行業(yè)組織推動中國職業(yè)教育適應未來需求

◎ 王 怡 聶宇虹

提 要:本文對勞動力市場“供需錯配”和“技能短缺”的現(xiàn)象和影響進行了分析，進一步闡述技能開發(fā)在職業(yè)教育中的社會價值和意義。本文主張，行業(yè)組織在我國職業(yè)教育治理中應發(fā)揮更大作用。從制度支撐、組織發(fā)展、公共職能和實施路徑方面，探討行業(yè)組織在職業(yè)教育治理中如何真正產(chǎn)生推進力，并提出相應的政策措施建議。本文研究目的在于，提高我國勞動人口的技能水平，增加優(yōu)質(zhì)就業(yè)機會，為社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供充足的人才，促進區(qū)域創(chuàng)新和共同繁榮。

當前，中國社會正在經(jīng)歷深刻變化，高科技引領未來產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，職業(yè)技能和新型人才培養(yǎng)上升到國家戰(zhàn)略規(guī)劃的高度。職業(yè)技能更新，關(guān)系著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，構(gòu)筑完善的社會保障安全網(wǎng)以及科學技術(shù)進步和創(chuàng)新。職業(yè)教育質(zhì)量和技能提升，不只是職業(yè)院校的使命，已擴大為影響全社會增加就業(yè)和提高國民收入的重大事務。在社會未來發(fā)展進程中，教育機構(gòu)提供的相關(guān)技術(shù)知識、技能開發(fā)，與終生學習以及多種形式的職業(yè)教育和培訓相互作用，教育界與社會各層面必須緊密聯(lián)系和加強對話。

一、研究背景

（一）就業(yè)形勢較為嚴峻，青年失業(yè)問題較為突出

國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年末全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.5%，全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1206萬人。從最近5年的失業(yè)率月度走勢來看，中國大城市的失業(yè)率持續(xù)上升，青年失業(yè)率居高不下的情況特別突出。16-24歲人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率（城鎮(zhèn)青年失業(yè)率），2022年7月為19.9%，2023年6月達到21.3%，創(chuàng)下自2018年1月此數(shù)據(jù)公布以來的新高（如圖1所示）。

大量年輕人面臨正式就業(yè)機會匱乏，或者就業(yè)質(zhì)量降低。與此同時，非正規(guī)就業(yè)①非正規(guī)經(jīng)濟部門的企業(yè)或家庭經(jīng)濟單位，一般規(guī)模較小，融資渠道有限。相比正式員工，非正式員工的收入較低，未簽訂正式合同，缺乏社會保障，可能在不安全、不衛(wèi)生的條件下工作。、臨時工作，在新增就業(yè)中所占比重擴大。人力資源和社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)超過2億。尤其是，平臺經(jīng)濟催生了各種自營職業(yè)，如：視頻主播、網(wǎng)約車司機、外賣騎手等。但是，絕大多數(shù)自由職業(yè)者的收入往往不穩(wěn)定，由于業(yè)務不確定性而帶來的壓力更大。

社會工作條件不利，就業(yè)競爭加劇，大學生普遍感到工作難找。根據(jù)教育部統(tǒng)計，全國2022屆高校畢業(yè)生達到1076萬人，同比增加167萬人；2023屆高校畢業(yè)生達到1158萬人，同比增加82萬人，規(guī)模再創(chuàng)歷史新高。以上情況表明，青年群體在工作保障方面的不確定性變大，青年人對就業(yè)前景不佳更為焦慮（如圖2所示）。

圖2 全國高校招生人數(shù)和畢業(yè)人數(shù)

（二）高技能、新技能人才需求持續(xù)上升

近年來，我國制造業(yè)對高技能勞動力的需求一直呈上升趨勢。根據(jù)教育部、人社部、工信部聯(lián)合發(fā)布的《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》（教職成〔2016〕9號），新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術(shù)船舶、先進軌道交通裝備、節(jié)能與新能源汽車、電力裝備、農(nóng)機裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械十大重點領域，人才缺口在2020年超過1900萬人、2025年將接近3000萬人。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2022年9月印發(fā)《關(guān)于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》提出，到“十四五”末，技能人才占就業(yè)人員的比例達到30%以上，高技能人才占技能人才的比例達到1/3，東部省份高技能人才占技能人才的比例達到35%。

不僅是本土企業(yè)十分缺乏技能型人才，同樣的問題也困擾著外資企業(yè)?！吨袊鴼W盟商會——西南建議書2021/2022》指出，會員企業(yè)普遍認為，當?shù)貏趧恿κ袌錾先狈?jīng)驗豐富的員工。“雖然初級員工學術(shù)水平總體上很高，但他們往往缺乏實用型技能，無法順利開展工作?！?/p>

（三）大學的技能教育跟不上社會發(fā)展要求

從現(xiàn)狀來看，中國高校供給人才的絕對數(shù)量不少，但符合產(chǎn)業(yè)界招工崗位要求的技能型人才的相對數(shù)量有限。用人單位青睞“好用”的人才，“來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”。企業(yè)看重快速經(jīng)濟回報，偏愛應用型、技術(shù)型人才。勞動力市場明顯存在“供需錯配”和“技能短缺”現(xiàn)象。傳統(tǒng)模式的教育產(chǎn)出與實際的社會需要，一定程度上脫節(jié)。這些現(xiàn)象背后，反映出我國高等教育系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)性缺陷，涉及體制機制和政策設計等深層次問題。

另一個關(guān)鍵因素，地域決定教育分層。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度不同，相應的教育資源也不均衡，全國各地大學的教育水平差異大。中西部省份的高技能人才數(shù)量，總體上少于東部發(fā)達省份。這種差距，更早地出現(xiàn)在基礎教育階段?，F(xiàn)有治理模式下，職業(yè)教育體系無疑放大了社會分層現(xiàn)象，加深利益分化，拉大區(qū)域差距。

二、技能開發(fā)是職業(yè)教育的一個核心問題

（一）科技創(chuàng)新步伐加快

科技創(chuàng)新加速前行，以至于人們難以精確評估或無法預測一切技能需求。技術(shù)和產(chǎn)業(yè)界的快速變化意味著，勞動者幾十年從事一份工作，對于許多職業(yè)和崗位都不可能了。

2020年10月，世界經(jīng)濟論壇（World Economic Forum）發(fā)布《2020年未來就業(yè)報告》①The Future of Jobs Report 2020完整報告，請查閱 https://www.weforum.org/reports/the-future-of-jobs-report-2020.。該報告指出，在今后5年內(nèi)，“分析性思維、創(chuàng)造力和靈活性”將是最重要的工作技能。自我管理的能力，如主動學習、韌性和抗壓性，也是職場青睞的技能。最具競爭力的企業(yè)，將致力于提升員工的工作技能。未來5年繼續(xù)保有原職位的員工，其中近50%需要接受核心技能的再培訓（如圖3所示）。

職業(yè)教育發(fā)展方向上，智能制造、數(shù)字化處理和網(wǎng)絡技術(shù)的特征十分明顯。為適應高新技術(shù)發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的需要，各國普遍都在積極采取措施，改進技術(shù)技能教育和培訓系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，解決長期拖延的問題。傳統(tǒng)大學教育應對技能開發(fā)，面臨很大挑戰(zhàn)，教師們不可能設計出覆蓋所有工作崗位的職業(yè)課程。坐在教室里學習教材，學生們無法掌握現(xiàn)實社會所需的全部技能，工作技能更多來自課堂之外的體驗式學習。技能教育的資源，逐漸從校園轉(zhuǎn)移到工作場所，勞動者邊干邊學。個人早期的學習訓練，無法確保其擁有終身技能和職業(yè)資格。這種變化也推動職業(yè)教育體系的全面改變，不僅涉及大學的正式教育，還要納入在線學習、在職培訓等非正式教育。

（二）創(chuàng)造平等發(fā)展的機會

職業(yè)教育為個人的未來工作做好準備，對于國家而言，則是為個人服務社會之準備、為增進生產(chǎn)力之準備（黃炎培，1918）。通過勞動者，職業(yè)教育的社會功能得以體現(xiàn)，促進社會平等、社會認同感、社會穩(wěn)定。因此，我們不僅要關(guān)注職業(yè)教育和工作崗位的關(guān)系，還應重視勞動分工相關(guān)的社會問題，這對發(fā)展職業(yè)教育意義重大。

圖3 未來工作需要的專業(yè)技能

職業(yè)教育促進包容、公平的社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，學生、成年人都將成為受益者。根據(jù)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的目標，到2030年，確保所有男女平等獲得負擔得起的優(yōu)質(zhì)技術(shù)、職業(yè)和高等教育，大幅增加掌握就業(yè)、體面工作和創(chuàng)業(yè)所需相關(guān)技能、包括技術(shù)性和職業(yè)性技能的青年和成年人數(shù)。

技能人才培養(yǎng)，如今成為國家之間實力比較和競爭的重點。對于國家而言，教育投資帶來的社會回報，實際高于對實物資產(chǎn)的投資。人力技能水平提升及價值創(chuàng)造的潛力，與未來的經(jīng)濟社會繁榮緊密相連。職業(yè)教育關(guān)系到公共福利，應當增加社會投入，避免就業(yè)問題累積而形成嚴重的社會問題。公共部門需要提供更有力的支持，一方面制定政策，激勵社會力量對未來就業(yè)進行投資；另一方面利用公共資金，開展技能提升的再培訓，幫助工作過渡期間的失業(yè)者或高危失業(yè)人群。

三、行業(yè)組織參與職業(yè)教育治理是客觀需要

從我國的基本國情來看，打造現(xiàn)代化職業(yè)教育體系非朝夕之事，需要長期的、系統(tǒng)性的努力，需要多方面力量共同投入，任重而道遠。發(fā)展職業(yè)教育，必須跳出職業(yè)院校的視角，擴展技能教育和學習的通道。政府、大學和社會伙伴加強合作，確保職技教育體系的運轉(zhuǎn)更有效，才能輸出高質(zhì)量人才。

（一）社會共治

20世紀80年代以來，歐美國家逐漸形成“多元參與、合作共治”的社會秩序。由政府、市場與社會組成的多元主體共同治理的社會共治（鄭杭生、王名等，2014），成為公共服務體系中的主要制度安排。社會組織，是社會共治的核心主體，從事著政企二元主體沒有做或做不好的許多事情，填補政府和市場供給不足，增加公共服務投入和多樣化選擇。社會組織的參與，還起到驅(qū)動收入分配調(diào)節(jié)的作用，把國家良好的增長表現(xiàn)轉(zhuǎn)化為有形和廣泛共享的就業(yè)效益和社會福利（國際勞工組織，2014）。

民生問題和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)密切，社會多領域的融合也在加速。行業(yè)組織積極推動社會對話、溝通協(xié)調(diào)和行業(yè)自律，也是社會組織中發(fā)展最充分的一類。行業(yè)組織洞察產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，理解勞動力市場，最大程度地協(xié)調(diào)和平衡社會服務各類主體的利益訴求。通過搭建平等對話、自由討論和廣泛協(xié)商，行業(yè)組織在消除貧困、促進充分就業(yè)和加強國際合作等方面的作用顯著。

發(fā)達國家和發(fā)展中國家的大量實踐表明，強大的職業(yè)教育系統(tǒng)，通常都離不開行業(yè)組織及其社會合作伙伴（參見附表），這是教育治理現(xiàn)代化的必然趨勢，在國際社會已達成共識。

（二）制度保障

隨著我國政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，社會共治的理念得到吸納認同。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”，強調(diào)要發(fā)揮社會組織的作用。教育部《關(guān)于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教政法〔2015〕5號）明確指出，構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系，是全面深化教育領域綜合改革的重要內(nèi)容，是全面推進依法治教的必然要求。建立健全政府、學校、專業(yè)機構(gòu)和社會組織等多元參與的教育評價體系，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的教育治理結(jié)構(gòu)，擴大職業(yè)院校的辦學自主權(quán)。

近年來，我國陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)政策文件，行業(yè)組織參與職業(yè)教育的廣度和深度在不斷拓展。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》的“發(fā)展任務”明確了，把職業(yè)教育納入經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促使職業(yè)教育規(guī)模、專業(yè)設置與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應。健全多渠道投入機制，加大職業(yè)教育投入。調(diào)動行業(yè)企業(yè)的積極性。建立健全政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學機制。這是21世紀我國第一個中長期教育規(guī)劃綱要，鼓勵各地積極探索，勇于創(chuàng)新，創(chuàng)造性地實施。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才。2014年6月，《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）中再次提到，深化產(chǎn)教融合，鼓勵行業(yè)和企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)教育，發(fā)揮企業(yè)重要辦學主體作用。加強行業(yè)指導、評價和服務。2017年10月，黨的十九大報告指出，完善職業(yè)教育和培訓體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作。2019年1月，《國家職業(yè)教育改革實施方案》（簡稱“職教20條”）進一步明確，經(jīng)過5-10年左右時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變，由追求規(guī)模擴張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由參照普通教育辦學模式向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變。

2021年10月，《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出，以城市為節(jié)點、行業(yè)為支點、企業(yè)為重點，建設一批產(chǎn)教融合試點城市；支持行業(yè)組織、龍頭企業(yè)參與制定標準；拓展中外合作交流平臺，推進職業(yè)教育涉外行業(yè)組織建設。2022年4月，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》第一章總則第六條規(guī)定，職業(yè)教育實行政府統(tǒng)籌、分級管理、地方為主、行業(yè)指導、校企合作、社會參與；第九條規(guī)定，有關(guān)行業(yè)主管部門、工會和中華職業(yè)教育社等群團組織、行業(yè)組織、企業(yè)、事業(yè)單位等應當依法履行實施職業(yè)教育的義務，參與、支持或者開展職業(yè)教育。2022年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》，要求構(gòu)建以行業(yè)企業(yè)為主體、職業(yè)學校（含技工院校，下同）為基礎、政府推動與社會支持相結(jié)合的高技能人才培養(yǎng)體系。鼓勵各類企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織以獨資、合資、合作等方式依法參與舉辦職業(yè)教育培訓機構(gòu)。意見明確，全面實施“技能中國行動”；力爭到2035年，高技能人才數(shù)量、結(jié)構(gòu)與基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的要求相適應。

（三）現(xiàn)實問題

我國職業(yè)教育相關(guān)的法律法規(guī)，為行業(yè)組織參與職業(yè)教育治理營造了制度環(huán)境、提供了發(fā)展機會。但在實踐上，受限于具體條件約束，行業(yè)組織還難以在職教發(fā)展中形成真正的推進力。簡要歸納，存在以下幾個主要問題。

一是宏觀層面的法規(guī)為主，專門的法律法規(guī)匱乏?，F(xiàn)行的《職業(yè)教育法》，為中國職業(yè)教育發(fā)展確立了基本的法律框架，主要從國家法的角度對職教體系和管理等加以規(guī)定。針對行業(yè)組織參與職教治理，缺少專門的法律、細則及操作條款。產(chǎn)學合作、產(chǎn)教融合的內(nèi)容，散見于各類行政法規(guī)和政策性文件中，只是原則性說明，達不到“法”的效力，因而多年來推進的效果不盡如人意。同時，地方自主性較少。全國的職業(yè)教育實行集中統(tǒng)一領導和管理，各地鮮見在職教治理創(chuàng)新和激發(fā)行業(yè)組織活力方面的舉措。地方政府和教育部門理解國家政策內(nèi)涵的能力，關(guān)系著政策執(zhí)行的效果。

二是政策的表述較為籠統(tǒng)。我國職業(yè)教育法規(guī)對學校教育方面的規(guī)定較多。提及行業(yè)組織時，相關(guān)的政府文件經(jīng)常使用“鼓勵”“支持”“引導”“發(fā)揮”和“參與”等字眼，多是政策倡導，而未說明具體實施的詳盡要求和需要采取的措施。一個重要的問題是，行業(yè)組織的法律地位和權(quán)利不明確或不完整，無法確保行業(yè)組織權(quán)益及行動的合法性。行業(yè)組織的身份模糊，使其參與職業(yè)教育的信心和意愿不強。職業(yè)教育的立法活動和政策制定中，我國行業(yè)組織在決策過程中參與不足，在政策設計、實施和評估中缺少必要的話語權(quán)。要把行業(yè)組織納入職業(yè)教育治理體系，有待進一步完善各項制度體系。

三是行業(yè)組織自身的號召力不強。現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會，多數(shù)是以前的政府機關(guān)事業(yè)單位改制而成，組織結(jié)構(gòu)和管理模式帶有濃厚的行政色彩。尤其是，以民營企業(yè)、外資企業(yè)的會員為基礎的工商會代表性不足，缺乏制度化的途徑更多參與職業(yè)教育發(fā)展和治理。這種條件下，行會的自治性、服務性和專業(yè)知識均不足，動員社會伙伴關(guān)系和整合資源的能力有限，不能較好地通過對話和協(xié)商推動問題解決。

四、發(fā)揮行業(yè)組織在職業(yè)教育中作用的政策建議

根據(jù)世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2022年全球創(chuàng)新指數(shù)》（GII），歐美和亞洲處于全球創(chuàng)新領先地位的經(jīng)濟體包括：瑞士（1）、美國（2）、瑞典（3）、英國（4）、荷蘭（5）、韓國（6）、新加坡（7）、德國（8）、芬蘭（9）、丹麥（10）、法國（12）、日本（13）和以色列（16）①2022 GII排名，中國位居第11，中國香港位居第14，印度位居第40（按中等偏下收入組、中亞和南亞地區(qū)的排名均為第1，被視為“新興創(chuàng)新強國”）。https://www.wipo.int/global_innovation_index/zh/2022/，在創(chuàng)新產(chǎn)出和創(chuàng)新人才方面表現(xiàn)突出。對于希望制定科技創(chuàng)新政策和經(jīng)濟戰(zhàn)略的國家，GII一直是寶貴的參考來源。縱觀這些創(chuàng)新型國家的職業(yè)教育，已走過了幾十年至上百年的歷程，行業(yè)組織在其中起到了關(guān)鍵作用，一些成熟經(jīng)驗值得中國借鑒。根據(jù)公開可獲得的文獻資料，本文概述為下表中的幾個方面，具有共通性。

基于前述研究，筆者進一步提出，從制度建設、組織治理、公共職能、實施路徑和方法上，促進我國行業(yè)組織充分發(fā)揮作用，使其在職業(yè)教育發(fā)展中真正產(chǎn)生推進力，從而更好地促進社會就業(yè)。

表 行業(yè)組織在發(fā)展職業(yè)教育中的作用

（一）明確治理主體地位

在各國與職業(yè)教育相關(guān)的重要法規(guī)和政策提議中（參見附表）可以看出，行業(yè)組織平等參與職業(yè)教育治理的權(quán)利，通過立法得到確立和保障。各國在不同階段制定了不同的法律法規(guī)，并不斷地進行修訂，對相關(guān)的內(nèi)容進行調(diào)整，以適應社會發(fā)展。無論是傳統(tǒng)的技術(shù)教育、產(chǎn)業(yè)訓練、學徒制，還是現(xiàn)代的職業(yè)教育和培訓體系，行業(yè)組織在教育治理結(jié)構(gòu)中始終居于主體地位。

在職業(yè)教育治理中，行業(yè)組織的一個重要作用體現(xiàn)在，影響政策導向和資源分配。首先，確保參與程序的公正性，加快政策計劃的出臺。依托制度化渠道，行業(yè)組織有權(quán)利合法地直接參與政策議程、政策設計和實施，爭取到更多的決策注意力。其次，政策對話的規(guī)范性，意味著行為主體的努力獲得認同。規(guī)范性代表合法性，承認行業(yè)組織的角色和互動對決策行為發(fā)揮的必要作用。通過政府交流的常態(tài)化機制，行業(yè)組織有效地投身于職業(yè)教育政策制定的各個環(huán)節(jié)。從社會發(fā)展與產(chǎn)業(yè)界要求結(jié)合的角度，決策者傾聽行業(yè)組織就相關(guān)問題提供的科學依據(jù)、看法判斷、改革計劃和政策建議，集體協(xié)商、交換意見，以增強復雜政策方案的可操作性。最終，各方共同制定達成的協(xié)議，也使行業(yè)組織容易理解和支持政策執(zhí)行，與政府建立信任，愿意承擔社會責任。近年來，我國的社會組織協(xié)商正在探索一些靈活的參與方式（如聽證會），政府加強與行業(yè)協(xié)會商會召開聯(lián)席會議的相關(guān)工作①國務院辦公廳關(guān)于同意建立行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展部際聯(lián)席會議制度的函，國辦函〔2022〕89號。。

在我國職業(yè)教育治理中，對行業(yè)組織的法律地位、權(quán)利和責任、經(jīng)費管理、審批程序和監(jiān)督等職權(quán)分配，應當通過立法進一步明確。對職業(yè)教育的辦學籌資、課程規(guī)劃、勞動培訓、質(zhì)量評價、教育督導、就業(yè)指導和職業(yè)資格認證等環(huán)節(jié)，應制定專項法律或?qū)嵤┘殑t，有力地保障行業(yè)組織開展活動有法可依、有章可循，從“有限參與”進到“完全參與”。在不同時期，政府應出臺配套性的激勵性政策，包括財政撥款、稅收減免、特惠補貼、貸款、基金獎勵和捐資等，從而調(diào)動行業(yè)組織參與職業(yè)教育辦學和管理的積極性。通過一整套正式的制度安排和基本原則作出規(guī)范，使得行業(yè)組織在職教治理中的作用更加凸顯，從而對勞動市場產(chǎn)生積極影響。

筆者建議，在國家層面制定《行業(yè)組織在發(fā)展職業(yè)教育中的地位和權(quán)益保障法》，將政策意圖、態(tài)度、原則和改革舉措轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范，完善決策程序方面的規(guī)定，使行業(yè)組織的社會地位、權(quán)益與社會責任相匹配。立足于我國的基本國情，以發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)為目標，加強地方性立法與行業(yè)組織之間的聯(lián)系②民政部印發(fā)《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》的通知（民發(fā)〔2021〕78號），鼓勵各地在立法權(quán)限內(nèi)，因地制宜制定與社會組織相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。。著力加強制度建設，地方政府部門與產(chǎn)業(yè)界一起，搞些“小快靈”③任蘭：《立法也要搞一些“小快靈”》，《學習時報》，2021年07月28日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202107/bdf9a09febea49f5b68f6e2081ee5 c0a.shtml.的地方立法實踐，增強立法的針對性、適用性、可操作性，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗做法。

（二）提升組織能力

行業(yè)組織具有自治性、非盈利性、開放性、中介性和服務性的特點。

從組織結(jié)構(gòu)來看，行業(yè)協(xié)會和商會集聚廣泛的企業(yè)成員，這是行業(yè)組織得以發(fā)揮能力的基礎。這一結(jié)構(gòu)擴展開來，便于行業(yè)組織整合各方面社會關(guān)系，形成一個合作平臺，實際構(gòu)成資源配置的另一種方式?？傮w上，行業(yè)組織有能力整合跨地域、跨部門以及社會伙伴間的資源，可以積極主動地與國家和地方各層面建立聯(lián)系。

職業(yè)教育從辦學到技能開發(fā)，需要投入大量資金。在很多國家，公私合作模式（PPP）廣泛運用在職業(yè)教育領域。公私合作伙伴關(guān)系納入職業(yè)教育和培訓體系，使職教治理結(jié)構(gòu)根據(jù)勞動力市場需求的變化及時得到調(diào)整。行業(yè)組織擁有的專業(yè)知識和經(jīng)驗，有利于協(xié)調(diào)社會資本與政府和院校的關(guān)系，提高各方的溝通效率。政府、企業(yè)與行業(yè)組織合作，可以在教育項目的建設、運營和管理中，分擔責任，平衡各方利益，減少沖突與糾紛，防范潛在風險。教育回報的周期較長，校企合作進行技能培養(yǎng)，企業(yè)要權(quán)衡成本收益，易于走向“實用主義”。職業(yè)教育的目標，不是傳授某一個企業(yè)所需的特定手藝，而是幫助學生有能力適應未來的多種職業(yè)崗位。行業(yè)組織的獨立身份和資金渠道，使其重視社會公平和公共利益，引導企業(yè)踐行社會責任，重視可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境、社會及治理（ESG）目標，確保教育項目不受短期效益和個體因素的影響，惠及貧困和弱勢群體。在此過程中，行業(yè)組織幫助企業(yè)走“高端路線”、高技能生產(chǎn)力之路，并向價值鏈上游移動（國際勞工組織，2014），為企業(yè)增長做出貢獻。

行業(yè)組織與境外高校、科技機構(gòu)和其他機構(gòu)的合作，提供多元化的交流渠道和市場機會，共享信息、共同開展研究、開發(fā)市場、創(chuàng)新等。這方面，印度的教育模式非常有效。在“技能印度”（Skill India）的倡導下，國家鼓勵年輕人發(fā)展多方面技能，提高全球化意識。印度政府設立了“國際技能中心（IISC）計劃”，通過該網(wǎng)絡提供以國際標準為基準的技能培訓和認證。印度工商聯(lián)合會（FICCI）等行業(yè)組織，積極推動達成職業(yè)教育和技能培訓領域的各種國際合作、雙邊和多邊伙伴關(guān)系，以適應全球市場的持續(xù)變化和新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。印度工人很多在海外工作，有利于印度充分參與全球經(jīng)濟發(fā)展，為其他國家所了解，在全球競爭中展示印度勞動力的實力。

我國行業(yè)組織的成長還有很大空間。行業(yè)組織應當大量吸納民企和外企，增強組織成員的代表性，確保更廣泛的利益表達通過有效社會對話機制得以體現(xiàn)。

（三）授權(quán)公共服務職能

教師資質(zhì)，是影響職業(yè)教育質(zhì)量的一個關(guān)鍵問題。世界很多高等校院邀請行業(yè)組織的專業(yè)人士、企業(yè)雇主，組成咨詢委員會參與教育規(guī)劃，對學生錄取、科系調(diào)整、專業(yè)設置、課程分類、教學大綱、教師選聘、考試標準和資格證書等提出建議。國家和地方設立行業(yè)技能委員會，由產(chǎn)業(yè)界人士組成，負責制定各種職業(yè)的標準和資格條件。國家職業(yè)資格認證，由行業(yè)組織領導，確定從事各種職業(yè)必備的能力、知識和技能，批準新的技術(shù)教育和培訓課程，對人才培養(yǎng)質(zhì)量進行評估。在以色列、印度等國家，職業(yè)院校普遍采用“兼職教師”的靈活方式，吸引專業(yè)人員參與教學。

由行業(yè)組織聘請實踐經(jīng)驗豐富的企業(yè)主管、科學家、工程師以及技術(shù)人員擔任教職，以解決教師短缺問題，是一個行之有效的方法。由大學設計和實施相應的職業(yè)解決方案，可能需要花費很長時間。產(chǎn)業(yè)界人士加入師資隊伍，帶來工作場所最新的實踐知識和行業(yè)經(jīng)驗，使教學與不斷變化的工作需求得以連結(jié)，實際有益于培育創(chuàng)新生態(tài)，提升科研成果轉(zhuǎn)化的效率與效果。課程體系建設和課程設計，不能固化不變，而應融入基于工作的學習內(nèi)容，使學生能夠獲得各種實用能力的培訓。同時，業(yè)內(nèi)專業(yè)人士直接為學生提供經(jīng)驗和指導，如學業(yè)規(guī)劃、專業(yè)轉(zhuǎn)換、職業(yè)選擇、進修和培訓等，這樣持續(xù)進行的互動交流能夠幫助學生更快適應求職和工作環(huán)境。

教師和教學，直接關(guān)系到職業(yè)教育的質(zhì)量。對職業(yè)技能的理解，影響著職教培養(yǎng)目標的定位，影響職教課程開發(fā)。當前，我國大學人才培養(yǎng)成果與就業(yè)市場期望的落差較大，傳統(tǒng)教育模式對勞動市場需求變化的敏感度不足。我國的高職院校普遍要求教師至少持有學士學位，但很多老師缺乏相關(guān)行業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗。目前推廣的“雙師型”辦法，盡管鼓勵企事業(yè)單位在職人員加入專業(yè)教學，但在辦學機制上缺乏彈性而影響實踐效果。

從勞動力聘用端，行業(yè)組織向雇主提供咨詢建議，可以有效地設置實習崗位、兼職工作，開展學徒制試點和特定項目，幫助學校教育和工作場所建立聯(lián)系，使雇主和雇員增加互動。現(xiàn)代學徒制，涉及行業(yè)組織、學校、第三方培訓或中介機構(gòu)等相關(guān)者，已形成一套多方參與、內(nèi)外融通、分工合作、分層監(jiān)督的復雜的運作體制。學生與企業(yè)簽訂學徒合同，以半工半讀或?qū)嵙暤姆绞竭M入企業(yè)工作，學以致用利于提高就業(yè)穩(wěn)定性。此外，行業(yè)協(xié)會和商會與技能機構(gòu)聯(lián)合，可以為在職人員組織各類專業(yè)技能培訓，提供培訓基金和設施，幫助處在技術(shù)“半衰期”的員工保持現(xiàn)代感。在行業(yè)組織的協(xié)調(diào)之下，技能人才流動將更為有序，可大大降低企業(yè)招工和內(nèi)部培訓的成本。

還有一點值得重視，即勞動力市場失靈與供求信息不對稱有關(guān)。加強勞動力市場信息搜集和分析的能力，能夠更好地為教育政策提供有效依據(jù)。行業(yè)組織作為一個社會聯(lián)盟，通過勞動力數(shù)據(jù)監(jiān)測、雇主調(diào)查和畢業(yè)生服務質(zhì)量的反饋，更快地感知市場趨勢變化，更清楚用人方需要哪些職業(yè)技能。教育機構(gòu)與行業(yè)組織加強交流，可以掌握勞動力市場和就業(yè)服務的多方訴求，促進教育提供者及時調(diào)整和改進教學計劃，增強職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。

新技術(shù)帶動產(chǎn)業(yè)界發(fā)生重大變革，我國發(fā)展職業(yè)教育需要更新理念和模式。市場對勞動力的需求，更多在于行業(yè)和企業(yè)的對接。教育系統(tǒng)和勞動力市場，都要基于學習成果和技能交付質(zhì)量，以評估服務供給的品質(zhì)和效率。滿足青年人的就業(yè)理想，需要從總體上高效率地創(chuàng)造就業(yè)機會（國際勞工局，2012）。

（四）區(qū)域發(fā)展路徑優(yōu)先

基于經(jīng)濟基礎、市場發(fā)育程度、地域環(huán)境特點等不同因素的影響，我國的職業(yè)教育發(fā)展需要“因地制宜”的政策，從地方最緊迫的局部重點深入推進整體發(fā)展。筆者建議，在實施路徑上，從以下兩方面落實。

一是各省成立“職業(yè)教育咨詢委員會”。本地政府、大學與地方性行業(yè)組織建立更緊密的合作機制，合力探索本地職業(yè)教育的多樣化形式，為技能人才的高質(zhì)量培養(yǎng)創(chuàng)造更多機會。國家層面的行業(yè)組織，可以跨地區(qū)召集企業(yè)會員、專業(yè)人員和社會伙伴，支持地方行業(yè)組織，促進教育與就業(yè)市場的聯(lián)系。

政府、學校、行業(yè)組織和企業(yè)，共同研究地方經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的實際挑戰(zhàn)，針對本地產(chǎn)業(yè)和就業(yè)需求，確立職業(yè)教育的優(yōu)先發(fā)展方向、制定職業(yè)教育計劃、審批教育經(jīng)費及管理教育基金，監(jiān)督本地職業(yè)教育規(guī)劃和政策實施。設立地方專項資金，用以資助行業(yè)組織舉辦職業(yè)教育，投入師資培養(yǎng)和教育基地建設等。各省合作提供師資培訓和教育資助，聯(lián)合社會力量舉辦高質(zhì)量的技術(shù)學院、社區(qū)大學、開放大學和繼續(xù)教育學院等，推動形成更加開放和多樣化的高等教育體系。解決職業(yè)教育的問題，關(guān)鍵是必須轉(zhuǎn)變高校資源分配機制，與教育經(jīng)費的分配政策結(jié)合起來。我國對大學教育的投入須重視整體性，體現(xiàn)平等發(fā)展權(quán)、教育公平性和包容性。當前過于傾向985大學和211大學，實際上造成高教體系內(nèi)資源分配的失衡，必須確保一定比例的經(jīng)費撥給職業(yè)教育機構(gòu)①安邦智庫（ANBOUND）創(chuàng)始人陳功在內(nèi)部討論中指出，這是政策的核心。。

應合力推動職教改革。地方性的非綜合類普通高校（獨立學院）、理工技術(shù)學院，以及有能力的高職院校，應轉(zhuǎn)向技術(shù)應用型大學，把重心放在提高本科專業(yè)的辦學質(zhì)量上。設立預科、副學士，職業(yè)教育院校與普通高校之間提供轉(zhuǎn)校機會，增強不同教育層次的銜接和兼容性。受教育者能夠從自身條件出發(fā)，從容地選擇適合自己本階段的升學道路和發(fā)展方向，滿足科技創(chuàng)新時代對各層次人才的需要。擴大教育機構(gòu)的自主權(quán)，特別是在專業(yè)設置、課程體系和培養(yǎng)計劃等方面進行調(diào)整，從而提高青年人口的就業(yè)能力。允許各地產(chǎn)業(yè)界人才轉(zhuǎn)任學術(shù)界，這也是知識和技能轉(zhuǎn)移的最佳方法，可為我國培育多元化的科研主體。

二是推動地方高職院校與行業(yè)組織加強合作，積極拓展與國外職業(yè)教育機構(gòu)、國際組織的伙伴關(guān)系。如組成“職業(yè)教育交流合作促進委員會”。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，借鑒成熟的國際經(jīng)驗，形成適合本地的差異化的優(yōu)質(zhì)人才培養(yǎng)模式。

推動職業(yè)教育項目與海外一些知名大學合作，建設一批新興科學技術(shù)專業(yè)和應用型課程，如數(shù)字化應用、全球物流管理等，開展人才再培訓和技能升級，以適應本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和未來新變化。同時，推動中國員工參與國際技能培訓與認證，由此提高中國勞動力的整體素質(zhì)，有利于中國更好地融入國際社會。

中國與發(fā)達國家、發(fā)展中國家，有必要廣泛開展職業(yè)教育領域的交流合作，彼此交換意見、分享最佳做法，擴大高技能人才供給。黨的二十大報告指出，“著力形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢”。人才培養(yǎng)的多方面對話溝通，有益于加強中國產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的外部連接，深化已有的中外合作伙伴關(guān)系，吸引外國投資進入新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標。

五、結(jié)語

中國職業(yè)教育的發(fā)展，關(guān)系到勞動人口素質(zhì)整體水平的提高，關(guān)系到為產(chǎn)業(yè)升級、為數(shù)字化社會提供充足的人才。國家建立可持續(xù)的技能開發(fā)體系，需要社會共擔責任，創(chuàng)造終身學習的環(huán)境。當社會觀念與管理方式轉(zhuǎn)變時，職業(yè)教育才不再是差生的出路，技能人才取得的回報才會得以提升。

本報告認為，提升行業(yè)組織在中國職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用，有助于大力開發(fā)勞動人口的技能，增加優(yōu)質(zhì)就業(yè)機會，特別是解決青年就業(yè)問題。持續(xù)增加職業(yè)教育和培訓的投入，可以擴大社會流動空間，促進區(qū)域創(chuàng)新和共同繁榮。