項(xiàng)目治國(guó)視角下完善轉(zhuǎn)移支付政策體系研究

■/ 張凱強(qiáng)

一、項(xiàng)目制與項(xiàng)目治國(guó)

近年來(lái)，“項(xiàng)目制”和“項(xiàng)目治國(guó)”作為核心詞匯和研究主題的文章越來(lái)越多地出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中（于君博、童輝，2016；姬生翔，2016；周飛舟，2019），在建設(shè)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，項(xiàng)目制治理模式成為政府行為與市場(chǎng)行為的延伸。項(xiàng)目制治理模式有效地拓展了科層制和市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，“項(xiàng)目治國(guó)”現(xiàn)象也成為研究的熱點(diǎn)和討論的焦點(diǎn)（曹龍虎，2016；陳家建，2017）。在2012年后，經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化不斷發(fā)展，國(guó)與國(guó)之間的依賴性和不確定性大幅增加，國(guó)內(nèi)也面臨經(jīng)濟(jì)改革有待深化、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)貧富分化等問(wèn)題，面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)，中央政府提出以國(guó)家治理現(xiàn)代化和提高國(guó)家治理能力為目標(biāo)。在2022年，中共“二十大”報(bào)告指出，到2035年，我國(guó)發(fā)展的總體目標(biāo)包括基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求優(yōu)化制度體系頂層設(shè)計(jì)，樹(shù)立統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進(jìn)的改革思維，大力發(fā)揮項(xiàng)目制治理模式的優(yōu)勢(shì)，系統(tǒng)性解決社會(huì)治理難題。

那么應(yīng)該如何理解項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)理，如何理解項(xiàng)目制引起的社會(huì)治理的熱點(diǎn)呢？總體來(lái)說(shuō)，可以分為兩條線索，一是項(xiàng)目制的運(yùn)行范圍線索，即項(xiàng)目制運(yùn)行所需要的制度環(huán)境，從企業(yè)到政府，從政府到社會(huì)，項(xiàng)目制的運(yùn)用越來(lái)越廣泛；二是項(xiàng)目制的目標(biāo)對(duì)象線索，即項(xiàng)目制運(yùn)行的實(shí)施主體與目標(biāo)的對(duì)象，從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度到政府層級(jí)間的項(xiàng)目制，從政府層級(jí)間項(xiàng)目制到政府引導(dǎo)的社會(huì)合作的項(xiàng)目制，再到市場(chǎng)主體引導(dǎo)的項(xiàng)目制。項(xiàng)目制的運(yùn)用范圍和目標(biāo)線索越來(lái)越廣，文獻(xiàn)關(guān)注熱點(diǎn)也越來(lái)越廣泛。

在項(xiàng)目制治理模式的運(yùn)行線索方面，首先，在企業(yè)視角下的項(xiàng)目制模式，國(guó)際項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)對(duì)項(xiàng)目的定義為，項(xiàng)目是為創(chuàng)造獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的臨時(shí)性工作。朱方偉等（2013）、杜亞靈等（2015）分別對(duì)戰(zhàn)略項(xiàng)目管理、工程項(xiàng)目管理的運(yùn)用進(jìn)行闡述，遲仁勇(2009)也指出，項(xiàng)目是臨時(shí)性、一次性、有限的任務(wù)，這是項(xiàng)目區(qū)別于其他常規(guī)活動(dòng)和任務(wù)的基本標(biāo)志。史普原（2015）將項(xiàng)目制的三個(gè)特點(diǎn)總結(jié)為臨時(shí)性、目標(biāo)導(dǎo)向、新機(jī)構(gòu)或新規(guī)劃。遲仁勇(2009)、朱方偉等（2013）、杜亞靈等（2015）文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目制的運(yùn)行范圍主要為市場(chǎng)主體企業(yè)，即為企業(yè)視角下的項(xiàng)目管理機(jī)制，而史普原（2015）則將項(xiàng)目制運(yùn)用到政府管理活動(dòng)和目標(biāo)中，即為政府治理下的項(xiàng)目制模式。其次，在政府視角下的項(xiàng)目制治理模式，使得“項(xiàng)目治國(guó)”現(xiàn)象展開(kāi)廣泛討論，也使得一系列項(xiàng)目制文獻(xiàn)不斷拓展。折曉葉、陳嬰嬰（2011）基于“項(xiàng)目進(jìn)村”案例來(lái)解釋項(xiàng)目制在不同政府級(jí)別間的運(yùn)作機(jī)制和邏輯；渠敬東（2012）則分析項(xiàng)目制與單位制異同點(diǎn)，提出項(xiàng)目制是行政體制內(nèi)的一種新的治理模式；周黎安（2014）、周雪光（2015）分別從行政發(fā)包制、“控制權(quán)”的理論視角解讀政府層級(jí)之間的運(yùn)作和治理模式；焦長(zhǎng)權(quán)（2019），苗大雷、王修曉（2022）則分別從科層制與項(xiàng)目制的組織行為關(guān)系、分稅制與項(xiàng)目制的制度演進(jìn)、單位制與項(xiàng)目制的國(guó)家治理體制等視角來(lái)擴(kuò)展和描述政府視角下的項(xiàng)目制運(yùn)作機(jī)制。第三，以在政府視角下的項(xiàng)目制的運(yùn)行為基礎(chǔ)，社會(huì)視角的項(xiàng)目制管理模式也逐步展開(kāi)。王向民（2014）、沈費(fèi)偉和張丙宣（2019）、吳月（2019）對(duì)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理模式進(jìn)行描述和闡述，其中，社會(huì)組織的治理項(xiàng)目主要側(cè)重于與公共服務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目，與之相隨的研究重點(diǎn)和核心是政府在該項(xiàng)目治理中發(fā)揮的作用。此外，很多文獻(xiàn)則聚焦于社會(huì)組織對(duì)項(xiàng)目制治理模式在具體事項(xiàng)的運(yùn)行機(jī)制，如管兵、夏瑛（2016）對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)治理模式的闡釋和說(shuō)明。

隨著項(xiàng)目制治理模式在政府治理視角的不斷拓展，項(xiàng)目制的運(yùn)用范圍和目標(biāo)線索也越來(lái)越廣泛。在政府治理視角下，項(xiàng)目制的運(yùn)行開(kāi)端是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行，隨后不斷擴(kuò)展到層級(jí)政府和政府部門間的項(xiàng)目運(yùn)作和執(zhí)行。項(xiàng)目制具有高效性、目標(biāo)性和協(xié)同性，使得其在政府和社會(huì)治理視角下發(fā)揮廣泛的積極作用，因此在政府層級(jí)之間、政府部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會(huì)組織之間得到推廣和使用。項(xiàng)目制治理模式一方面提高整個(gè)社會(huì)的治理體系和治理能力，一方面有利于彌補(bǔ)科層制、單位制、市場(chǎng)制等治理模式之間的交易成本和政策失靈。然而，項(xiàng)目制也有不足之處。項(xiàng)目通常是臨時(shí)性、一次性、有限的任務(wù)，而項(xiàng)目制治理模式依賴于科層制、單位制和市場(chǎng)制等治理模式來(lái)發(fā)揮作用。

總之，項(xiàng)目制運(yùn)作是介于科層化與市場(chǎng)化之間的一種新型國(guó)家治理方式。這種治理方式與我國(guó)當(dāng)前的行政體制結(jié)構(gòu)特征相聯(lián)系，是調(diào)節(jié)中央集權(quán)與地方分權(quán)的重要制度安排，同時(shí)也是統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織之間有序合作的重要制度安排。在項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題并非僅源于項(xiàng)目制本身，而與項(xiàng)目制的類別及所處的行政體制環(huán)境有關(guān)。因此，通過(guò)強(qiáng)化項(xiàng)目設(shè)置的制度化、市場(chǎng)化與科層化運(yùn)作，規(guī)范項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制，項(xiàng)目制能夠在調(diào)動(dòng)政府層級(jí)之間的積極性、發(fā)揮市場(chǎng)主體的能動(dòng)性、提高國(guó)家財(cái)政資金的使用效率以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。

二、不斷下降的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

轉(zhuǎn)移支付制度作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，始于2015年，以提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比的政策設(shè)計(jì)不斷推出，從調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)到完善轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政支出、財(cái)政收入關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整政府間的財(cái)政關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性作用和服務(wù)于中國(guó)高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型。在2015和2016年，中央政府均提出提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效目標(biāo)管理，以及優(yōu)化和提高中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法。在2018年2月，中央政府設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，推進(jìn)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)劃分、整合、調(diào)控中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍。在2018-2020年，中央政府依次穩(wěn)步推進(jìn)在醫(yī)療、教育、科技、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源和應(yīng)急救援等各領(lǐng)域中的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。在2021年和2022年，中央政府推出規(guī)范中央對(duì)農(nóng)村綜合改革和繼續(xù)完善均衡性轉(zhuǎn)移支付的辦法條例，在2022年，中共“二十大”報(bào)告指出“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”，在“十四五”時(shí)期和新發(fā)展格局下繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

基于上述相關(guān)政策的推進(jìn)，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和規(guī)模也發(fā)生了較大的變化。首先，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴(kuò)大，繼續(xù)促進(jìn)和保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。在2002年、2017年和2021年，轉(zhuǎn)移支付總額占地方財(cái)政支出的比重為28.4%、32.9%、33.5%，如圖1所示。其次，為優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，一般性轉(zhuǎn)移支付的占比大幅提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付得到進(jìn)一步清理整合。一是在2018年，中央政府設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，并將其歸為一般性轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，進(jìn)一步將稅收返還數(shù)據(jù)指標(biāo)與一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)指標(biāo)合并，該一般性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模占轉(zhuǎn)移支付總額的84.3%。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金項(xiàng)目已經(jīng)從2013年的220項(xiàng)壓減到2018年的66項(xiàng)，2019年的預(yù)算分類指標(biāo)中又進(jìn)一步壓縮至22個(gè)，這強(qiáng)化了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的針對(duì)性、有效性。在2017年，一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還占轉(zhuǎn)移支付和稅收返還總額的比重依次為54.0%、33.6%、12.4%，而2018年，該比重大幅調(diào)整為74.2%、8.9%、16.9%，如圖2所示。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整有利于進(jìn)一步統(tǒng)籌資金管理，以區(qū)域發(fā)展事實(shí)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的占比，發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理配置，促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展。三是在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付政策的制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，一系列規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行和監(jiān)督文件相繼實(shí)施。伴隨著2014年《預(yù)算法》的修訂，以及2020年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》和2021年《進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》相繼實(shí)施，轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算執(zhí)行、管理、績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制方面也穩(wěn)步推進(jìn)和逐步優(yōu)化。

圖1 1994-2021年轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成占地方財(cái)政支出的比重

圖2 1994-2021年轉(zhuǎn)移支付類別占轉(zhuǎn)移支付總和的比重

根據(jù)轉(zhuǎn)移支付政策推進(jìn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況，我們可以看出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和占比不斷下降，而一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和占比則不斷提高。這種趨勢(shì)主要是由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)于繁多，資金管理不規(guī)范，項(xiàng)目審核機(jī)制存在缺陷，且缺乏項(xiàng)目退出機(jī)制等問(wèn)題所引起的。張凱強(qiáng)、范秋萍（2020）還深入闡明了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策轉(zhuǎn)向的機(jī)制邏輯，并指出政治分權(quán)、信息不對(duì)稱以及行政管理體制方面是導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金效率低下的根本原因。因此，為了減少轉(zhuǎn)移支付資金導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡的加劇、“跑部錢進(jìn)”和資金使用效率低下等現(xiàn)象，中央政府從財(cái)政管理和資金規(guī)模上進(jìn)一步突出一般性轉(zhuǎn)移支付，弱化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

三、擴(kuò)展的項(xiàng)目治國(guó)與不斷下降的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的“矛盾悖論”

項(xiàng)目治國(guó)的政策體系不斷擴(kuò)展，項(xiàng)目制的運(yùn)用范圍和目標(biāo)線索也越來(lái)越廣。然而，在政府治理視角下，以項(xiàng)目制為運(yùn)行基礎(chǔ)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重則不斷減小。這就存在了一個(gè)明顯的“矛盾悖論”，擴(kuò)展的項(xiàng)目治國(guó)與不斷下降的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模之間的“矛盾悖論”，其闡釋需要關(guān)注以下兩點(diǎn)。

首先，雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制，但是，項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制也被廣泛地運(yùn)用到其他政策機(jī)制中，例如一般性轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)管理以及政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP，Public-Private-Partnership）等。雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是政府治理視角下項(xiàng)目制運(yùn)行的始點(diǎn)，但在政策初期，項(xiàng)目制的高效性、目標(biāo)性和協(xié)同性在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展、引導(dǎo)了政府政策運(yùn)行以及解決了區(qū)域間的重要難題等。因此，項(xiàng)目制的治理模式也逐漸推廣到其他政策項(xiàng)目中。例如，一般性轉(zhuǎn)移支付的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、生豬和牛羊調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金以及共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付中的大部分補(bǔ)助資金多采用項(xiàng)目制治理模式運(yùn)作。這些轉(zhuǎn)移支付可以歸類為“準(zhǔn)專項(xiàng)”性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付，旨在保障和提高財(cái)政資金的使用效率（史普原，2019）。此外，政府債務(wù)管理的專項(xiàng)債務(wù)、政府和社會(huì)資本項(xiàng)目也采用項(xiàng)目制治理模式來(lái)保障政策的有效執(zhí)行，充分發(fā)揮項(xiàng)目制的高效性、目標(biāo)性和協(xié)同性。

其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是一項(xiàng)政策，而項(xiàng)目制是一類政策工具。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為一項(xiàng)政策，可以采用不同的政策工具進(jìn)行實(shí)施，其中包括項(xiàng)目制等多種形式。同樣地，項(xiàng)目制是一類政策工具，可以被廣泛應(yīng)用于不同的政策領(lǐng)域中。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目制雖然存在交集，但是彼此之間有獨(dú)立的內(nèi)涵和應(yīng)用范疇。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重的下降，以及項(xiàng)目制治理模式的不斷擴(kuò)展，本質(zhì)上是施政政策與政策工具之間的差異。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重的下降主要是由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)踐中存在資金效率低下等問(wèn)題（Zhou，2012；尹利民，2015），而項(xiàng)目制治理模式具有高效性和目標(biāo)性，在其他政策領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。中央政府因此不得不調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，但在其他政策領(lǐng)域中繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目制治理模式。

因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的下降與項(xiàng)目制治理模式的不斷擴(kuò)展之間的“矛盾悖論”，本質(zhì)上是不同概念內(nèi)涵的沖突，存在不同內(nèi)涵和應(yīng)用范疇。將二者的概念內(nèi)涵等同化或模糊化，會(huì)導(dǎo)致認(rèn)知問(wèn)題，并不能有效地解釋現(xiàn)象和解決問(wèn)題。進(jìn)一步，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目治國(guó)并不是矛盾的關(guān)系，反而有著內(nèi)在的聯(lián)系和互補(bǔ)性。政府可以根據(jù)實(shí)際情況，靈活調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，逐步推行項(xiàng)目治國(guó)的治理模式，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和提高財(cái)政資金的使用效率。

四、項(xiàng)目制視角下轉(zhuǎn)移支付政策改革的方向

基于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的下降與項(xiàng)目制治理模式的不斷擴(kuò)展之間的“矛盾悖論”，一方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策存在資金使用效率低下的問(wèn)題，導(dǎo)致中央政府不得不減少其資金規(guī)模。另一方面，由于項(xiàng)目制治理模式具有高效性、目標(biāo)性和協(xié)同性等特點(diǎn)，各層級(jí)政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體不斷推廣其在各項(xiàng)政策或各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)上的應(yīng)用。然而，項(xiàng)目制本身不能解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策現(xiàn)階段存在的效率低下問(wèn)題。因此，從項(xiàng)目制的角度來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付政策改革的方向應(yīng)關(guān)注以下方面。

第一，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其機(jī)動(dòng)性和目標(biāo)性，但同時(shí)需要解決存在的執(zhí)行漏洞問(wèn)題。為此，政府應(yīng)完善審核、退出、監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制，特別是加強(qiáng)對(duì)資金流向、政府層級(jí)間的資金分配和信息公開(kāi)的監(jiān)控。因而，中央政府在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)整和設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)高屋建瓴、有的放矢。如財(cái)政分權(quán)下政府層級(jí)間的支出責(zé)任不清晰，應(yīng)明晰政府層級(jí)間的資金分配和事權(quán)分配，明晰專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng)部門和退出時(shí)間等；信息不對(duì)稱容易導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效率和資金流向出現(xiàn)偏差，因而應(yīng)該細(xì)化各項(xiàng)資金的信息公開(kāi)制度和監(jiān)控資金流向。在2015年，財(cái)政部相繼出臺(tái)《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》《專員辦開(kāi)展中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》等政策文件，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理，提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。也就是說(shuō)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施與執(zhí)行應(yīng)綜合評(píng)估，應(yīng)有效權(quán)衡和統(tǒng)籌發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的機(jī)動(dòng)性、目標(biāo)性與解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下的問(wèn)題。

第二，繼續(xù)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，充分發(fā)揮項(xiàng)目制在一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的高效性和協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)地方政府的能動(dòng)性和中央政府激勵(lì)性在一般性轉(zhuǎn)移支付政策的統(tǒng)一。一般性轉(zhuǎn)移支付涵蓋廣泛的“準(zhǔn)專項(xiàng)”性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付，“準(zhǔn)專項(xiàng)”性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付的有效運(yùn)行有利于發(fā)揮項(xiàng)目制的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)。在此類轉(zhuǎn)移支付中，項(xiàng)目制治理模式與地方激勵(lì)性、地方資源稟賦和社會(huì)參與性密切相關(guān)，直接關(guān)系到轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。從2015開(kāi)始，中央政府不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，優(yōu)化中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，既要提高均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保障地方政府的財(cái)力和能動(dòng)性；也要發(fā)揮“準(zhǔn)專項(xiàng)”性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)性和協(xié)同性，進(jìn)而發(fā)揮中央政府和地方政府的兩個(gè)積極性。因此，在未來(lái)一般性轉(zhuǎn)移支付的政策制定過(guò)程中，應(yīng)該注重中央政府和地方政府的協(xié)同配合，達(dá)到更好的使用效果。

第三，因地制宜地推進(jìn)和優(yōu)化項(xiàng)目制治理模式，加大轉(zhuǎn)移支付的直達(dá)力度，充分發(fā)揮特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的高效性和目標(biāo)性。首先，在2020年6月和2021年2月，財(cái)政部依次出臺(tái)《中央財(cái)政實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制資金監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于做好2021年財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制有關(guān)工作的通知》等政策文件，并指出“加強(qiáng)中央財(cái)政實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制資金監(jiān)管，確保有關(guān)資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，按照預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定，制定本辦法”，“為推動(dòng)建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)直達(dá)資金管理和監(jiān)督，提高資金使用效益”。這些措施充分體現(xiàn)了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的重要性，既能保障轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助機(jī)制，又能發(fā)揮項(xiàng)目制的高效性、目標(biāo)性和協(xié)同性。在一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)用中，中央政府也應(yīng)在政府層級(jí)間的資金管理、資金監(jiān)管機(jī)制、受益對(duì)象實(shí)名機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、報(bào)告和反饋機(jī)制等方面不斷進(jìn)行規(guī)范和優(yōu)化。

第四，借鑒對(duì)口支援的經(jīng)驗(yàn)，健全橫向轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)對(duì)口協(xié)作項(xiàng)目的建設(shè)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。對(duì)口支援是我國(guó)具有悠久歷史的合作制度，起初用于工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)協(xié)作，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷變革，對(duì)口支援機(jī)制也在不斷創(chuàng)新與完善。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代對(duì)對(duì)口支援的創(chuàng)新推進(jìn)，主要表現(xiàn)為對(duì)口支援逐步精細(xì)、運(yùn)用場(chǎng)域持續(xù)擴(kuò)大、運(yùn)行過(guò)程日益規(guī)范（王禹澔，2022）。對(duì)口支援項(xiàng)目不僅包括橫向轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模要求，更需要人力資本、技術(shù)、管理等方面的支持。地方政府可以借鑒對(duì)口支援的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)橫向轉(zhuǎn)移支付的變革和推進(jìn)，建設(shè)更多的對(duì)口協(xié)作項(xiàng)目，并加大對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持。同時(shí)，政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)各地政府之間的援助、合作和共贏，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的健全與完善，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和更加均衡的區(qū)域發(fā)展。