新時(shí)代西部地區(qū)基層治理法治化實(shí)踐路徑研究
——以J 市為例

劉 超

中共金昌市委黨校，甘肅 金昌 737100

一、推動我國西部地區(qū)基層治理法治化的重大意義

（一）實(shí)現(xiàn)基層治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的基本要求

基層作為全面推進(jìn)依法治國任務(wù)最艱巨的層面，其法治建設(shè)水平的高低是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。法治國家最終要實(shí)現(xiàn)在基層，法治政府最終要服務(wù)到基層，法治社會最終要落腳在基層。從實(shí)踐層面來，一方面基層治理尚存在著許多法治建設(shè)的缺口，基層是社會矛盾的聚集地，但恰是在基層也往往存在著法治力量嚴(yán)重不足等問題，基層治理法治化工作任重道遠(yuǎn)是不爭的事實(shí)。

（二）實(shí)現(xiàn)基層治理法治化是最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障

實(shí)踐證明鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的強(qiáng)大政策動力，而鄉(xiāng)村治理法治化的貫徹落實(shí)也是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的全面振興。廣泛涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、民主保障、制度創(chuàng)新、人才引進(jìn)等方方面面工作都呼喚著法治為其有效推進(jìn)而保駕護(hù)航。［1］

（三）推進(jìn)基層治理的眾多困境迫切呼喚法治建設(shè)予以解決

大量農(nóng)民工在全國范圍內(nèi)流動，造成現(xiàn)代中國特有的大量“空心村”的存在，長年累月年輕勞動力的缺失造成中國幾千年以來的熟人社會瓦解，數(shù)千年的鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制正逐漸喪失其治理機(jī)能，鄉(xiāng)村社會正面臨著“輿論失靈”“面子貶值”“社會資本流失”等危機(jī)，原有人情社會的治理模式土崩瓦解，增加了基層部門和基層干部的工作難度，但同時(shí)也為法治進(jìn)入鄉(xiāng)村社會提供了難得的契機(jī)。社會矛盾隨著時(shí)代的變化而變化，只有借助法治穩(wěn)定性才能應(yīng)對世事變化產(chǎn)生的各類社會問題。

二、J 市基層治理法治化取得的成績和做法

（一）完善法律法規(guī)、初步形成了基層治理的法規(guī)政策體系

要實(shí)現(xiàn)基層治理法治化，必須有一套全方位、多層次的法律、法規(guī)進(jìn)行支撐，為此J 市J 區(qū)先后制定實(shí)施了《J 區(qū)2022 年依法治區(qū)工作要點(diǎn)》《法治J 區(qū)建設(shè)實(shí)施方案（2021－2025 年）》等指導(dǎo)性文件12 個(gè)，用于指導(dǎo)全市社會治理法治化工作。以《法治J 區(qū)建設(shè)實(shí)施方案（2021－2025年）》為例，明確了到2025 年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的總體目標(biāo)，為J 區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)基層治理法治化建設(shè)設(shè)計(jì)了路線圖和任務(wù)書。

（二）推行三治融合，著力提升基層治理的質(zhì)效

一是以“自治”為核心，強(qiáng)化基層群眾參與。全面推行基層民主協(xié)商議事，建立完善村（居）民議事會、紅白理事會、道德評議會等協(xié)商議事機(jī)制，率先在全省按照“1+7+X”模式，實(shí)施“六步協(xié)商議事”工作法，引導(dǎo)群眾通過協(xié)商表達(dá)訴求、化解矛盾，初步構(gòu)建了基層治理主體多元聯(lián)動格局。在全國農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建過程中，金川區(qū)緊緊圍繞“推進(jìn)多元主體參與，完善社區(qū)治理體系”的實(shí)驗(yàn)主題，努力破解農(nóng)村社區(qū)治理中的突出問題，不斷完善社區(qū)治理體制機(jī)制，形成了“三方四維齊參與，四位一體共治理”的西北農(nóng)村社區(qū)治理體系。二是以“法治”為保障，維護(hù)基層社會穩(wěn)定。充分發(fā)揮鎮(zhèn)（街道）司法所、社區(qū)法律服務(wù)站的職能作用，落實(shí)一村（社區(qū)）一法律顧問制度，實(shí)施一村（社區(qū)）一輔警工程，扎實(shí)開展“民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建”“法律援助進(jìn)村（社區(qū)）”等活動，引導(dǎo)群眾運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題。積極推進(jìn)“雪亮工程”建設(shè)，努力構(gòu)建人防、物防、技防相結(jié)合的治安防控體系。三是以“德治”為基礎(chǔ)，促進(jìn)基層和諧發(fā)展。大力實(shí)施新時(shí)代文明實(shí)踐志愿服務(wù)“百千萬”工程，建設(shè)100 家“文明驛站”，組建1000 支志愿服務(wù)隊(duì)伍，招募10000 名志愿者，常態(tài)化開展志愿服務(wù)活動。修訂完善村規(guī)民約、居民公約和村（居）民自治章程，有效發(fā)揮基層社會治理的教育引導(dǎo)和約束懲戒作用。依托“孝善基金”“道德銀行”“婆媳互夸會”等載體，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗，堅(jiān)決破除大操大辦、“天價(jià)彩禮”、厚葬薄養(yǎng)等陳規(guī)陋習(xí)，引導(dǎo)居民群眾崇德向善，積極培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)。

三、我國西部地區(qū)基層治理法治化進(jìn)程存在的問題：

（一）基層治理法律體系不完善

改革開放以來，我國在立法領(lǐng)域取得了輝煌的成績，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。然而我國面臨著社會急劇轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，立法難免存在跟不上時(shí)代變化的問題，具體表現(xiàn)為：一是基層立法相對滯后。隨著我國基層法律制度立法活動不斷推進(jìn)，大量行之有效的關(guān)乎基層治理的法律法規(guī)相繼出臺，如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興法》《中華人民共和國人民調(diào)解法》等一系列法律法規(guī)的制定頒布，基本實(shí)現(xiàn)了基層法治有法可依，但在部分領(lǐng)域存在立法真空，明顯難以應(yīng)對時(shí)代發(fā)展帶來的許多新問題。例如，自改革開放以來，眾多社會組織不斷涌現(xiàn)并在社會治理中發(fā)揮了巨大的作用。盡管如此，我國針對規(guī)范社會組織發(fā)展的立法活動卻相對滯后，立法上的漏洞制約著社會組織發(fā)展壯大。二是村民自治章程和村規(guī)民約質(zhì)量參差不齊。實(shí)踐中，基本上大多數(shù)村級組織都制定了符合各村實(shí)際情況的村民自治章程和村規(guī)民約，但由于基層組織工作人員素質(zhì)偏低，對上位法的立法精神理解得不到位，更有甚者為了保護(hù)村集體的局部利益，制定的村規(guī)民約出現(xiàn)與立法精神相違背，甚至與法律法規(guī)相沖突的現(xiàn)象。此外，不少村級組織制定出的村民自治章程和村規(guī)民約長期處于擱置狀態(tài)，并沒有在治理鄉(xiāng)村事務(wù)中得到實(shí)際應(yīng)用，最終淪為一紙空文。［2］

（二）鄉(xiāng)村基層法治宣傳收效甚微

目前來看，廣大農(nóng)村基層法治宣傳活動還存在著普法形式過于單一，普法活動流于形式的弊端。農(nóng)村基層法治宣傳活動往往采用發(fā)放宣傳手冊與法規(guī)法條的形式，卻缺乏對各類涉及農(nóng)民切身利益的法律知識的生動講解，導(dǎo)致農(nóng)民對晦澀的法律條文的理解不到位。另外，由于農(nóng)村基層群眾欠缺現(xiàn)代法治精神的熏陶，現(xiàn)下的普法活動中又缺乏對現(xiàn)代法治理念的普及宣傳，導(dǎo)致部分農(nóng)民仍舊存在著不遵法、不敬法、不畏法的現(xiàn)象。從最終法律宣傳效果來看，收效甚微。

（三）基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)不足

作為基層政府解決矛盾糾紛的重要抓手，基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要性不言而喻，然而目前基層公共法律服務(wù)體系欠缺與不足等問題，嚴(yán)重阻礙了基層治理法治化的進(jìn)程，具體表現(xiàn)在：一是基層公共法律服務(wù)體系的資金供給渠道單一。一直以來各地各級地方政府是公共法律服務(wù)資金供給的主要來源，承擔(dān)著保障各級公共法律服務(wù)財(cái)力物力供給的職責(zé)，但是隨著人民大眾對公共法律服務(wù)的需要不斷增長，僅靠政府投入滿足日益增長的公共法律服務(wù)資金缺口顯然力不從心，因此如何建立機(jī)制引進(jìn)社會組織拓寬基層公共法律資金供給渠道，是完善基層公共法律體系的當(dāng)務(wù)之急。二是基層公共法律服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。通?；鶎庸卜煞?wù)機(jī)構(gòu)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任，普遍存在著“一人多崗”的問題，大大增加了基層公共法律服務(wù)工作人員的工作量和工作壓力，造成工作效率低下，工作質(zhì)量不高的問題。此外，從事基層公共法律服務(wù)的工作人員往往缺乏系統(tǒng)的專業(yè)化培訓(xùn)，也嚴(yán)重影響了工作人員專業(yè)能力的提高。三是基層公共法律服務(wù)平臺建設(shè)不足。沒有充分發(fā)揮公共法律平臺提供多種公共法律服務(wù)產(chǎn)品的重要載體的作用。就目前的實(shí)際情況而言，存在著公共法律服務(wù)平臺的覆蓋面較窄，在群眾中知曉率較低的短板，公共法律服務(wù)種類少的不足。不符合公共法律服務(wù)建設(shè)和“放管服”改革的要求，也難以滿足基層群眾對法律服務(wù)急速增長的需求。

四、我國西部地區(qū)基層治理法治化的實(shí)踐途徑

（一）健全基層社會治理的法律法規(guī)體系

我國基層社會治理法律體系不完善，受限于法治發(fā)展的進(jìn)程，法治在進(jìn)入基層社會體系進(jìn)程中遭遇了梗阻。一是完善與健全基層治理法律法規(guī)。要根據(jù)基層治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，堅(jiān)持以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》為綱領(lǐng)，遵循科學(xué)立法、民主立法、依法立法的基本原則，進(jìn)一步完善基層領(lǐng)域治理法律體系。并建立輔助相關(guān)法律運(yùn)行的配套制度機(jī)制，著力提升基層治理相關(guān)法律制度的嵌入性與針對性功能，以此為基層治理法治化的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)有力法律制度保障。二是加強(qiáng)基層治理法治化重點(diǎn)領(lǐng)域立法。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，著力以高質(zhì)量立法推動基層治理法治化的進(jìn)程、保障基層善治。在符合立法精神和立法權(quán)限范圍的前提下，堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則，將立法重點(diǎn)側(cè)重于加強(qiáng)涉及群眾切身利益、群眾關(guān)心的領(lǐng)域。在實(shí)現(xiàn)基層立法的針對性和實(shí)效性上下功夫，為地方治理法治化實(shí)現(xiàn)提供科學(xué)有效、合法合理的規(guī)則。讓基層社會治理真正做到有法可依、有章可循。三是把合理的鄉(xiāng)規(guī)民約（街規(guī)民約）納入法律體系。由于鄉(xiāng)規(guī)民約不具備以國家強(qiáng)制力作為后盾的特征，決定了鄉(xiāng)規(guī)民約的“軟法”屬性，即鄉(xiāng)規(guī)民約只能依靠社會輿論對民眾的行為進(jìn)行規(guī)范和約束。由此可見，鄉(xiāng)規(guī)民約特有的自治性、自律性、地域性和契約性特征使得其在基層治理中有著獨(dú)一無二的作用?；诖藶榱顺浞职l(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約（街規(guī)民約）等自治性規(guī)范在基層治理法治化中的作用，應(yīng)當(dāng)在制定鄉(xiāng)規(guī)民約的各個(gè)環(huán)節(jié)，在法律法規(guī)的框架之下，根據(jù)地域特色，結(jié)合各個(gè)村居的實(shí)際情況，充分征求村民（居民）的意見建議之下，制定符合各地實(shí)際需求的鄉(xiāng)規(guī)民約、居民公約等自治規(guī)章，將合理的鄉(xiāng)規(guī)民約納入法律范疇，以此彌補(bǔ)法律的普遍性與各地治理的不同需求之間的差距。［3］

（二）提升鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的建設(shè)水平

2018 年中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，明確提出要健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)對農(nóng)民的法律援助和司法救助。但是目前基層公共法律服務(wù)的建設(shè)水平離實(shí)現(xiàn)全面依法治國的要求還有一定距離，具有較大的完善空間。一是完善基層法律服務(wù)體系。針對特殊困難群體，在保證法律援助質(zhì)量的前提下進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助覆蓋面。要進(jìn)一步設(shè)立機(jī)制暢通法律援助的申請通道，進(jìn)一步規(guī)范法律援助申請程序，依托社區(qū)（村居）司法工作室，建立法律援助聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。在全社會普遍建立法律顧問制度，重點(diǎn)著力完善公職律師、公司律師制度，實(shí)現(xiàn)基本滿足各類社會主體的日常法律需要。二是要優(yōu)化公共法律服務(wù)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務(wù)資源，著力推進(jìn)法律服務(wù)業(yè)均衡發(fā)展，將重點(diǎn)放在優(yōu)化法律服務(wù)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)上，不斷推動法律服務(wù)朝著專業(yè)化方向發(fā)展。同時(shí)要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)防性法律服務(wù)發(fā)展建設(shè)，大力推進(jìn)專業(yè)法律咨詢、法律風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審核等法律服務(wù)工作，使當(dāng)事人盡可能地預(yù)防和規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，以此更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。［4］

（三）明晰鄉(xiāng)村治理法治化的主體權(quán)責(zé)

充分發(fā)揮各方主體協(xié)同共治優(yōu)勢的前提是理順多元主體在協(xié)同治理過程中各自的權(quán)責(zé)界限，以明確的權(quán)責(zé)分配保障多元共治的充分發(fā)揮優(yōu)勢。必須做到完善溝通協(xié)商渠道等體制機(jī)制，確保各個(gè)協(xié)同共治主體各司其職、互相合作在法治框架內(nèi)有序運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)高效治理。一是明晰政府的權(quán)力邊界。建立法治政府，是全面依法治國的關(guān)鍵，政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念，摒棄以往“大包大攬”的習(xí)慣做法，而應(yīng)將職責(zé)的側(cè)重點(diǎn)放在對依法治國戰(zhàn)略在各個(gè)社會層面的廣泛宣傳，根據(jù)各地的實(shí)際情況制定因地制宜的政策法律，推動法治建設(shè)在基層順利推行，以及評估反饋依法治國在當(dāng)?shù)剡\(yùn)行情況等方面。在鄉(xiāng)村，應(yīng)嚴(yán)格按照《村委會組織法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級自治組織之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系的規(guī)定，避免基層政府越界行使權(quán)力破壞村民自治。二是促進(jìn)民間組織協(xié)同治理。要?jiǎng)?chuàng)新合作模式，建立民間組織與政府的良性互動機(jī)制模式。以中國社會福利基金與湖北鶴峰縣自2011 年以簽署合作協(xié)議為貧困地區(qū)學(xué)童提供免費(fèi)午餐為例，中國社會福利基金與當(dāng)?shù)卣ⅰ?+2”模式，即政府出1元中國社會福利基金出2 元，有效實(shí)現(xiàn)了充分利用社會組織優(yōu)勢創(chuàng)造社會效益的典范，自此“免費(fèi)午餐計(jì)劃”項(xiàng)目在全國范圍內(nèi)廣泛推廣，以民間組織與政府創(chuàng)新建立合作模式，可形成優(yōu)勢互補(bǔ)，節(jié)約社會成本，提高運(yùn)行效率。