鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題探究

周皓亮，楊懷宏，邵瑤春

（湖南人文科技學(xué)院商學(xué)院）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅愫帽P活農(nóng)村集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2021 年頒布的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求各地采取措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)活力、實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范化管理的意義

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)范化管理，不僅可以助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。根據(jù)權(quán)威部門的數(shù)據(jù)，截至2020 年7 月，全國共有集體土地總面積65.5 億畝，未承包到戶的耕地、園地、林地、草地等集體土地資源共有15.5 億畝。全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)6.5 萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1 萬億元，占47.4%；非經(jīng)營性資產(chǎn)3.4 萬億元，占52.6%。

農(nóng)村集體資產(chǎn)是20 世紀(jì)50 年代初期在農(nóng)村建設(shè)中逐漸積累起來的，是廣大農(nóng)民長期勞動(dòng)的結(jié)果。集體資產(chǎn)的經(jīng)營不僅關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)，也是推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與資源保障，更是維持集體所有制、防止集體資產(chǎn)流失與保值增值的重要手段。然而，相對(duì)于集體資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，目前我國集體資產(chǎn)管理制度建設(shè)還在探索完善階段。村干部仍有權(quán)力尋租行為，集體財(cái)產(chǎn)被侵占、挪用、損害，或以低價(jià)轉(zhuǎn)讓或承租、無償占用、變更權(quán)屬等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)權(quán)的確權(quán)不到位、資產(chǎn)監(jiān)管不到位，造成了農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，影響了農(nóng)村公共資產(chǎn)的有效使用，必須強(qiáng)化集體資產(chǎn)規(guī)范化管理。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的困境

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠明晰

目前，現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行明確的界定；在集體產(chǎn)權(quán)權(quán)限的劃分上，由于對(duì)村民集體資產(chǎn)使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)限的界定不清，導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)屬性權(quán)利不能得到有效保障，從而影響了村民的收益。同時(shí)，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)的分類核算工作還沒有完成，資產(chǎn)的量不夠清、數(shù)不相符的情況時(shí)有發(fā)生。

產(chǎn)權(quán)歸屬無法明確的具體表現(xiàn)為：一是簽訂租賃合同時(shí)，手續(xù)不齊全、條款不清楚、要素不完全、權(quán)利和義務(wù)不均衡、合同不規(guī)范；二是通過村規(guī)民約、家族繼承、私人轉(zhuǎn)讓等多種方式進(jìn)行農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中，存在著較大的產(chǎn)權(quán)糾紛；三是一些村民侵占了集體財(cái)產(chǎn)，不交租金，不簽訂協(xié)議，甚至擅自開墾了村集體荒廢地，還有“證地不符合”的情形，即實(shí)際占有的集體資源與合同面積并不相符。

（二）對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的監(jiān)管不力

目前，我國部分地方還未形成健全的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管缺失現(xiàn)象比較突出。一些村集體對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題打馬虎眼、整改進(jìn)度慢，而審計(jì)部門對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不配合審計(jì)、拖延整改的現(xiàn)象應(yīng)對(duì)方法不多，權(quán)威不足?！叭Y”被侵占甚至被挪用的情況在一些地方時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致集體資產(chǎn)的浪費(fèi)和國家財(cái)產(chǎn)的損失。部分鄉(xiāng)村社會(huì)的人情因素、村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的民主監(jiān)督不到位等造成了個(gè)別鄉(xiāng)村干部追求個(gè)人利益貪腐、宗族勢力對(duì)集體資產(chǎn)的侵蝕，從而造成集體資產(chǎn)流失?！掇r(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》中明確規(guī)定，對(duì)集體資產(chǎn)的管理只要涉及所有村民的利益，就必須經(jīng)過村民代表大會(huì)或者村民代表的同意方可實(shí)施。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，有的村干部并未按規(guī)定履行相關(guān)的程序，而是采取了事后通知或者不公開的方式來進(jìn)行資產(chǎn)的經(jīng)營；同時(shí)一些村民的積極性不高，只想打理好自己的“一畝三分地”，不愿參與村級(jí)管理，從而難以對(duì)集體資產(chǎn)管理進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（三）集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、市場化水平不高

當(dāng)前由于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的態(tài)勢，許多村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了影響，尤其是以文旅產(chǎn)業(yè)為主的村莊。在這種形勢下，一些村干部都抱著“不求有功但求無過”的心態(tài)，沒有意識(shí)到現(xiàn)有的壓力也可以轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，他們的管理方式多是“家長式”，缺乏現(xiàn)代經(jīng)營理念和模式，再加上基層干部人事調(diào)整較頻繁，新走馬上任的各級(jí)干部在對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑模式選擇上有不同的看法和立場，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃無法長期有效地實(shí)施和管理，很容易由于人員的變化而產(chǎn)生中斷或者更換發(fā)展領(lǐng)域。其問題主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)營模式單一，城中村、城郊村多以物業(yè)租賃為主，而交通不便的村莊則通過流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行租賃或發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)；二是缺少敢想敢干有經(jīng)營觀念的帶頭人，無法形成合力來帶動(dòng)全村實(shí)現(xiàn)共同富裕；三是制度的實(shí)施力度不夠，在一些重要的事情上，村民雖然有一定的決策建議權(quán)，但決定權(quán)仍由某些村干部把持，村民并未能充分行使他們應(yīng)有的權(quán)利，而行使決定權(quán)的村干部如果沒有從村莊長遠(yuǎn)發(fā)展的角度去思考問題，就會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)無法充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（四）信息化建設(shè)步伐滯后，數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展速度緩慢

2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，把數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村居民的受教育程度相對(duì)低于城鎮(zhèn)居民，這導(dǎo)致村民在使用智能手機(jī)等工具時(shí)，主要使用語音及視頻聊天等功能而對(duì)高端應(yīng)用，如在線醫(yī)療、在線教育、智慧農(nóng)業(yè)等使用不足。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)困難、資金投入高、不能全面覆蓋而無法穩(wěn)定地向村民提供在線購物等便利服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)村數(shù)字化生產(chǎn)生活水平低于城鎮(zhèn)居民。信息化建設(shè)的相對(duì)滯后，導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)有資源的管理、部分資產(chǎn)的核銷等方面的諸多不便。一些主流App 由于投入較大而導(dǎo)致其擴(kuò)展能力和創(chuàng)新能力不足。我國的數(shù)字農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)仍存在一些問題，如缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同類型的農(nóng)用App 系統(tǒng)之間不能相互兼容，數(shù)據(jù)無法互聯(lián)互通等。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下集體資產(chǎn)規(guī)范化管理的對(duì)策

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬明晰化

要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。一是可成立集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，按照“依法、自愿、有償”原則對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，建立歸屬明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的集體產(chǎn)權(quán)制度，從而更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；重點(diǎn)核查未承包到戶的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、資金、債權(quán)債務(wù)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，查實(shí)存量和使用情況，做到賬證相符，摸清集體家底，明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)；組建一支由各級(jí)政府牽頭的清產(chǎn)核資隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)的全面清查和核實(shí)，建立健全的集體資產(chǎn)臺(tái)賬管理體系，科學(xué)、準(zhǔn)確地評(píng)估集體資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值并以此為入賬依據(jù)。二是健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理體制，對(duì)于涉及集體資產(chǎn)的糾紛，要區(qū)分不同類型，尤其是歷史產(chǎn)權(quán)糾紛和新增產(chǎn)權(quán)糾紛，要在遵循現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行協(xié)調(diào)并厘清所有權(quán)人的身份，對(duì)要處理的集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公正估價(jià)，以確保各方的利益最大化。

（二）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管

健全村務(wù)和財(cái)務(wù)公開制度，全方位接受社會(huì)公眾監(jiān)督。建立專業(yè)的集體資產(chǎn)監(jiān)管部門，完善村民內(nèi)部審計(jì)、上級(jí)審計(jì)和外聘第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)制度。村集體企業(yè)要加強(qiáng)民主決策，防范集體資產(chǎn)的流失，完善企業(yè)內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督和制約機(jī)制，加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德建設(shè)；制定內(nèi)部控制和責(zé)任追究機(jī)制，明確審批人和經(jīng)手人的職權(quán)、職責(zé)和相關(guān)的控制措施，對(duì)發(fā)生重大決策錯(cuò)誤或未按照規(guī)定處理的問題進(jìn)行問責(zé)；要強(qiáng)化村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)管理，健全財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)制度，提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)；要重視審計(jì)結(jié)果的公開及運(yùn)用，將審計(jì)結(jié)果作為村組干部考核和績效評(píng)價(jià)一項(xiàng)重要指標(biāo)并與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，作為競選下一任干部的重要依據(jù)。

（三）大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，形成穩(wěn)定增長極

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的關(guān)鍵，就是要把集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，要充分發(fā)揮雙重經(jīng)營優(yōu)勢，實(shí)行“量體裁衣、因地制宜”，分類發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的逐步健全，村民權(quán)利有了更多的自由度，社會(huì)資本流入就有了政策兜底，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了更充分的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)堅(jiān)持發(fā)揮各村資源稟賦，充分發(fā)揮“四荒”的優(yōu)勢，利用集體林帶、林場、果園、魚塘等資源，統(tǒng)一開發(fā)、分戶承包；同時(shí)，對(duì)集體原有廠房、學(xué)校、村部資產(chǎn)資源采取租賃、承包、拍賣、股份制等形式開發(fā)運(yùn)用。當(dāng)前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式多種多樣，“農(nóng)戶+合作社+公司”“固定資產(chǎn)租賃+物業(yè)開發(fā)”“村民合作社+觀光旅游”“改土流轉(zhuǎn)+光伏增收”等穩(wěn)健創(chuàng)收的模式，實(shí)現(xiàn)了三產(chǎn)共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，極大地促進(jìn)了集體資產(chǎn)的保值增值。

（四）加快信息化步伐，推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展

鄉(xiāng)村振興重要內(nèi)容之一就是要實(shí)現(xiàn)信息化。信息化可以促進(jìn)集體資產(chǎn)的公開化，從而避免權(quán)力尋租。信息化不僅包括硬件設(shè)備的配置，還包括信息技術(shù)的綜合運(yùn)用。運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，建設(shè)村級(jí)資產(chǎn)管理信息平臺(tái)，將集體資產(chǎn)和發(fā)包、處置、出租、出售、出讓等情況通過平臺(tái)公布，以便隨時(shí)接受村民監(jiān)督；培訓(xùn)村民使用農(nóng)業(yè)相關(guān)App 及騰訊會(huì)議等網(wǎng)絡(luò)工具，以便隨時(shí)隨地在平臺(tái)查閱分紅、資產(chǎn)租賃、經(jīng)營狀況等，使集體資產(chǎn)的使用更加透明和規(guī)范化。有條件的村莊要開班培訓(xùn)村民使用抖音等新媒體工具為本村農(nóng)產(chǎn)品或者特色產(chǎn)品帶貨，增加資產(chǎn)存量。要加快市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)“三資”監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)，使其能夠相互兼容、相互認(rèn)可，方便村民查詢、知曉，全方位地參與到“三資”的監(jiān)管中。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，為我國農(nóng)村發(fā)展帶來了騰飛的機(jī)遇，“三農(nóng)”領(lǐng)域各個(gè)層面都發(fā)生了翻天覆地的變化。完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，既能使集體資產(chǎn)得到充分利用實(shí)現(xiàn)增值保值，又能推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。目前，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理已逐步走進(jìn)基層組織的日常工作中，但由于其起步較晚，需要不斷地調(diào)整，既要加快修復(fù)現(xiàn)有資產(chǎn)管理制度中存在的漏洞，又要加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)管理工作職能重要性的認(rèn)識(shí)，這樣才能為真正保證農(nóng)村集體資產(chǎn)增值保值、維護(hù)廣大農(nóng)民切身利益和促進(jìn)共同富裕提供有力保障。