織對外的集體行動。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會協(xié)調(diào)職能主要體現(xiàn)為：政策倡導(dǎo)、抵制不公平競爭和聯(lián)合應(yīng)訴；協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部會員單位間矛盾和糾紛；整合行業(yè)內(nèi)資源，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會治理責(zé)任；協(xié)助政府解決和處理會員遇到的困難和問題；指導(dǎo)會員協(xié)會工作，加強(qiáng)會員、協(xié)會和俱樂部之間的聯(lián)系與交流；協(xié)調(diào)會員單位承擔(dān)社會責(zé)任，履行對社會治理的責(zé)任與義務(wù)等。

代表職能。協(xié)會作為行業(yè)及會員的利益代表，有責(zé)任向社會、政府和公眾表達(dá)呼聲、傳遞訴求，以維護(hù)協(xié)會的合法權(quán)益、代表會員利益、反映會員訴求。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會代表職能主要體現(xiàn)為：代表國家參加相應(yīng)的國際單項(xiàng)體育組織；代表本行業(yè)參與行業(yè)性集體談判，提出涉及行業(yè)利益的意見和建議；代表成員對政府的不當(dāng)干預(yù)提出異議，防止政府對行業(yè)的單向控制；代表行業(yè)對政府在制定涉及行業(yè)重大公共利益的地方性法規(guī)、規(guī)章、公共政策、行政措施、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃時提出建議和意見等。

維護(hù)職能。協(xié)會只有通過合理合法維護(hù)協(xié)會組織與成員的利益，充分調(diào)動組織成員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高協(xié)會的凝聚力，才能實(shí)現(xiàn)協(xié)會存續(xù)發(fā)展。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會維護(hù)職能主要體現(xiàn)為：維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)；依法維護(hù)會員合法權(quán)益，為會員提供高質(zhì)量服務(wù)；維護(hù)行業(yè)品牌形象；維護(hù)行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)入制度；維護(hù)全國范圍內(nèi)本項(xiàng)目的正常開展，制定全國范圍內(nèi)本行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略、行動計(jì)劃等。

3.2 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的職責(zé)范圍

3.2.1 關(guān)于協(xié)會職責(zé)的概述分析

1993 年原國家體委發(fā)布的《關(guān)于運(yùn)動項(xiàng)目管理實(shí)施協(xié)會制的若干意見》中，首次列出實(shí)體協(xié)會的8 條基本職責(zé)（表1）。從該職責(zé)清單看，協(xié)會職責(zé)范圍主要集中在競技體育領(lǐng)域，部分職責(zé)與1997 年官方發(fā)布的10 條中心職責(zé)多有交叉（表2）。依據(jù)本文前面的認(rèn)識，該清單在行業(yè)及會員服務(wù)，行業(yè)代表與自律、協(xié)調(diào)溝通等職責(zé)體現(xiàn)是不充分的。值得肯定的是，1993 年的協(xié)會職責(zé)清單明確提出協(xié)會依法經(jīng)營活動的職責(zé)，無論是在當(dāng)時歷史條件下協(xié)會的改革，還是后脫鉤時代協(xié)會的全面發(fā)展，關(guān)于協(xié)會經(jīng)營職責(zé)的確立都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

表2 運(yùn)動項(xiàng)目管理中心職責(zé)清單

當(dāng)前，《中華人民共和國體育法》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《全國性體育社會團(tuán)體管理暫行辦法》等法律法規(guī)僅對協(xié)會部分職責(zé)進(jìn)行明示、規(guī)定，往往不會對協(xié)會具體職責(zé)進(jìn)行列舉。關(guān)于協(xié)會章程，無論是民政部發(fā)布的歷次《社會團(tuán)體章程示范文本》，還是2022 年最新印發(fā)的《全國性行業(yè)協(xié)會商會章程示范文本（試行）》，體現(xiàn)協(xié)會具體職責(zé)的“宗旨”“業(yè)務(wù)范圍”均屬于填空式設(shè)計(jì)，也并未出現(xiàn)職責(zé)相關(guān)的文字提示。

通過對現(xiàn)有協(xié)會章程的宗旨與業(yè)務(wù)范圍的梳理，我們至少可以總結(jié)出以下特征：其一，從各協(xié)會的宗旨看，大部分協(xié)會宗旨的表述為：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)本行業(yè)全國各界力量，推動本項(xiàng)目的普及提高，維護(hù)會員合法權(quán)益，增進(jìn)與行業(yè)內(nèi)外部的溝通聯(lián)系，代表行業(yè)與外部聯(lián)系合作等；其二，大部分協(xié)會業(yè)務(wù)范圍的表述主要集中在：組織引領(lǐng)運(yùn)動普及與提高；代表行業(yè)制定發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；開展行業(yè)競賽、人員選拔、培養(yǎng)、等級評定與注冊登記管理、高水平運(yùn)動隊(duì)建設(shè)；開展監(jiān)管、督查等行業(yè)自律活動，維護(hù)行業(yè)發(fā)展；接受政府及有關(guān)部門委托的業(yè)務(wù)等方面。少部分協(xié)會還出現(xiàn)關(guān)于為會員提供服務(wù)、開展科學(xué)研究、進(jìn)行資產(chǎn)開發(fā)、加強(qiáng)文化建設(shè)、指導(dǎo)分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展等，很少有協(xié)會能夠全面列舉出后脫鉤時代協(xié)會的應(yīng)然職能。整體而言，大部分協(xié)會在章程中關(guān)于宗旨、業(yè)務(wù)范圍的相關(guān)表述順應(yīng)了政社脫鉤改革的目標(biāo)，但大部分協(xié)會章程中對服務(wù)行業(yè)、服務(wù)社會，以及脫鉤改革后的行業(yè)自律、行業(yè)建設(shè)等職責(zé)體現(xiàn)不是很充分。

3.2.2 后脫鉤時代協(xié)會職責(zé)范圍

后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職責(zé)是協(xié)會職能的具體體現(xiàn)。在對協(xié)會職責(zé)概述分析的基礎(chǔ)上，本文嘗試搭建起后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的職責(zé)范圍（表3）。

表3 脫鉤改革后全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職責(zé)范圍示例

需要注意的是，協(xié)會的某一職責(zé)與協(xié)會職能并不完全是一一對應(yīng)的關(guān)系，而是呈現(xiàn)多點(diǎn)對應(yīng)情況，如關(guān)于“推進(jìn)本運(yùn)動項(xiàng)目普及推廣，組織廣大群眾和青少年積極參加本項(xiàng)目運(yùn)動”的相關(guān)表述，可以對應(yīng)于協(xié)會的服務(wù)、建設(shè)、協(xié)調(diào)等職能范圍。同樣，關(guān)于協(xié)會的某一職能與協(xié)會職責(zé)也是如此。如關(guān)于協(xié)會的服務(wù)職能，則可以體現(xiàn)在“推進(jìn)本運(yùn)動項(xiàng)目普及推廣，組織廣大群眾和青少年積極參加本項(xiàng)目運(yùn)動”“提高本項(xiàng)目運(yùn)動技術(shù)水平，管理各類本項(xiàng)目全國性運(yùn)動競賽”“協(xié)調(diào)組織培訓(xùn)本項(xiàng)目教練員、裁判員、運(yùn)動員工作”等。相對協(xié)會職能而言，協(xié)會的職責(zé)范圍不是一成不變的，應(yīng)具有更大的靈活性與時代性，在對協(xié)會職責(zé)的確立與認(rèn)識上，更應(yīng)主動適應(yīng)時代需求進(jìn)行探索設(shè)計(jì)。

4 結(jié)語

后脫鉤時代全國性單項(xiàng)體育協(xié)會職能是一個歷史與現(xiàn)實(shí)、慣性與規(guī)制、博弈與妥協(xié)、實(shí)然與應(yīng)然的復(fù)合產(chǎn)物，其職能重塑不僅涉及國家法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等政策上的規(guī)制，還涉及黨委、政府及體育行政部門相關(guān)要求，以及協(xié)會自身的定位與追求等多元要素。當(dāng)然，協(xié)會在確立自身職能的過程中，并不是一味單純通過“等”和“靠”得到相關(guān)職能，也可以主動“公序良知”所允許的職能。進(jìn)入后脫鉤時代，協(xié)會應(yīng)然而未然的職能需要不斷調(diào)試矯正，直至應(yīng)然職能與實(shí)然職能達(dá)成完美交合。