平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管重點及路徑研究

■文/蘇杰芹（北京市市場監(jiān)管發(fā)展研究中心）

平臺經濟是數字經濟發(fā)展的核心，是我國數字經濟的驅動引擎和新動能，其以全新的生產力組織方式，在推動產業(yè)升級、優(yōu)化資源配置、實現跨界融合、加速技術創(chuàng)新、貫通經濟循環(huán)發(fā)展中起到愈發(fā)重要的作用，將在實現經濟高質量發(fā)展中提供更為有力的支撐。2022年以來，國家層面密集部署推動平臺經濟健康發(fā)展，提出對平臺經濟發(fā)展實施常態(tài)化監(jiān)管，但相關監(jiān)管部門如何確定監(jiān)管重點，采取何種措施提高常態(tài)化監(jiān)管水平，仍然是一個值得持續(xù)關注和研究的重要問題。本文聚焦促進平臺經濟健康發(fā)展，更好服務經濟社會發(fā)展大局，對常態(tài)化監(jiān)管路徑提出一些意見建議。

一、相關政策舉措

2022年，我國對平臺經濟的政策由“發(fā)展和規(guī)范并重”到“促進平穩(wěn)健康發(fā)展”，再到“支持平臺經濟健康發(fā)展”，對平臺經濟實施常態(tài)化監(jiān)管。1月，國家發(fā)展改革委等九部門聯合印發(fā)《關于推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》，明確堅持發(fā)展和規(guī)范并重。3月，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會專題會議提出，要設置好平臺經濟發(fā)展的“紅綠燈”。4月，中共中央政治局會議首次提出“出臺支持性具體措施”，對平臺經濟實施常態(tài)化監(jiān)管。6月，《中華人民共和國反壟斷法》修訂完成，進一步明確反壟斷制度在平臺經濟中的適用規(guī)則。7月，中共中央政治局會議再次提出，“推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，完成平臺經濟專項整改，對平臺經濟實施常態(tài)化監(jiān)管，集中推出一批‘綠燈’投資案例”。8月，全國市場監(jiān)管工作電視電話會議明確，“要抓緊抓好平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管，加快出臺支持平臺企業(yè)健康發(fā)展的政策措施，著力構建以事前預防為重點的監(jiān)管制度體系，盡快完善早發(fā)現早糾正的梯次監(jiān)管工具”。12月，中央經濟工作會議提出“要大力發(fā)展數字經濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手”。

2023年以來，平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管意識進一步增強，著力提升常態(tài)化監(jiān)管水平，各地繼續(xù)出臺相關政策舉措。3月，國務院政府工作報告提出“大力發(fā)展數字經濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經濟發(fā)展”。北京制定《關于支持平臺企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干措施》，持續(xù)優(yōu)化網絡市場環(huán)境；發(fā)布《關于試行開展支持平臺經濟發(fā)展優(yōu)化個體網店經營者登記管理工作的通知》，優(yōu)化個體網店登記管理工作；制定《關于推動北京互聯網3.0產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的工作方案（2023—2025年）》，探索利用監(jiān)管沙箱等方式建立有效的監(jiān)管措施和防控機制。上海出臺《關于促進本市生產性互聯網服務平臺高質量發(fā)展的若干意見》，16項措施提升平臺發(fā)展能級和輻射帶動力；制定《上海市促進產業(yè)互聯網平臺高質量發(fā)展行動方案（2023—2025年）》，促進產業(yè)互聯網平臺高效賦能實體經濟。浙江出臺《關于促進平臺經濟高質量發(fā)展的實施意見》，全力打造平臺經濟現代化治理先行省。廣東發(fā)布《支持廣州創(chuàng)建全國網絡市場監(jiān)管與服務示范區(qū)的行動方案》，16項措施推動網絡經濟高質量發(fā)展。杭州出臺《杭州市網絡餐飲外賣配送監(jiān)督管理辦法》，規(guī)范網絡餐飲外賣配送活動。

二、相關文獻研究

一是關于監(jiān)管部門。鄭彬睿（2023）認為，對平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管要樹立總體國家安全觀，促進國家監(jiān)管體制和平臺規(guī)則形成良性互動；加快政府數智化轉型，實現對平臺經濟的全方位監(jiān)管；加強國際合作，構建網絡命運共同體。任曉聰、于左（2023）認為，建設平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管體系要彈性平衡創(chuàng)新與監(jiān)管問題，實施公私一體化協同監(jiān)管，合理確定平臺責任與監(jiān)管邊界，采取事前監(jiān)管、精準施策，并針對價值創(chuàng)造型平臺、價值增值型平臺積極探索針對性常態(tài)化監(jiān)管措施。二是關于監(jiān)管方式。鄭彬睿（2023）認為，要構建更為完善的社會信用體系，對平臺企業(yè)行為形成軟約束，對其各類違規(guī)行為進行提前預警和合理約束，并給予一定容錯試錯機會和空間；要加強對平臺企業(yè)的指導和培訓，進一步壓實平臺企業(yè)責任。戚聿東等（2021）認為，平臺經濟監(jiān)管要防止“一刀切”，根據平臺經濟特點進行清晰分類，針對不同平臺企業(yè)類型和特征采取更為精細化的監(jiān)管措施；監(jiān)管要更為審慎，不要忽左忽右，做到依法監(jiān)管，切忌盲目創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強監(jiān)管確定性和有效性。三是關于協同治理。凌永輝（2022）認為，平臺企業(yè)具有“社會人”和“經濟人”雙重角色，平臺企業(yè)自我監(jiān)管與政府公共監(jiān)管在功能目標、技術手段、法律效力三個方面存在既互補又制衡的協同關系，可構建平臺經濟二元監(jiān)管框架。王勇、陳美瑛（2020）認為，在事前、事中以及事后監(jiān)管中，平臺企業(yè)私人監(jiān)管與政府規(guī)制應做好分工，并相互協同，且應更多發(fā)揮平臺企業(yè)的私人監(jiān)管作用，以市場機制來提升治理效果。陳端、謝朋真（2019）認為，平臺企業(yè)在數據資源、算法技術等方面具有更大優(yōu)勢，但又存在內部監(jiān)管動力不足的問題，需協同公眾價值與商業(yè)價值、政府監(jiān)管與平臺監(jiān)管互通共促、完善評價體系推動企業(yè)履責、搭建全方位高協同治理網格。

三、平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管重點

相關政策舉措及文獻研究均為平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管提供了方向和參考，但需進一步明確什么時候該監(jiān)管、不同環(huán)節(jié)應該監(jiān)管哪些內容、哪些內容應該重點監(jiān)管，并根據平臺經濟發(fā)展形勢不斷調整，即不是事事監(jiān)管，而是有重點內容或方向的監(jiān)管。

（一）瞄準頭部平臺企業(yè)發(fā)展問題

2023年4月28日，中共中央政治局會議針對平臺企業(yè)規(guī)范發(fā)展，首次提出“鼓勵頭部平臺企業(yè)探索創(chuàng)新”。頭部平臺企業(yè)掌握大量資源，具有強大的技術實力，擁有“航母級”龐雜的業(yè)務領域與細分賽道，對整個平臺經濟發(fā)展生態(tài)具有重要的影響力。對于這部分企業(yè)，常態(tài)化監(jiān)管要加強溝通，針對反壟斷、反不正當競爭、防止資本無序擴張、隱私信息保護、信息歸集利用等明確規(guī)則，方便企業(yè)更好檢視自身經營行為，精準地做出市場決策。進一步明確平臺經濟“紅綠燈”具體要求，鼓勵符合國家高質量發(fā)展政策導向的互聯網、大數據、人工智能等與實體經濟深度融合領域的項目或投資行為，支持平臺企業(yè)加快在新技術、新業(yè)態(tài)等方面的自主創(chuàng)新，強化責任擔當，發(fā)揮資本的積極作用，助力數字經濟發(fā)展。同時，常態(tài)化監(jiān)管需保持前瞻性，瞄準頭部平臺企業(yè)發(fā)展最新動態(tài)、最新內容、最新布局，提前謀劃，做好事前監(jiān)管，為平臺經濟發(fā)展營造“穩(wěn)定、透明、可預期”的政策環(huán)境。

（二）聚焦平臺經濟發(fā)展共性問題

平臺經濟具有跨界范圍廣、業(yè)務規(guī)模大、細分領域復雜、發(fā)展變化快速、影響涉及面大、專業(yè)性強等特點，平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管需聚焦其共性問題。據預測，2030年中國整體平臺經濟規(guī)模將達到100萬億元（阿里研究院、德勤研究，2017）。同時，平臺經濟的高速發(fā)展也會帶來一系列問題和挑戰(zhàn)：一是資本無序擴張，影響行業(yè)健康發(fā)展；二是市場壟斷，阻礙市場公平競爭；三是濫用規(guī)則算法，損害相關各方合法權益；四是易模仿復制，抑制技術創(chuàng)新發(fā)展；五是自建生態(tài)圈，遏制市場發(fā)展活力。因此，平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管要重點關注以下幾點：一是強化“反壟斷”，保障市場公平競爭；二是做好數據信息保護，維護各方合法權益；三是注重企業(yè)科技、模式、應用場景等多元創(chuàng)新，增強創(chuàng)新發(fā)展動能提升核心競爭力。

綜上，對平臺經濟進行常態(tài)化監(jiān)管，要明確平臺經濟監(jiān)管的重點內容，平衡好平臺經濟發(fā)展與經濟社會安全穩(wěn)定大局的關系，做好事前監(jiān)管、預防性監(jiān)管，引導平臺企業(yè)發(fā)揮好在提振就業(yè)、促進消費、科技創(chuàng)新、激發(fā)市場活力以及實現經濟轉型升級等方面的重要作用。

四、平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管路徑

目前，平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管在具體實施操作落地方面仍存在反應不及時、不夠全面等問題，常態(tài)化監(jiān)管既要看到平臺經濟帶來的新風險新挑戰(zhàn)，也要充分關注平臺經濟發(fā)展的價值，需進一步采取有力舉措推動平臺經濟健康持續(xù)發(fā)展。

（一）前瞻布局，細化規(guī)則，形成穩(wěn)定政策預期

新科技革命不斷推動平臺經濟衍生出新產業(yè)新業(yè)態(tài)，各相關監(jiān)管部門及地方政府需及時轉變思維觀念，執(zhí)法思路和措施中要充分關注新業(yè)態(tài)本身的特殊性，聚焦平臺經濟發(fā)展趨勢變化，提前謀劃布局監(jiān)管措施，避免以傳統方式和舊框架去處理新問題，探索適合新業(yè)態(tài)的監(jiān)管思路和監(jiān)管模式創(chuàng)新。針對平臺經濟發(fā)展特點，進一步細化法律法規(guī)及政策規(guī)則，在個人信息保護、數據安全問題、網絡信息安全、反壟斷、反不正當競爭等方面形成可對照可操作的行為規(guī)范準則，能夠清晰劃定平臺企業(yè)的行為邊界，并對平臺企業(yè)的越界行為或情況，明確相應的監(jiān)管措施。提升監(jiān)管規(guī)則實操層面的精細度，強化對平臺企業(yè)未來合規(guī)經營發(fā)展的指導和培訓，明確監(jiān)管理念和措施，釋放政策動向，為平臺企業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定、透明的政策預期。

（二）分類施策，技術賦能，構建精細化監(jiān)管體系

平臺經濟跨度廣、形式多、差別大、賽道新，綜合性與生態(tài)性特征顯著，呈現問題各不相同，主管部門和相關監(jiān)管部門要主動對接，針對不同類型平臺的情況“量身監(jiān)管”、分類施策，增強風險識別能力，實行包容審慎監(jiān)管，幫助企業(yè)補短板強弱項。“鼓勵平臺企業(yè)加快人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、操作系統、處理器等領域技術研發(fā)突破”，引導平臺企業(yè)加大資源共享和數據開放，構建開放、融通、有活力的數字經濟發(fā)展環(huán)境。強化信息技術賦能，注重使用先進的常態(tài)化監(jiān)測方式，創(chuàng)新監(jiān)管工具，推進智慧監(jiān)管，提升對平臺企業(yè)實際運營中各具體環(huán)節(jié)行為及行為效果監(jiān)管水平；優(yōu)化監(jiān)管流程，實施觸發(fā)式監(jiān)管，進行動態(tài)的行為調控和引導式監(jiān)管，構建精細化監(jiān)管體系，實現對平臺經濟常態(tài)化、規(guī)范化、精準化監(jiān)管。

（三）統籌協同，互聯互認，強化綜合監(jiān)管效能

完善跨部門協同監(jiān)管機制，避免政策疊加或多頭執(zhí)法的問題。針對新業(yè)態(tài)出現多部門職權交叉的情況，要有常態(tài)化的職權分工確定和協調機制，避免長期處于不明確不確定的監(jiān)管狀態(tài)。統籌加強不同監(jiān)管部門之間執(zhí)法協調，避免重復執(zhí)法或短時間內密集、頻繁執(zhí)法；不同監(jiān)管部門之間要分工明確，厘清相關監(jiān)管部門權責界限，并統籌協同，避免重復監(jiān)管、交叉監(jiān)管，實現互聯互認，同一事項監(jiān)管的標準要統一，推動形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效能。研究建立網絡監(jiān)管中日常性的有效平臺治理機制，注意增加透明性，實施公開性日?；O(jiān)管、智能化治理預防和及時化解重大風險，提升防范化解重大風險的能力，為平臺企業(yè)發(fā)展營造良好的營商環(huán)境。

（四）政企互動，協同治理，極大調動發(fā)展積極性

實現有效的常態(tài)化監(jiān)管，離不開平臺企業(yè)的自身治理，平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管要注重監(jiān)測平臺企業(yè)的各種發(fā)展動向，了解企業(yè)交易規(guī)則、算法推薦、盈利模式等，合理劃定平臺責任邊界，強化平臺企業(yè)主體責任落實，督促平臺企業(yè)自身進行治理創(chuàng)新，從而更好地實現監(jiān)管，同時極大調動平臺企業(yè)發(fā)展積極性。強化相關監(jiān)管部門與平臺企業(yè)之間的日常合規(guī)交流，重視數據雙向賦能，交互共享，探索建立政企數據交換平臺，一方面政府數據和公共數據為平臺企業(yè)合規(guī)發(fā)展提供指導，另一方面平臺企業(yè)發(fā)揮技術優(yōu)勢在特定領域用數據對政府監(jiān)管賦能，為常態(tài)化監(jiān)管提供更多真實有效數據。此外，充分發(fā)揮行業(yè)協會、平臺經營者和消費者等社會力量對平臺的監(jiān)督，多方合力構建平臺經濟發(fā)展良好生態(tài)。