基于多源流理論的國土空間規(guī)劃政策評估：PMC指數(shù)模型及其應用

韓璐 吳昊 鮑海君

摘要：研究目的：在生態(tài)文明建設、“多規(guī)合一”及國土空間規(guī)劃改革過渡期的背景下，對國土空間規(guī)劃政策進行評估，為政策的改進和制定提供一定的參考。研究方法：多源流理論、文本挖掘法和政策一致性（PMC）指數(shù)模型。研究結果：（1）從總體評估看，17個省份政策的PMC指數(shù)均在合理范圍內，但總體評分不高且存在差異性，原因在于政策源流中政策功能和政策領域尚存短板，政治源流中激勵措施有待加強；政策領域、激勵措施和政策受體變量是導致差異性的主要變量，而激勵措施變化起伏最大，說明政治源流是評估關鍵影響因素。（2）從曲面評估看，政策領域和激勵措施變量成凹陷，說明規(guī)劃內容仍不完善、各規(guī)劃職能劃分尚不清晰。研究結論：從問題源流、政策源流和政治源流三個方面，提出了瞄準“制度、體制與機制”問題根源、權衡規(guī)劃共同體利益、推動社會參與規(guī)劃等政策建議。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；政策評估；多源流理論； PMC指數(shù)模型；文本挖掘

中圖分類號：F301.23 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）01-0010-10

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（21YJA630022）；國家自然科學基金項目（72274166，42271267）；浙江省哲學社會科學規(guī)劃“高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)”重大招標課題（強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的農民土地財產權體制機制創(chuàng)新研究）；浙江省哲學社會科學重點研究基地（浙江財經大學經濟行為與決策研究中心）課題（20JDZD022）；浙江省軟科學研究計劃重點項目（2023C25008）。

國土空間規(guī)劃作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，其對空間治理體系現(xiàn)代化發(fā)揮著重要的作用，是國家進行國土空間治理的重要手段[1]。2021年7月2日發(fā)布新修訂的《土地管理法實施條例》，進一步細化落實建立國土空間規(guī)劃體系的要求，明確了國土空間規(guī)劃編制、實施的具體路徑?！吨泄仓醒?國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》也已充分明確，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)[2]。然而，在制定過程中，國土空間規(guī)劃是否科學合理，是否能夠落實，以及是否適應經濟發(fā)展與生態(tài)文明建設相統(tǒng)一、國土空間配置與產業(yè)結構優(yōu)化相協(xié)調的新局面，都是亟需解決與探索的問題。因此，對于國土空間規(guī)劃的政策工具研究具有重要的現(xiàn)實意義[3]。

國內外學術界也對國土空間規(guī)劃予以充分的關注。國外的空間規(guī)劃體系研究起步較早，如 KAYDEN對美國國土利用規(guī)劃的法律和制度結構進行了研究，美國主要由地方自治主導，以發(fā)展空間規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃為主[4]，而德國則是典型的垂直型規(guī)劃體系[5]。國內的研究多以內涵解釋和邏輯構建[6-7]、生態(tài)建設[8-9]及編制體系[10-11]為主。通過政策評估，學者從“多規(guī)合一”、國際經驗等對規(guī)劃問題進行了重新審視[12-14]，指出建立完善國土空間規(guī)劃體系是當今“雙碳”大環(huán)境下進行生態(tài)文明建設的重要任務 [15-16]。政策實施后期，更多研究側重于規(guī)劃評估工作的演變脈絡及特點，提出省級國土空間規(guī)劃需要從大格局上豐富新的規(guī)劃編制理論和多規(guī)融合實踐經驗[17-18]。總之，現(xiàn)有研究主要立足于政策本身的研究，研究重點是規(guī)劃政策實施后的效果及規(guī)劃中的管理體系，且多以實證主義的復合型方法論為主，維度較為單一，缺乏對政策全過程的評估和分析，但基于政策全過程視角，采用量化評價方法，對國土空間規(guī)劃政策工具進行研究鮮有報道，因此，本文根據(jù)多源流理論框架，構建國土空間規(guī)劃政策分析邏輯，并通過收集17個省份的國土空間規(guī)劃政策文件，采用PMC指數(shù)模型和文本挖掘方法，對省級國土空間規(guī)劃進行政策工具分析，從而挖掘國土空間規(guī)劃政策的PMC曲面特征與關鍵因素，為國土空間規(guī)劃的正式出臺和政策優(yōu)化提供科學的決策建議。

1 基于多源流理論的國土空間規(guī)劃政策評估模型

1.1 多源流理論視角下的國土空間規(guī)劃政策評估框架

多源流理論（Multiple-Streams Theory）是由約翰·W·金登提出的用來解釋政策如何制定的一種理論[19]。多源流理論認為整個系統(tǒng)由問題源流、政策源流、政治源流三者的連接與交匯組成，各源流具有自身的決策選擇動力和規(guī)則[20]，而推動“政策之窗”開啟，議題才能順利進入政策制定程序，最終形成政策決議。國土空間規(guī)劃作為國家的重大部署，其政策制定全過程采用多源流理論進行深入分析，有助于規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、基礎研究、技術方法等全方位的提升。因此，本文基于多源流理論構建國土空間規(guī)劃政策評估框架，如圖1所示。

1.1.1 問題源流：社會問題催化政策行動

問題源流是由社會問題形成的，主要闡釋一些特定的社會問題如何進入決策者視野，并上升到政策議程，其包括指標的變化、焦點事件或突發(fā)危機、反饋和預算等。目前，規(guī)劃主要面臨的問題：（1）制度上，規(guī)劃制度建設仍然滯后，且規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突，因此各類規(guī)劃難以協(xié)同發(fā)展；（2）體制上，規(guī)劃職能分工模糊，導致審批流程復雜、周期過長、地方規(guī)劃朝令夕改等問題[21-22]；（3）機制上，為了促進各規(guī)劃隊伍和規(guī)劃內容的協(xié)調統(tǒng)一，對各部門人員的激勵和制約機制有待加強 [23]。國土空間規(guī)劃政策的出臺是社會問題累積到一定的程度后，形成迫切的問題源流，從而催化了政策行動。

1.1.2 政策源流：政策共同體豐富政策“原湯”

政策源流是政策共同體在政策“原湯”內，圍繞政策問題，匯集一些合理的且具備可行性的政策方案。重大決策包括決策草案的形成（包括決策啟動、公眾參與、專家論證和風險評估）、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調整等階段，政策共同體希望通過“軟化”其他政策倡議者、公眾和決策者，使得自己的政策建議能夠被接受。中共中央提出要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、實行“多規(guī)合一”改革并強調規(guī)劃的重要性。各地方政府積極地探索國土空間規(guī)劃編制模式，并出臺國土規(guī)劃相關文件政策。學者們也持續(xù)并深入地探索相關問題。總之，各級政府、學術專家、公眾等利益相關者積極參與推動問題進入政策議程。政策方案決定了政策的性質和時效，政府行為決定了政策的級別，共同體表態(tài)則決定了政策的功能和領域。因此，政策源流層面涉及到了政策的性質、時效、級別、功能、領域等。這些因素對政策工具評估具有重要的影響。

1.1.3 政治源流：政治事件影響政治動能

政治源流對議程具有強大的影響，表現(xiàn)在相關部門的重視及對此做出的調整。政治源流主要包括政治氣候和國民情緒?！岸嘁?guī)合一”改革、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、新發(fā)展理念等政治氣候，形成國土空間規(guī)劃政策出臺的有利政治環(huán)境[24]。人民作為氛圍推動者，國民情緒代表國民較為普遍的利益訴求，政府部門需要了解國民情緒，借助媒體正確引導，為政策執(zhí)行創(chuàng)造有利環(huán)境。政策受體和作用層面需要照顧到國民情緒，以合理的激勵措施進行引導，評價政策的科學合理程度也尤為重要。因此，在政治源流層面，政策受體、激勵措施、政策內容和作用層面等因素對政策評估有重要的影響。

1.1.4 三源合流：打開“政策之窗”形成“政策決議”

三個源流相互平行運行，并在政府內外部行動者的影響和推動下不斷互動、累積和醞釀，最終在某個關鍵時間點上“耦合”，促使“政策之窗”打開。即使條件已經成熟，但政策出臺需要尋求突破的動力和時機。國土空間規(guī)劃在2019年這個關鍵時間點上，“政策之窗”在三源合流的突破中打開。一方面，2019年5月中央推行“多規(guī)合一”，解決了如何建立國土空間規(guī)劃體系問題，國家層面建立頂層設計的目標和路線已經基本明確。另一方面，相關政策的溢出效應形成推動作用，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 《生態(tài)文明體制改革總體方案》 《深化黨和國家機構改革方案》以及中央44號文等政策分別明確了建立空間規(guī)劃體系的原因、主體及作用。近十年的規(guī)劃制定以及相關政策的溢出效應促使三個源流實現(xiàn)耦合，醞釀已久的國土空間規(guī)劃政策逐漸成熟。

1.2 國土空間規(guī)劃政策評估的PMC指數(shù)模型

1.2.1 PMC指數(shù)模型

PMC（Policy Modeling Consistency）指數(shù)模型是基于Omnia Mobilis假設[25]。該假設核心論點認為，在策略建模中不應該忽略或認為存在不太重要的相關變量，而是包含廣泛的變量，不忽略任何相關的變量。多源流理論為深入分析國土空間規(guī)劃政策的內在邏輯提供了合適的分析框架，而政策過程涉及一系列隨著時間的推移而發(fā)展的復雜因素，PMC指數(shù)遵循“任何事物都是運動且相互聯(lián)系”的原則，并指出政策研究的模型應該全面考慮各類變量。相較于其他政策評估模型，PMC指數(shù)模型優(yōu)勢在于：（1）在模糊性條件下有效識別政策各個階段存在的問題；（2）多維度分析某項政策的內部異質性和優(yōu)劣水平，通過PMC曲面圖直觀地展示政策各維度的優(yōu)勢和缺陷，并分析出優(yōu)劣勢變量的具體含義和水平，有利于找到政策薄弱點。因此，本文采用PMC指數(shù)模型，可以挖掘國土空間規(guī)劃政策問題，為政策的優(yōu)化提供決策參考。

1.2.2 變量分類和參數(shù)識別

根據(jù)上述政策分析邏輯框架，由于 PMC 指數(shù)模型是以Omnia Mobilis假說為指導思想[25]，因此在設立變量時應該盡可能的考慮全面。同時，借鑒ESTRADA的政策評價研究中二級指標設立式[26-28]，本文確定了9個一級變量和40個二級變量。9個一級變量分別為：（1）政策性質（X1）判斷政策內容發(fā)揮作用的方向；（2）政策時效（X2）反映規(guī)劃目標及內容涵蓋的時間維度，基于國土空間規(guī)劃政策制定要求，本文將5年內視為短期，15年內視為中期，50年內視為長期；（3）政策級別（X3）衡量政策作用的范圍；（4）政策功能（X4）體現(xiàn)重點功能指向；（5）政策領域（X5）表示政策涉及的領域；（6）激勵措施（X6）考察政策以何種措施促進國土空間規(guī)劃的開展；（7）政策內容（X7）反映對政策內容整體性的評判；（8）政策受體（X8）體現(xiàn)政策內容提及的受到相應影響的客體；（9）作用層面（X9）考察由政策作用的客體方面。一級變量和二級變量設置如表1所示。

參數(shù)的確定采用二進制的方法，保證每一個二級變量的重要程度是相同的，所占權重均相同。若國土空間規(guī)劃文本中包含了二級變量或其所包含的內容，那么設該變量參數(shù)為1，反之為0。

1.2.3 多投入產出表構建

多投入產出表通過建立可供選擇的數(shù)據(jù)分析，儲存大量的數(shù)據(jù)來計算任何一個單獨的變量，能夠從多維度對單變量予以量化。在多投入產出表中對9個一級變量下的40個二級變量進行賦值，且各變量所占的權重都相同。本文結合省級國土空間規(guī)劃各變量的具體情況，建立多投入產出表。

1.2.4 PMC指數(shù)的計算

PMC指數(shù)的計算步驟分為4個部分，定義如下：第一，根據(jù)政策內容構建一級變量和二級變量，并放入多投入產出表中；第二，根據(jù)式（1）、式（2）并采用二進制法對二級變量進行賦值；第三，根據(jù)式（3）進行一級變量的賦值；第四，根據(jù)式（4）結合各主要變量計算PMC指數(shù)。

計算出相應的PMC指數(shù)后，對各項規(guī)劃政策進行等級評價，參照ESTRADA的評分標準，設定評分標準：I：[7，9]分（政策優(yōu)秀），II：[5，7）分（政策良好），III：[3，5）（政策可接受），IV：[0，3）（政策不達標）。

1.2.5 PMC曲面構建

2 實證研究

2.1 數(shù)據(jù)來源

國土空間規(guī)劃的本質是國家和政府針對空間開發(fā)、利用與保護行為所進行的強制性約束和規(guī)范[29]。截至2021年7月，全國共公布17份省級國土空間規(guī)劃、62份市縣區(qū)級國土空間規(guī)劃資訊或文件，共計79份規(guī)劃文件。其中，已頒布的市縣區(qū)級政策文本僅集中在11個省份，且大部分為江蘇省，同時，市縣區(qū)級國土空間規(guī)劃以省級規(guī)劃為依據(jù)和參考，因此，本文選取省級國土空間規(guī)劃文件進行政策的評估。本文以省級規(guī)劃文件為研究對象，從基礎理論來看，公開征求意見的步驟是多源流理論的政策源流中的重要內容；從政策制定過程來看，風險評估是重大行政決策的重要依據(jù)，國土空間規(guī)劃作為一項國家重大的立法政策和重大決策，在政策合法性，即規(guī)劃出臺前，需要進行政策評估；從研究方法來看，由于PMC指數(shù)模型方法通過文本挖掘賦值計算，基于文本關鍵詞的一致性，所以分析該文本數(shù)據(jù)是合理可行的。因此，從各省自然資源廳官方網站整理共計17份省級國土空間規(guī)劃（2021—2035年公開征求意見版）政策文件，17個省份分別為廣東、重慶、安徽、河北、湖南、江蘇、江西、四川、浙江、云南、山西、遼寧、海南、吉林、內蒙古、青海、黑龍江。

2.2 國土空間規(guī)劃政策評估

基于以上評價方法，本文將17項規(guī)劃政策文件以文本的形式，運用ROSTCM 6文本挖掘軟件，將文檔進行了分詞和詞頻統(tǒng)計處理，并結合規(guī)劃政策的內容分析，對多投入產出表內的各項變量進行賦值。然后，根據(jù)變量和參數(shù)，構建基于17項規(guī)劃政策的多投入產出表。最后，計算出各項政策PMC指數(shù)，結果如表2所示，并通過構建PMC曲面將計算結果呈現(xiàn)在圖2中。

依據(jù)多投入產出表以及PMC指數(shù)的數(shù)據(jù)結果，9個省份政策的PMC指數(shù)在[7，9]之間，根據(jù)ESTRADA的評分標準分級，等級為I的省份分別為河北、重慶、海南、吉林山西、內蒙古、浙江、遼寧、青海。其余8個省份PMC指數(shù)均在[5，7]范圍內，等級為II，分別為廣東、湖南、江西、云南、江蘇、黑龍江、四川、安徽。

2.3 結果分析

2.3.1 總體國土空間規(guī)劃政策的比較分析

根據(jù)一級變量的評分，結合問題源流中存在的問題，從政策源流層面（X1—X5）和政治源流層面（X6—X9）對國土空間規(guī)劃政策評估結果進行分析，分析結果如下。

（1）政策源流上，政策功能和政策領域尚存短板。根據(jù)一級變量的評分，X4（政策功能）中大部分省份在科技創(chuàng)新方面存在短板，政策內容中多以社會經濟發(fā)展、生態(tài)文明為重點，對于科技創(chuàng)新的規(guī)劃設計仍然不足；科技方面規(guī)劃的不足在X5（政策領域）中也有所影響，在政治和科技層面各省份政策文本中基本未有說明?？梢姡m然各省國土空間規(guī)劃政策著眼于本地特色和發(fā)展優(yōu)勢，明確了規(guī)劃目標和定位，但在國土空間規(guī)劃中監(jiān)測評估、開發(fā)利用、區(qū)域協(xié)同、診斷預警、生態(tài)修復、空間數(shù)字化管控等關鍵技術供給尚有欠缺，科技創(chuàng)新短板較為明顯。其深層原因在于規(guī)劃頂層設計上缺少明確的引導和標準，各地根據(jù)各自發(fā)展特點和實際情況進行規(guī)劃設計，盡管因地制宜下可以有效提高當?shù)貒量臻g規(guī)劃實施的效率，但是會導致規(guī)劃內容的完整性和規(guī)范性有所欠缺，即部分政策內容易出現(xiàn)偏重于單一的土地規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境建設，而忽視科技創(chuàng)新方面的內容。因此，在中國式現(xiàn)代化的發(fā)展階段，科技引領和數(shù)字賦能國土空間規(guī)劃的潛力有待進一步挖掘。此外，大部分省份X2（政策時效）評分為1.00，僅3個省份為0.67，主要原因是根據(jù)政策時效分類，將2021—2025年定為短期規(guī)劃，2021—2035年為中期規(guī)劃，2021—2050年為長期規(guī)劃，該3個省份的政策缺少長期的規(guī)劃內容。國土空間規(guī)劃是一個復雜而長期的統(tǒng)籌過程，只有在長期的規(guī)劃指導下，中短期的規(guī)劃才能夠有更好地落實措施，因此政策需要對各個階段進行詳細的規(guī)劃。X1（政策性質）的評分均為1.00，可見各省的國土空間規(guī)劃實現(xiàn)了政策內容的正確引導、合理監(jiān)督、描述清晰、科學建議。X3（政策級別）因研究對象為省級的國土空間規(guī)劃政策，分值均為0.33。

（2）政治源流層面上，激勵措施有待加強。分析一級變量，X6（激勵措施）是導致差距的主要變量，其中人才引進和技術支持是關鍵因素，由于在政策文本中缺少對各領域人才的引進，以及對于三個產業(yè)的技術支撐的內容，導致等級為II省份的該變量評分遠低于等級為Ⅰ的省份。而在激勵措施方面得分較高的河北省，規(guī)劃政策文本中強調人才強省戰(zhàn)略，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)方案，因此在整體的評分中也較為突出。X8（政策受體）較為全面，均涉及到企業(yè)、城鎮(zhèn)居民和農村居民，但普遍各省的政策文本中未檢索到政府相關的文本詞頻，同時針對文本內容進行查看，也發(fā)現(xiàn)缺少對于地方政府的規(guī)劃內容和詞頻檢索結果一致，導致普遍得分為0.75。對地方政府的執(zhí)政能力、技術培訓等方面的規(guī)劃，在進行國土空間規(guī)劃時是很重要的一項內容，該問題也和激勵措施的缺失是緊密相連的。而在新時代人才強國戰(zhàn)略下，必須堅持人才是第一資源。因此，在激勵措施上加大投入的力度，著重培育高質量人才，深入實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，提供技術上的支持，以此提高全國整體的技術水平。X7（政策內容）的評分均為1.00，可見各省的國土空間規(guī)劃政策同時達到了目標明確、規(guī)劃詳細、因地制宜、切實合理的規(guī)劃要求。X9（作用層面）評分大部分為1.00，僅兩個省份由于文本內容中缺少國家和人民生活詞頻，評分為0.83。

總之， X5、X6、X8為主要變量，政策源流和政治源流中都存在不完善的地方。在政策源流層面，一方面，由于缺少頂層設計的引領，各地規(guī)劃內容以當?shù)匕l(fā)展特點為主，遵循當下生產、生活和生態(tài)有機結合的大背景，更注重對經濟和生態(tài)層面的規(guī)劃，缺乏科技創(chuàng)新層面的具體規(guī)劃內容和舉措；另一方面，在X5（政策領域）中出現(xiàn)斷層，這也是規(guī)劃職能分工不明確的一個表現(xiàn)，各職能部門各司其職，容易出現(xiàn)缺乏溝通和合作的問題，很難在當前快速發(fā)展的情況下落實國土空間規(guī)劃政策。此外，17個省份的PMC指數(shù)均未超過8.00，在政治源流層面普遍存在的問題是缺少對技術和人才領域的規(guī)劃內容。因此，加強技術創(chuàng)新和人才扶持的激勵措施，不僅有利于吸引人才和留住人才，能夠有效提升高質量發(fā)展水平。

2.3.2 各省國土空間規(guī)劃政策的比較分析

（1）國土空間規(guī)劃政策PMC指數(shù)比較分析。從政策本文角度來看，各省的國土空間規(guī)劃具有各地的特點和側重點，從PMC指數(shù)的分布和PMC曲面也可以看出特色領域，即指數(shù)和曲面的突出點，根據(jù)結果，PMC指數(shù)最高的為河北省，其X4、X5評分遠高于其他省份。①政策源流：河北省在全國率先出臺了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》，并先后出臺多項文件，省委書記及省長也多次在國土空間規(guī)劃專題會議上發(fā)表重要講話，為政策的制定奠定牢固的基礎。②政治源流：河北省貫徹人才強省戰(zhàn)略，完善人才激勵機制利于國土空間規(guī)劃政治氣候的形成；2020年7月，省自然資源廳組織多領域專家學者集中審查了全省共33個市區(qū)縣的國土空間總體規(guī)劃。緊隨河北省的重慶市，注重科技創(chuàng)新引領和人文生態(tài)建設，梳理國土空間規(guī)劃與《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》的關系，積極做好規(guī)劃銜接，同時，組織專家對重點城市功能片區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產業(yè)布局、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護修復等有關情況進行了調研。但在政策領域缺少了對政府職能部門的培育和發(fā)展規(guī)劃的關注，需要注重各部分的職能分工。而浙江省雖然以上兩變量評分相對較低，政策功能和領域在文本中體現(xiàn)得不夠全面，但浙江省以農業(yè)農村現(xiàn)代化、生態(tài)修復和數(shù)字化治理為特色，在政策受體方面考慮到了地方政府的治理，組織市縣政府規(guī)劃工作培訓，并提出多項全域國土空間綜合治理工程，制定《浙江省國土空間詳細規(guī)劃編制技術要點》，探索不同功能區(qū)域的規(guī)劃編制路徑，分類指導全省詳細規(guī)劃編制。而PMC指數(shù)相對最低的安徽省，在規(guī)劃實踐過程中以綠色發(fā)展經濟轉型為特點，在城鎮(zhèn)空間格局打造上，規(guī)劃將重點打造由9座城市構成的合肥都市圈。同時出臺《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》優(yōu)化空間規(guī)劃安排，但通過分析發(fā)現(xiàn)在激勵措施及政策領域還存在待完善的方面，該省在政策領域及激勵措施評分遠低于其他省份，主要是由于規(guī)劃政策文本中對技術、人才和重大項目支持的描述相對欠缺，并對后期規(guī)劃的落實缺少一定的激勵和扶持。其他各省市地區(qū)結合社會發(fā)展情況，均存在優(yōu)勢和特色，但整體都存在部分短板需要進一步完善。

（2）國土空間規(guī)劃政策PMC曲面比較分析。從PMC曲面觀察可看出：①I等級省份的曲面曲折程度較小，總體各項指標較為平均，因此，曲面的形狀趨于平緩。II等級省份的曲面相對曲折大，存在部分程度較大的凹陷，這種起伏程度及向底面凹陷程度與PMC指數(shù)的結果基本一致。中間的凹陷部分為數(shù)值較低的變量，對應的是政策領域和激勵措施，說明部分規(guī)劃政策涉及的領域未涵蓋到各個層面，或是說明較為模糊，深層原因在于各規(guī)劃職能劃分缺乏綜合管理，各級部門合作不良，影響協(xié)調性，規(guī)劃的完整度和全面度還有改善的空間。②PMC曲面的顏色以灰色、黃色和藍色為主，對應的數(shù)值分布在（0.4，0.6]、（0.6，0.8]、（0.8，1.0]，同時均在左下角帶有少量的橙色（0.2，0.4]，主要原因在于激勵措施（X6）分值較低，法律保障能力較弱，同時人才的引進和培養(yǎng)未提及或一筆帶過，科技創(chuàng)新是改變發(fā)展方式、增強核心競爭力、實現(xiàn)創(chuàng)新型發(fā)展的決定性因素，而科技優(yōu)勢的核心是人才優(yōu)勢，因此在國土空間規(guī)劃中，科學技術和工作人員的專業(yè)素質是重要的一環(huán)，科技創(chuàng)新與人才驅動需要實現(xiàn)同頻共振，然而激勵措施不到位的障礙在多數(shù)規(guī)劃政策中普遍存在。通過PMC曲面可以清晰地看到各變量中的優(yōu)劣勢，以更好地針對問題提出相關的建議。

3 結論與討論

3.1 結論

本文基于多源流理論，構建了國土空間規(guī)劃政策評估框架，對全國17個省份的國土空間規(guī)劃政策進行評估，為國土空間規(guī)劃的正式出臺和政策優(yōu)化提供科學的決策建議。

（1）在總體評估中，17個省份PMC指數(shù)均在合理范圍內，但總體評分不高且存在差異性。在政策源流層面，政策功能和政策領域尚存短板。相關政策法規(guī)推動了國土空間規(guī)劃政策的出臺，但執(zhí)行過程中都有各自的標準和制度，如法律法規(guī)依據(jù)、土地強度指標界定、職能定位等，不僅反映在技術編制層面，也折射到管理層面，導致規(guī)劃失效、空間管理失控的嚴重后果。

（2）政治源流是政策評估關鍵影響因素。政策領域、激勵措施和政策受體是PMC指數(shù)出現(xiàn)差異的主要變量，而激勵措施變化起伏最大，說明政治源流對評估起到重要作用。激勵措施中科技創(chuàng)新、人才支持等關鍵性因素在規(guī)劃內容中未明顯體現(xiàn)，可能會導致技術、人才等漏洞，阻礙政策實施。因此，培養(yǎng)職能部門治理能力、減少各部門之間的博弈行為，是政策發(fā)展在體制方面需要完善的地方。

（3）在PMC曲面評估中，9個省份等級為I，其余為II。I等級省份的曲面趨于平緩，而II等級省份的曲折較大，存在部分凹陷，這與PMC指數(shù)的結果基本一致。凹陷對應的是政策領域和激勵措施，說明規(guī)劃內容仍不完善、各規(guī)劃職能劃分尚不清晰。

3.2 討論

在上述結論基礎上，結合我國國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀問題，為了有效提高國土空間規(guī)劃的質量和實施效力，加強國土空間治理能力，本文從三方面提出對策建議。

（1）問題源流：瞄準“三制”問題根源，指引政策行動。制度上，建立統(tǒng)領全局的全國國土空間規(guī)劃法律體系，在全國、省級、市級等層面形成上下對應的法規(guī)體系。體制上，優(yōu)化從頂層至基層的傳導體制，在縱向上實現(xiàn)上下銜接，在橫向上和法律制度相統(tǒng)一，突出層次性的同時保證職能分工明確，做到積極溝通，相互合作。機制上，針對各類國土空間的不同主體功能，制定差別化的績效考核指標測評機制，引導政策行動，進行相應的獎罰，以減少或應對即將出現(xiàn)的問題事件。

（2）政策源流：權衡規(guī)劃共同體利益，形成政策合力。發(fā)揮利益相關者在政策過程中的不同作用。政府各部門要吸納社會組織、研究機構、各領域專家以及廣大公眾參與政策過程；相關人員表態(tài)下，除了發(fā)起對政策的討論，還要通過各種渠道闡明思想，教育公眾及政策共同體本身，共同參與到國土空間規(guī)劃中來。中央和政府決策部門應建立健全信息反饋系統(tǒng)，發(fā)布國土空間統(tǒng)計數(shù)據(jù)、調查報告、情況通報等，通過數(shù)據(jù)指標的變化發(fā)現(xiàn)問題。同時，政府還要充分利用“兩會”等一些常規(guī)會議，充分聽取對于國土空間規(guī)劃的政策建議，權衡各方利益，共同形成政策合力。

（3）政治源流：完善規(guī)劃職能分工，激發(fā)政治動能。完善包括激勵、職能、監(jiān)督機制的國土空間規(guī)劃機制體系，尤其在激勵機制中，合理分配各部門人員，協(xié)調整合多方關系，政府應為各地規(guī)劃的有效實施給予更多的科學技術支持和資源支持。因此，在實踐中，各部門要實現(xiàn)從頂層宏觀的引導性到基層微觀的實施性，做到分工明確、依法落實，規(guī)范協(xié)調制度的組織形式、工作內容和運行流程，協(xié)調統(tǒng)一各規(guī)劃部門之間的職能以激發(fā)政治動能。

本文還存在一定局限性：第一，本文的研究對象為2021年7月前頒布的17份省級國土空間規(guī)劃，但隨著國土空間規(guī)劃相關政策的不斷出臺，考慮到整體間的對比以及研究結論的可推廣性，未來的研究將擴大樣本范圍，將把更為完整的市級政策文件納入，對不同級別的政策目標和內容進行比較，以期從多維角度對國土空間規(guī)劃政策做更全面的分析。第二，本文對政策文本本身進行評估，并不代表該省國土空間規(guī)劃的實施情況，文本挖掘和賦分過程中存在一定局限性和主觀性，未來可以進一步探索更合理的政策評估方法。

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Evaluation on Territorial Space Planning Policy Based on Multiple-streams Theory： PMC Index Model and Its Application

HAN Lu1， WU Hao2， BAO Haijun1

（1. School of Spatial Planning and Design， Zhejiang University City College， Hangzhou 310015， China； 2. School of Public Administration， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou 310018， China）

Abstract： The purpose of this paper is to evaluate the existing territorial space planning policy， to provide references for policy optimization in the context of ecological civilization construction， unified planning and the transitional period of territorial space planning reform. The methods of multiple-streams theory， text mining and policy modeling consistency index model are employed. The results show that： 1） from the overall evaluation， the PMC index of 17 provinces is within a reasonable range， but the overall score is not high and exhibits differences. The reason is that there are still shortcomings in the policy function and policy field in the policy stream， and the incentive measures in the political stream need to be strengthened. The policy field， incentive measures and policy acceptor variables lead to differences， and the change of incentive measures has the largest fluctuation， indicating that political stream is the key influencing factors in the evaluation. 2） From the surface assessment， the variables of policy field and incentive measures are sunken， indicating that the planning content is still incomplete and the division of planning functions is not clear. In conclusion， territorial space planning should identify the underlying causality of the “institutions， systems and mechanisms” problem， balance the interests of the planning community， and promote social participation in planning from three aspects of problem stream， policy stream and political stream.

Key words： territorial space planning； policy evaluation； multiple-streams theory； PMC index model； text mining

（本文責編：張冰松）