順應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展新趨勢(shì) 以縣域?yàn)榛緦?shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

◎ 趙俊超 張?jiān)迫A

提 要:鄉(xiāng)村振興不是簡(jiǎn)單的村莊振興。近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)新趨勢(shì)，以村莊為基本實(shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思路已經(jīng)行不通：一是農(nóng)村人口持續(xù)減少，部分村莊未來(lái)將會(huì)萎縮退出；二是村莊功能細(xì)化分化，難以匹配鄉(xiāng)村全面振興目標(biāo)；三是城鄉(xiāng)聯(lián)系更為緊密，村莊與城鎮(zhèn)已難以截然割裂?？h域?qū)?yīng)于完整的鄉(xiāng)村范疇，擁有相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，又有較強(qiáng)的資源調(diào)配能力，以縣域?yàn)榛緦?shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興既是現(xiàn)實(shí)考量，也是提高鄉(xiāng)村振興效率的必然選擇。以縣域?yàn)榛緦?shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要給予縣級(jí)更大的自主選擇權(quán)和資源配置權(quán)，依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整設(shè)置縣域內(nèi)鄉(xiāng)村振興的具體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)形式，優(yōu)化配置公共資源和要素投入，著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村整體性振興和縣域居民生活、生產(chǎn)、生態(tài)條件的全面提升。

習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來(lái)把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系?！贝迩f是我國(guó)鄉(xiāng)村振興的重要對(duì)象和重點(diǎn)內(nèi)容，但推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的著眼點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)卻不能局限于村莊。順應(yīng)我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的新趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)將縣域作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本實(shí)施單元。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)新趨勢(shì)，亟待調(diào)整以村莊為基本實(shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的傳統(tǒng)方式

村莊是鄉(xiāng)村振興的重要對(duì)象，甚至在不少人看來(lái)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興就是大力開(kāi)展村莊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村村全面振興。然而，隨著近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)一系列新趨勢(shì)，這種以村莊為基本實(shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思路已很難行得通，亟待作出調(diào)整。

（一）農(nóng)村人口持續(xù)減少，部分村莊未來(lái)將會(huì)萎縮退出

農(nóng)村人口持續(xù)快速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是我國(guó)近年來(lái)的重要趨勢(shì)。2000年我國(guó)農(nóng)村常住人口超過(guò)8億人，至2022年已降至4.91億，減少了39.3%。中西部地區(qū)農(nóng)村人口減少的情況更為顯著，如四川省內(nèi)江市2021年與2000年相比，農(nóng)村常住人口減少了48.9%。2017年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，城鎮(zhèn)化率仍保持了快速提升，從2017年到2022年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從58.52%提高到65.22%，年均提高1.34個(gè)百分點(diǎn)。未來(lái)，由于我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距仍顯著存在、追求便利化舒適化城鎮(zhèn)生活仍占主流以及農(nóng)村老齡人口自然性減員，預(yù)計(jì)農(nóng)村人口減少的趨勢(shì)仍將持續(xù)。

在農(nóng)村人口整體減少的情況下，我國(guó)村莊普遍出現(xiàn)人口萎縮和空心化，甚至一些村莊已經(jīng)自然消亡。從2000年到2021年，我國(guó)村莊數(shù)量從353.7萬(wàn)個(gè)減少到236.1萬(wàn)個(gè)，33.3%的村莊已經(jīng)消失。適應(yīng)于村莊數(shù)量減少，行政村的數(shù)量也出現(xiàn)調(diào)減。從2000年到2021年，我國(guó)行政村數(shù)量從73.2萬(wàn)個(gè)變?yōu)?9.0萬(wàn)個(gè)，減少了33.1%。由于農(nóng)村人口進(jìn)城步伐仍然在持續(xù)，未來(lái)相當(dāng)一部分村莊萎縮和退出的趨勢(shì)也會(huì)持續(xù)。基于這一趨勢(shì)，“減量增效”成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然選擇，以村莊作為基本實(shí)施單元、追求村村振興既難實(shí)現(xiàn)也無(wú)必要。

（二）村莊功能細(xì)化分化，難以匹配鄉(xiāng)村全面振興目標(biāo)

鄉(xiāng)村振興包括產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五大領(lǐng)域的全面振興。截至2021年，我國(guó)平均每個(gè)村莊（自然村）有211人、耕地有812畝，普遍規(guī)模小、資源少、經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)單一，甚至推進(jìn)全面振興的各個(gè)領(lǐng)域和各項(xiàng)要件都不齊備。以產(chǎn)業(yè)振興為例，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這些任務(wù)很難在狹小的村莊內(nèi)一一施展，特別是在向二、三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展過(guò)程中，由于現(xiàn)代工商業(yè)發(fā)展的資本、技術(shù)、環(huán)保等準(zhǔn)入門(mén)檻越來(lái)越高，大多數(shù)村莊難以達(dá)到要求，村莊產(chǎn)業(yè)形態(tài)很難做到豐富多樣。

目前村莊功能出現(xiàn)細(xì)化分化的趨勢(shì)。這首先體現(xiàn)為村莊產(chǎn)業(yè)的細(xì)化分工，“一村一品”成為發(fā)展潮流，甚至一個(gè)村莊只選擇特定產(chǎn)業(yè)中的某個(gè)環(huán)節(jié)。村莊生產(chǎn)與生活功能也出現(xiàn)分化，如在城市周邊地區(qū)，一些交通便利、風(fēng)光優(yōu)美的村莊吸引了不少人口居住，居住生活成為這些村莊的主要功能，而其生產(chǎn)功能則逐漸弱化；再如未來(lái)隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，一些村莊人口整體遷離或只剩下極少量農(nóng)戶，其居住生活功能將大為弱化，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能仍然存在，加之機(jī)械化等農(nóng)業(yè)技術(shù)的賦能，其產(chǎn)能甚至?xí)仍瓉?lái)村莊狀態(tài)下進(jìn)一步提升。

村莊功能的細(xì)化分化使鄉(xiāng)村振興與村莊振興之間出現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的偏離。鄉(xiāng)村振興的任務(wù)目標(biāo)是全面的，五大振興一個(gè)都不能少，生產(chǎn)、生活、生態(tài)全部涵蓋，而村莊振興則是因地制宜、量力而行、視需求而定，單個(gè)村莊出現(xiàn)的缺項(xiàng)可以由其他村莊或從更高層級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果以村莊作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本實(shí)施單元，進(jìn)而要求在每個(gè)村莊內(nèi)都完成全面振興的任務(wù)，很容易造成貪多圖全和低水平重復(fù)建設(shè)。

（三）城鄉(xiāng)聯(lián)系更為緊密，村莊與城鎮(zhèn)已難以截然割裂

近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展中村莊的封閉孤立狀態(tài)進(jìn)一步打破，村莊與城鎮(zhèn)的聯(lián)系越來(lái)越密切，甚至相互融合滲透、邊界日趨模糊。從收入來(lái)源看，2021年農(nóng)村居民可支配收入中第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入占比已降至22.7%，而工資性收入占比增至42.0%，農(nóng)民收入大部分來(lái)源于村莊之外。從就業(yè)居住模式看，村莊居民活動(dòng)半徑進(jìn)一步擴(kuò)大，一些地區(qū)出現(xiàn)“兩棲化”的趨勢(shì)，即白天在縣城等地工作而夜晚返回村莊居住，或者一周中工作日在縣城就業(yè)居住而周末返回村莊居住。從公共服務(wù)看，農(nóng)村居民從村莊之外和更高層級(jí)獲取公共服務(wù)的情況越來(lái)越普遍。以教育為例，從2000年到2021年我國(guó)農(nóng)村小學(xué)數(shù)量從44.03萬(wàn)所減少至8.15萬(wàn)所，且農(nóng)村生源仍在進(jìn)一步萎縮，在一些西部縣出現(xiàn)“村莊兒童到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童到縣城上學(xué)”的情況；以衛(wèi)生服務(wù)為例，跨級(jí)求醫(yī)的情況越來(lái)越多，不少農(nóng)村居民有醫(yī)療需求直接到縣級(jí)醫(yī)院?jiǎn)栐\，其他公共服務(wù)也出現(xiàn)類似趨勢(shì)。

城鄉(xiāng)聯(lián)系變得緊密得益于一系列物質(zhì)支撐條件的變化。一是基礎(chǔ)設(shè)施全面改善。全面建成小康社會(huì)期間我國(guó)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大量投入，行政村及以上實(shí)現(xiàn)全部通硬化路，村莊供水、供電、寬帶等也貫通接入城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)。二是交通工具飛躍提升。2022年每百戶農(nóng)村居民家庭擁有汽車數(shù)量達(dá)到32.4輛，各種電動(dòng)車由于價(jià)格低廉、操作簡(jiǎn)單、適應(yīng)性強(qiáng)，也成為村莊居民出行利器，大大增強(qiáng)了他們克服距離阻礙的能力。三是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化快速發(fā)展。隨著智能手機(jī)普及和城鄉(xiāng)物流體系建設(shè)，村莊居民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)電商購(gòu)買(mǎi)各類生活用品和生產(chǎn)資料、銷售農(nóng)產(chǎn)品，可以通過(guò)手機(jī)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女入學(xué)等公共事務(wù)，甚至遠(yuǎn)程診療、網(wǎng)絡(luò)法庭也已大量涌現(xiàn)，村莊已緊密地接入現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。由于這些物質(zhì)技術(shù)條件仍在不斷進(jìn)步，未來(lái)村莊與外界的聯(lián)系還會(huì)更為緊密，城鄉(xiāng)界限會(huì)進(jìn)一步打破。

在村莊與城鎮(zhèn)聯(lián)系越來(lái)越緊密的情況下，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要有更全局的視角。如果以村莊作為基本實(shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，很容易造成村莊與城鎮(zhèn)的割裂。在村莊居民就業(yè)和收入主要來(lái)自于城鎮(zhèn)的情況下，過(guò)度強(qiáng)調(diào)將要素資源投到村莊，有可能造成城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，反而影響村莊居民增收。在村莊居民更多從外界和更高層級(jí)獲取公共服務(wù)的情況下，過(guò)度強(qiáng)調(diào)將公共資源配置給村莊，有可能造成村莊公共服務(wù)的過(guò)剩和城鎮(zhèn)公共服務(wù)的不足。必須立足城鄉(xiāng)發(fā)展全局，將城鎮(zhèn)一并納入鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌范圍。

二、以縣域?yàn)榛緦?shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興既是現(xiàn)實(shí)考量，也是提高鄉(xiāng)村振興效率的必然選擇

鄉(xiāng)村發(fā)展新趨勢(shì)要求提升鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)實(shí)施單元。綜合考察我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的層級(jí)結(jié)構(gòu)，我們認(rèn)為縣級(jí)是最優(yōu)選擇、縣域是最優(yōu)范疇。以縣域?yàn)榛緦?shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興可以充分統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系、扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、高效配置公共資源，顯著提高鄉(xiāng)村振興的效率。

（一）縣域?qū)?yīng)于完整的鄉(xiāng)村范疇，是統(tǒng)籌工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要節(jié)點(diǎn)

鄉(xiāng)村振興并非農(nóng)村振興，鄉(xiāng)村與農(nóng)村存在范疇差別。農(nóng)村與城鎮(zhèn)相對(duì)應(yīng)，僅包括村莊和集鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村則與城市相對(duì)應(yīng)，包括了村莊、集鎮(zhèn)、鎮(zhèn)區(qū)和縣城。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“振興鄉(xiāng)村，不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，還是要強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。按照這一要求，如果將鄉(xiāng)村振興限于農(nóng)村、將城鎮(zhèn)排斥在外，顯然是殘缺不全的和難以推進(jìn)的?？h域?qū)?yīng)于完整的鄉(xiāng)村范疇，既包括了傳統(tǒng)的村莊，也包括了與這些村莊關(guān)系緊密的縣域城鎮(zhèn)體系，是關(guān)聯(lián)工農(nóng)、涵蓋城鄉(xiāng)的自然統(tǒng)一體。在縣域推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，有助于從全局和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)安排城鄉(xiāng)關(guān)系，加速鄉(xiāng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)完整，具有推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的空間

縣域是推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的理想層級(jí)。村莊由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、規(guī)模小，不具備推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的基本條件，甚至大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也難以達(dá)到全面的要求?？h域內(nèi)一般擁有較為完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不僅農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，而且基于區(qū)位分工、歷史傳統(tǒng)、特定資源等，大多擁有自己的特色優(yōu)勢(shì)工業(yè)，近年來(lái)隨著縣域城鎮(zhèn)的人口聚集，第三產(chǎn)業(yè)也得到相當(dāng)程度的發(fā)展，因此成為推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系的主戰(zhàn)場(chǎng)。從地方實(shí)踐來(lái)看，一些典型農(nóng)業(yè)縣立足自身優(yōu)勢(shì)資源，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、提升增值收益、推進(jìn)工農(nóng)互促、帶動(dòng)農(nóng)民增收的效果，對(duì)鄉(xiāng)村振興起到顯著推動(dòng)作用。

（三）縣域作為完整獨(dú)立行政單元，調(diào)配資源推進(jìn)鄉(xiāng)村振興效率更高

“郡縣治，天下安”，縣在我國(guó)既是一個(gè)行政層級(jí)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的重要載體。至2021年底我國(guó)共有縣1864個(gè)（包括縣、縣級(jí)市、自治縣、旗、自治旗），擁有悠久的歷史傳統(tǒng)和穩(wěn)定的縣域邊界?？h在我國(guó)行政體系中一直是實(shí)施公共政策的基本單元，不僅設(shè)置了齊全的職能部門(mén)，而且擁有完整統(tǒng)一的財(cái)權(quán)、事權(quán)，可以有效調(diào)配域內(nèi)的人力流、物資流、資金流，具有強(qiáng)大的資源調(diào)配能力。無(wú)論是作為縣的下級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，還是作為縣的上級(jí)的地級(jí)市，都不具備這一獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。以縣域作為基本實(shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，可以充分借助縣級(jí)的執(zhí)行力，將鄉(xiāng)村振興任務(wù)落于實(shí)處，大幅提升實(shí)施效率。

三、構(gòu)建完善以縣域?yàn)榛緦?shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政策體系

以縣域?yàn)榛緦?shí)施單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是指給予縣級(jí)更大的自主選擇權(quán)和資源配置權(quán)，在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大框架下，依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整設(shè)置縣域內(nèi)鄉(xiāng)村振興的具體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)形式，合理安排任務(wù)重點(diǎn)和優(yōu)先次序，優(yōu)化配置公共資源和要素投入，著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村整體性振興和縣域居民生產(chǎn)、生活、生態(tài)條件的全面提升。

一是根據(jù)稟賦分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。以具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)、人口聚集能力強(qiáng)的村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心村、中心鎮(zhèn)，進(jìn)行傾斜性要素資源投入，支持其做大做強(qiáng)。對(duì)人口持續(xù)流出的村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以保持現(xiàn)有布局和功能為主，既進(jìn)行普惠性、保底型投入，也避免大量投入造成浪費(fèi)。對(duì)人口流失和空心化嚴(yán)重的村莊因時(shí)因勢(shì)撤并，將原有村民和功能轉(zhuǎn)入具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的村鎮(zhèn)。

二是協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)與村莊發(fā)展。順應(yīng)城鄉(xiāng)人口遷移規(guī)律和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建“縣城—中心鎮(zhèn)—中心村”多層級(jí)發(fā)展格局。持續(xù)提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等水平，引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口向縣城集中，將之建設(shè)成輻射全域鄉(xiāng)村的中心和引擎。將中心鎮(zhèn)建設(shè)成具有農(nóng)業(yè)特色和地域特色的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。將中心村建設(shè)成具有田園風(fēng)光的宜居宜業(yè)和美村莊。

三是立足縣域范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。順應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，依托縣域資源分布情況，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。支持在縣城建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)，形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。支持中心鎮(zhèn)依托當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢(shì)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。支持中心村推進(jìn)“一村一品一業(yè)”，培育“小而精”的特色產(chǎn)業(yè)。

四是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源深度整合。支持村莊居民在縣域范圍內(nèi)遷徙居住，按照有償自愿原則退出宅基地，探索宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織置換轉(zhuǎn)讓，以宅基地折抵城鎮(zhèn)商品住房房?jī)r(jià)的操作辦法，支持對(duì)閑置宅基地、公共事業(yè)用地等按市場(chǎng)化方式投入再使用或納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行置換利用。根據(jù)縣域人口流向調(diào)整配置建設(shè)用地、資金等公共資源。

五是順應(yīng)村莊功能變化優(yōu)化治理。根據(jù)村莊人口不斷減少的趨勢(shì)，按“減量提效”原則調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村區(qū)劃，激發(fā)鄉(xiāng)村組織活力。適應(yīng)村莊人口居住和就業(yè)分離的現(xiàn)狀，對(duì)“兩棲人口”實(shí)行雙重身份、雙重服務(wù)、雙重管理，提高社會(huì)治理效能。將村莊緊密接入縣域公共服務(wù)體系，根據(jù)生產(chǎn)生活功能變化調(diào)整服務(wù)重心，更好滿足村莊居民需求。