審計(jì)工作報告視角下的財(cái)稅改革問題研究

陶婷

摘要：審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。審計(jì)工作報告是國家審計(jì)推動完善國家治理的重要途徑，也是我國預(yù)算管理制度和監(jiān)督制度的重要組成部分。文章采用文本分析法梳理了2020年度 31省市的審計(jì)工作報告，發(fā)現(xiàn)在財(cái)稅改革領(lǐng)域面臨著諸多的問題，如財(cái)政預(yù)算績效管理水平有待提高、部門預(yù)算編制執(zhí)行不夠到位、減稅降費(fèi)效果不明顯等。針對這些問題，建議從“財(cái)政資金”入手提升績效管理水平，從“執(zhí)行效率”入手細(xì)化預(yù)編制執(zhí)行，從“營商環(huán)境”入手切實(shí)落實(shí)減稅降費(fèi)。

關(guān)鍵詞：審計(jì)工作報告；文本分析；財(cái)稅改革

一、引言與文獻(xiàn)綜述

審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，審計(jì)監(jiān)督分為合規(guī)性監(jiān)督和績效監(jiān)督，為其他類型的監(jiān)督提供了有力支持，有助于與人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等形成合力。2021年6月，審計(jì)署發(fā)布了2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報告，2021年7月至9月，各省市相繼報告了2020年度本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，截至2022年3月，2020年度31省市審計(jì)工作報告已全部公布。審計(jì)工作報告是指審計(jì)署依法受人民政府委托，向人大常委會報告關(guān)于審計(jì)年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的載體，揭露內(nèi)容豐富且詳細(xì)的財(cái)政審計(jì)信息，覆蓋財(cái)稅政策、預(yù)決算編制與執(zhí)行、財(cái)政管理以及政府間財(cái)政關(guān)系的諸多方面，其不僅對于評估與判斷政府對人民的責(zé)任至關(guān)重要，也是審計(jì)署每年展示審計(jì)公開成果的一個重要窗口。

從審計(jì)的內(nèi)涵及職能來看，田開友、李西泠（2014）認(rèn)為審計(jì)工作報告制度的確立既可以幫助各級部門掌握本級政府財(cái)政資金的運(yùn)行情況，還能夠確保國家權(quán)力機(jī)關(guān)更好地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，同時也能夠使社會大眾評價政府財(cái)政資金的使用情況和運(yùn)營效果；劉子龍（2022）認(rèn)為當(dāng)前我國的審計(jì)工作主要包含兩個方面：一是對我國經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督作用；二是審計(jì)還需要發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)活動的評價作用。

從以審計(jì)工作報告為依托的各類問題來看，肖振東、呂博（2013）以1995年以來的18份年度審計(jì)工作報告為研究對象，以中央預(yù)算執(zhí)行為主線深入剖析了原因及問題，不斷深化預(yù)算管理制度和完善財(cái)政改革機(jī)制；鄭小榮等（2018）整理分析了2001-2016年的16份審計(jì)工作報告，運(yùn)用文本分析對審計(jì)結(jié)果公開文本進(jìn)行了情感分析，揭示了審計(jì)結(jié)果公開文本背后的政府情感傾向；姜愛華、楊瓊（2020）以2000-2018年度19份審計(jì)工作報告為樣本對象，運(yùn)用文本分析對歷年審計(jì)工作報告進(jìn)行關(guān)鍵詞提取，并運(yùn)用了LDA主題模型，闡述了預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的變遷邏輯及其彰顯的“中國特色”。

由此可以看出，針對審計(jì)工作報告中的問題，大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)主要側(cè)重于兩個方面，一是側(cè)重于財(cái)政審計(jì)及審計(jì)工作報告制度建設(shè)的相關(guān)問題；二是側(cè)重于借助多年度中央審計(jì)工作報告來揭示問題，但現(xiàn)在研究主要集中在全國層面或者選取某個問題展開研究，關(guān)于地方審計(jì)工作報告的分析和各省市間財(cái)稅改革問題的研究較少。基于此，本文從2020年全國31省市審計(jì)工作報告入手，通過文本分析得出各省市共同存在的財(cái)稅改革問題，并有針對性地提出相關(guān)建議。

二、2020年各省市審計(jì)工作報告綜合分析

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，審計(jì)在不斷地完善其具體規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目，審計(jì)工作報告作為上年度審計(jì)公開成果的重要依托，在框架結(jié)構(gòu)、寫作方法、具體內(nèi)容、整改建議等方面也應(yīng)該進(jìn)行優(yōu)化，由此體現(xiàn)審計(jì)在國家治理中發(fā)揮的重要作用。從中央層面來看，年度審計(jì)工作報告主要有預(yù)算執(zhí)行情況的整體評價、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題、重大違法違紀(jì)線索情況、強(qiáng)化中央財(cái)政管理和預(yù)算審計(jì)的建議等四方面構(gòu)成，其圍繞黨和國家工作中心，以中央預(yù)算執(zhí)行為主線，突出反映中央財(cái)政管理中存在的問題，并深入分析原因，推動財(cái)稅改革和預(yù)算管理制度的不斷深化。

通過橫向比較各省市審計(jì)工作報告內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，雖然各省市審計(jì)工作報告篇幅長短不同，但是都遵循相同的結(jié)構(gòu)。首先，以綜述的形式介紹本年度審計(jì)整體情況；其次，對各個重點(diǎn)領(lǐng)域的審計(jì)結(jié)果逐個梳理；最后，針對審計(jì)結(jié)果公開中存在的問題提煉建議，因此將審計(jì)工作報告從篇幅上分為以下三部分，綜述、審計(jì)情況和審計(jì)建議。綜述主要分為兩個部分，第一部分是審計(jì)署匯報當(dāng)年度審計(jì)項(xiàng)目總體概況。第二部分是從審計(jì)結(jié)果和后續(xù)整改的角度對本級預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合簡述，綜述篇幅所占不多，占比在4%～18%之間，平均占比為10.72%。審計(jì)情況主要由預(yù)算執(zhí)行情況的客觀評價、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題和重大違紀(jì)違規(guī)線索情況三部分組成，其作為報告的主體部分，篇幅較長，占比在67%～88%之間，平均占比為78.63%。審計(jì)建議作為審計(jì)工作報告的總結(jié)和展望，占比在7%～14%之間，平均占比為10.66%（見圖1）。

三、2020年各省市審計(jì)工作報告中的財(cái)稅改革問題

從上述對審計(jì)工作報告的綜合分析來看，各省市較好地完成了各項(xiàng)財(cái)政收支工作，而且隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計(jì)工作報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也日趨豐富規(guī)范，但與此同時，在財(cái)稅管理體制和部門預(yù)算執(zhí)行等方面尚存在一些不足。鑒于本文重點(diǎn)研究財(cái)稅改革領(lǐng)域的問題，所以閱讀采集完31篇審計(jì)工作報告后，擇取了七個相關(guān)的高頻詞語，并檢索出了存在該類問題的省份。為了確保詞頻均值的客觀性和準(zhǔn)確度，本文將分母統(tǒng)一設(shè)置為審計(jì)工作報告總份數(shù)，分子為此類詞條出現(xiàn)的省份個數(shù)（即無論詞條在該省份中出現(xiàn)幾次都定義為一次，只求出現(xiàn)該詞條的省份個數(shù)相加之和），詞頻均值 = 出現(xiàn)該詞的省份審計(jì)工作報告數(shù)之和/ 總報告數(shù)（31份）。通常情況下，詞頻均值越高，表示這類問題越重要，由表1可知，七類詞條的詞頻均值排名前三的分別是財(cái)政績效管理（0.65）、財(cái)政預(yù)算編制（0.39）、減稅降費(fèi)政策效果（0.32），所以下面重點(diǎn)研究財(cái)政績效管理水平有待提高、部門預(yù)算編制執(zhí)行不到位、部分減稅降費(fèi)政策效果不明顯這三類財(cái)稅改革問題。

（一）財(cái)政預(yù)算績效管理水平有待提升

近年來，各省市的財(cái)政部門越來越重視提高預(yù)算績效管理水平的工作，但據(jù)審計(jì)工作報告中的審計(jì)情況來看效果并不明顯。一是財(cái)政資金管理使用上仍存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的思想，對于預(yù)算績效管理水平高低缺乏正確的認(rèn)識，并未明確掌握預(yù)算績效管理對于財(cái)政資金使用的重要意義，所以沒有形成“重績效”的理念。二是有些單位未制定部門項(xiàng)目庫管理等相關(guān)制度，填報的預(yù)算績效目標(biāo)內(nèi)容不規(guī)范不完整，設(shè)定的指標(biāo)不細(xì)化合理，導(dǎo)致單位部分項(xiàng)目資金達(dá)不到績效要求，資金使用效率低。三是績效管理評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置不夠科學(xué)，僅采用定性表述，績效評估衡量方式粗淺，應(yīng)量化指標(biāo)未量化，缺乏完整的績效評價機(jī)制體系和監(jiān)控評價規(guī)范合理的第三方機(jī)構(gòu)。

（二）財(cái)政預(yù)算編制執(zhí)行不到位

各級政府部門每年給人大常委會匯報的預(yù)算草案情況，通常按照功能劃分從而羅列收支總數(shù)，對具體項(xiàng)目不做精細(xì)分類，表現(xiàn)為“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。在預(yù)算編制過程中，許多省市受多年支出基數(shù)的影響為了減輕工作量，仍沿用“基數(shù)+增長”這種舊模式，預(yù)算執(zhí)行鏈條長、環(huán)節(jié)多、涉及面廣，導(dǎo)致財(cái)政違規(guī)和專項(xiàng)資金收支不規(guī)范的問題屢屢發(fā)生。此外還有個別部門在年初編制預(yù)算時采取打捆分配的方法，私自預(yù)留一定比例的靈活資金，造成預(yù)算資金安排與實(shí)際支出不匹配，嚴(yán)重削弱了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

（三）部分減稅降費(fèi)政策效果不明顯

減稅降費(fèi)一直是實(shí)施積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容，是黨中央為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展而作出的重大決策部署，是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場主體活力的重要舉措，但就目前結(jié)合審計(jì)工作報告來看效果并不顯著。問題在于減稅降費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)方式較為滯后，仍局限于向下級部門調(diào)閱報表信息完成審計(jì)情況統(tǒng)計(jì)，屬于事后審計(jì)，沒有將審計(jì)貫穿于整個減稅降費(fèi)過程；又加之審計(jì)過程綜合性強(qiáng)、范圍廣，涉及財(cái)政、稅務(wù)和民政等各部門，但部門之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、溝通交流不高效順暢，導(dǎo)致部分稅收優(yōu)惠政策未得到充分利用，不能讓減稅降費(fèi)的優(yōu)惠舉措真正發(fā)揮實(shí)效。

四、優(yōu)化財(cái)稅改革的對策建議

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，黨的二十大報告中提到，“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”，因此，研究審計(jì)工作報告中的財(cái)稅改革問題具有重要意義。針對各地區(qū)審計(jì)工作報告中存在的財(cái)政績效管理水平不高，財(cái)政預(yù)算編制執(zhí)行不到位，減稅降費(fèi)效果不明顯的問題，從以下三個方面提出優(yōu)化建議。

（一）提升財(cái)政管理績效水平，促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效

全面提升財(cái)政管理績效水平。各級單位和行業(yè)主管部門要積極采取有效管控措施，轉(zhuǎn)變“重支出、輕績效”觀念，切實(shí)強(qiáng)化績效管理問責(zé)機(jī)制建設(shè)，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念，堅(jiān)持全口徑預(yù)算原則，將政府全部收入和支出納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，科學(xué)編制四本預(yù)算和三年滾動規(guī)劃，做到預(yù)算一個“盤子”，收入一個“籠子”，支出一個“口子”，努力增強(qiáng)財(cái)政績效管理意識。

促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效。當(dāng)務(wù)之急是要建立完整的績效評價機(jī)制體系，一是需要調(diào)動所有相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，由各部門遵循“求同存異”原則，制定出定性與定量相結(jié)合的評價標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置績效評價標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重，使績效管理目標(biāo)具有針對性，各省市在適用公平原則的前提下，可依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)等其他條件擬定相關(guān)評價指標(biāo)，并要求指標(biāo)結(jié)果能與其他省市進(jìn)行橫向比較，將財(cái)政績效管理水平由靜態(tài)化向動態(tài)化體系轉(zhuǎn)變。二是要建立第三方監(jiān)控管理機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目開展預(yù)算評價，做到事前、事中、事后各環(huán)節(jié)事項(xiàng)有跡可循，形成財(cái)政績效管理的剛性約束。三是要將財(cái)政績效管理評價結(jié)果及時錄入各省市財(cái)政部門網(wǎng)站，公開透明地展示給社會各界從而設(shè)置等級獎懲機(jī)制，對績效評價結(jié)果等級高的相關(guān)部門和項(xiàng)目在財(cái)政資金安排上優(yōu)先保障，對等級較低的地區(qū)部門進(jìn)行財(cái)政資金削減，從源頭上推進(jìn)預(yù)算和績效一體化。

（二）細(xì)化預(yù)算編制執(zhí)行，全面提高執(zhí)行效率

規(guī)范細(xì)化預(yù)算編制執(zhí)行。針對預(yù)算編制不夠精細(xì)的問題，要從兩個方面去改善，一是將年度預(yù)算調(diào)整為季度預(yù)算，減少因突發(fā)情況所做的收支預(yù)算調(diào)整，徹底摒棄“基數(shù)+增長”這種舊的管理模式，堅(jiān)持公開公正的無差別動態(tài)性原則，實(shí)時根據(jù)各個項(xiàng)目的完工進(jìn)度去調(diào)整財(cái)政收支規(guī)模的大小，建立標(biāo)準(zhǔn)化的定額項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“零基預(yù)算”，提高財(cái)政資金配置的整體效率。二是要擴(kuò)充預(yù)算編制人才隊(duì)伍，將大類的收支項(xiàng)目按照資金的用途和功能逐類細(xì)化，確保部門必辦事項(xiàng)編入季初預(yù)算，提高部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

全面提高執(zhí)行效率。針對專項(xiàng)資金使用情況所存在的問題，一方面，要增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性；另一方面，要規(guī)范預(yù)算收入和支出，提高執(zhí)行效率。要及時清理預(yù)算未執(zhí)行和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金以及單位實(shí)有賬戶積累資金和長期掛賬的應(yīng)收款項(xiàng)，除突發(fā)性事件必需的開支，不能預(yù)留多余的靈活資金，保證預(yù)算資金安排與實(shí)際支出相匹配，而且預(yù)算一經(jīng)確定批復(fù)后，嚴(yán)禁預(yù)算零星追加，提高預(yù)算安排準(zhǔn)確性，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性。其次財(cái)政部門應(yīng)科學(xué)組織預(yù)算編制，建立健全項(xiàng)目滾動管理機(jī)制，根據(jù)預(yù)算年度各類財(cái)政支出運(yùn)行狀況和變化情況，分別建立公用專項(xiàng)支出滾動預(yù)算、社保發(fā)展專項(xiàng)支出滾動預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付滾動預(yù)算等，優(yōu)化對市縣的轉(zhuǎn)移支付制度，系統(tǒng)安排重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)民生領(lǐng)域支出的資金，致力提升預(yù)算執(zhí)行的均衡性、有效性，從而提高預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行效率。

（三）切實(shí)落實(shí)減稅降費(fèi)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境

切實(shí)落實(shí)減稅降費(fèi)。一是要將減稅降費(fèi)政策與公平稅負(fù)結(jié)合起來，“十四五”時期，要保持宏觀稅負(fù)整體穩(wěn)定，稅負(fù)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，稅負(fù)更加公平合理，中小企業(yè)、個體工商戶以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)，新興產(chǎn)業(yè)、高端制造、高技術(shù)領(lǐng)域行業(yè)，稅負(fù)要適度降低，對能源領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域、不同收入人群，稅負(fù)要有增有減。二是要將減稅降費(fèi)政策與共同富裕戰(zhàn)略結(jié)合起來，要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，堅(jiān)持鼓勵創(chuàng)新致富，要調(diào)整完善資本所得的稅收政策，降低中低收入和普通消費(fèi)者的稅收負(fù)擔(dān)，增加高收入和高消費(fèi)群體的稅收負(fù)擔(dān)，妥善處理好資本、勞動、消費(fèi)之間的稅負(fù)關(guān)系。

不斷優(yōu)化營商環(huán)境。一是要繼續(xù)完善初次分配、再分配和三次分配之間的關(guān)系，加強(qiáng)稅收、社會保障和轉(zhuǎn)移支付等方面的調(diào)控和精準(zhǔn)。在初次分配時首要注重效率，以進(jìn)一步完善要素市場化配置機(jī)制，完善稅收制度，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準(zhǔn)性；在再分配方面，要更加注重公平，以進(jìn)一步完善再分配機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；稅制方面要加強(qiáng)對收入分配的調(diào)控，以進(jìn)一步完善個人所得稅制度。三次分配要鼓勵社會互助，進(jìn)而有效引導(dǎo)高收入人群與企業(yè)回報社會。二是要把稅收減免和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)相結(jié)合，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求出發(fā)，對稅種的設(shè)置進(jìn)行科學(xué)深入的研究，嘗試通過合并、開征和完善等方式，優(yōu)化稅種，簡化稅制，使稅收保障更有力，職能配置更合理，調(diào)控效果更好，從而進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

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（作者單位：蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）