國(guó)內(nèi)外重大科技工程管理模式研究

賈怡、何銀燕、陳欣意、張永偉 /中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院

重大科技工程是國(guó)家和區(qū)域科技創(chuàng)新的主體性活動(dòng)，是國(guó)家綜合實(shí)力、科技發(fā)展布局能力、創(chuàng)新資源配置統(tǒng)籌能力的集中體現(xiàn)，建立科學(xué)合理的組織管理模式是提高重大科技工程效率效益的必然選擇。在重大科技工程組織管理過(guò)程中，各國(guó)在國(guó)家意志的貫徹、創(chuàng)新力量的組織、政府與市場(chǎng)的二元作用等方面，存在很多共性做法，又各具特色，發(fā)掘這些異同，對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化重大科技工程的管理模式、提高工程組織實(shí)施的效率效益具有重要意義。

本文遵循典型性、時(shí)代性、成功與失敗兼顧的原則，系統(tǒng)梳理了若干國(guó)內(nèi)外具有影響力的重大科技工程組織管理與運(yùn)行實(shí)施的具體做法，挖掘規(guī)律、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、形成啟示，并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)重大科技工程組織管理與實(shí)施推進(jìn)中存在的主要問(wèn)題提出了完善重大科技工程組織管理模式的相關(guān)措施建議。

一、國(guó)外重大科技工程組織管理典型做法與啟示

概覽美國(guó)先進(jìn)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃（ATP）、美國(guó)國(guó)家納米技術(shù)計(jì)劃（NNI）、美國(guó)國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局電子復(fù)興計(jì)劃（ERI）、日本超大規(guī)模集成電路計(jì)劃（VLSI）、歐盟框架計(jì)劃（FPR）等一系列國(guó)外重大科技工程的管理模式，總結(jié)歸納典型做法如下。

1.建立制度化的組織管理體系

重大科技工程涉及管理主體、建設(shè)主體、運(yùn)營(yíng)主體眾多，制度化的組織管理體系有利于更清晰地劃分相關(guān)主體責(zé)權(quán)、平衡不同主體間的利益，確保工程實(shí)施過(guò)程中內(nèi)外部關(guān)系的暢通，各主體方向目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，各節(jié)點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)與決策形成動(dòng)態(tài)反饋。

ATP 構(gòu)建了行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和顧問(wèn)咨詢機(jī)構(gòu)三層次管理體系，其中業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)緊密連接與協(xié)調(diào)了政府與市場(chǎng)兩方面利益訴求，在代表政府履行資助、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等職責(zé)的同時(shí)，與產(chǎn)業(yè)界保持密切的聯(lián)系，支持產(chǎn)業(yè)研究，并確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

NNI 根據(jù)其跨學(xué)科、跨部門的系統(tǒng)工程特點(diǎn)，在國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)下成立了專門分委會(huì)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)國(guó)家納米科技研發(fā)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，并通過(guò)4 個(gè)跨機(jī)構(gòu)工作組促進(jìn)各機(jī)構(gòu)間的合作以及機(jī)構(gòu)官員間的聯(lián)系，從國(guó)家層面將跨20 余個(gè)聯(lián)邦部門的納米技術(shù)相關(guān)研發(fā)活動(dòng)有效地協(xié)同起來(lái)，通過(guò)一個(gè)包含共同目標(biāo)、優(yōu)先領(lǐng)域和戰(zhàn)略在內(nèi)的頂層框架實(shí)現(xiàn)參與部門和參與主體的資源分配與協(xié)調(diào)。

2.突出全鏈條的協(xié)同創(chuàng)新布局

重大科技工程注重科學(xué)—技術(shù)—產(chǎn)業(yè)全鏈條布局，引導(dǎo)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，通過(guò)加強(qiáng)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)銜接和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，以重大工程為牽引，強(qiáng)化開(kāi)放協(xié)同的國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)體系構(gòu)建。

ERI 下屬的聯(lián)合大學(xué)微電子計(jì)劃采用創(chuàng)新聯(lián)盟模式（見(jiàn)圖1），由國(guó)防部聯(lián)合工業(yè)界共同發(fā)起并分?jǐn)偝杀?，通過(guò)自下而上的挑戰(zhàn)模式，向大學(xué)開(kāi)放具體研究任務(wù)的提案征集，明確要求提供從技術(shù)開(kāi)發(fā)到商業(yè)和國(guó)防應(yīng)用的成果轉(zhuǎn)化計(jì)劃，從研發(fā)、原型、驗(yàn)證、初始市場(chǎng)培育的全鏈條推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新在集成系統(tǒng)中有效流動(dòng)，并為私營(yíng)部門商業(yè)化推廣奠定基礎(chǔ)。

圖1 聯(lián)合大學(xué)微電子計(jì)劃2.0創(chuàng)新組織模式示意圖

VLSI 的組織實(shí)施體現(xiàn)了日本典型的“官產(chǎn)學(xué)”協(xié)同創(chuàng)新模式，由政府組織出面、企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)派出人員共同組成的聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，致力于產(chǎn)業(yè)共性、基礎(chǔ)性技術(shù)研發(fā)，各自獨(dú)立的企業(yè)實(shí)驗(yàn)室則負(fù)責(zé)承接聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室的成果，依據(jù)各自的技術(shù)路線開(kāi)展面向應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化的工藝與設(shè)計(jì)技術(shù)研究，同時(shí)明確了知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬與轉(zhuǎn)移共享機(jī)制。

3.注重動(dòng)態(tài)化的系統(tǒng)評(píng)估與調(diào)整

重大科技工程決策、實(shí)施環(huán)節(jié)繁多，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)周期漫長(zhǎng)，注重對(duì)工程全生命周期的動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)、咨詢和評(píng)估，有利于在保持工程連續(xù)性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)組織實(shí)施策略和流程不斷優(yōu)化和調(diào)整，推動(dòng)研究資源向優(yōu)先領(lǐng)域動(dòng)態(tài)集中，確保工程建設(shè)成果的有效性。

ATP 為了保證政府資助能夠產(chǎn)生相應(yīng)的公共利益，通過(guò)商務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目各節(jié)點(diǎn)進(jìn)行管理、跟蹤和評(píng)估，為計(jì)劃進(jìn)展、預(yù)算調(diào)整提供依據(jù)。同時(shí)，每年審查計(jì)劃中項(xiàng)目是否仍符合遴選標(biāo)準(zhǔn)，只有符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目才能獲得新一年資助。

FPR 則自第一期開(kāi)始便根據(jù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的形勢(shì)、社會(huì)發(fā)展的需求和技術(shù)進(jìn)步的趨勢(shì)等變化持續(xù)進(jìn)行周期性調(diào)整，重新設(shè)計(jì)各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃和相應(yīng)的項(xiàng)目，以保障規(guī)劃的靈活性。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)子計(jì)劃的持續(xù)監(jiān)測(cè)、咨詢和評(píng)估，引導(dǎo)利益相關(guān)方廣泛參與后續(xù)計(jì)劃的不斷優(yōu)化和動(dòng)態(tài)調(diào)整，并在總目標(biāo)、分目標(biāo)和重要問(wèn)題上呈現(xiàn)出新的改革亮點(diǎn)。

二、我國(guó)重大科技工程組織管理的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

近年來(lái)，我國(guó)相繼組織實(shí)施了以載人航天、“北斗”衛(wèi)星導(dǎo)航工程、新冠疫苗研制等為代表的一批各具特色的國(guó)家重大科技工程，取得了一系列具有里程碑意義的重要成果，展現(xiàn)出了在不同時(shí)期、不同目標(biāo)模式下的獨(dú)特工程組織和運(yùn)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也不乏階段性的失敗教訓(xùn)，為后續(xù)進(jìn)一步完善我國(guó)重大工程管理提供了有益的借鑒。

1.堅(jiān)持統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)一致的頂層管理架構(gòu)

我國(guó)重大科技工程堅(jiān)持政府主導(dǎo)、國(guó)家利益至上，注重頂層謀劃設(shè)計(jì)、專項(xiàng)集中管理，形成了強(qiáng)有力的跨部門、跨領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和強(qiáng)有力的組織動(dòng)員能力。

在載人航天工程的實(shí)施中，采取了中央專委領(lǐng)導(dǎo)下的專項(xiàng)管理制度，從總體設(shè)計(jì)到分系統(tǒng)實(shí)施，建立了層次嚴(yán)密、責(zé)任分明、運(yùn)轉(zhuǎn)合理、總體協(xié)調(diào)的決策體系，由總指揮、總設(shè)計(jì)師聯(lián)席會(huì)議制度決策工程中的重要問(wèn)題，以部際聯(lián)席會(huì)議制度為平臺(tái)，建立跨部門共同組織實(shí)施科研計(jì)劃的協(xié)作模式。

在大飛機(jī)專項(xiàng)立項(xiàng)研制之前，我國(guó)曾先后兩次作出自行研發(fā)干線飛機(jī)的決定，由于缺乏頂層的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)而無(wú)疾而終，同時(shí)，在專項(xiàng)立項(xiàng)過(guò)程中，也陸續(xù)出現(xiàn)了“先軍、先民之爭(zhēng)”“干線、支線之爭(zhēng)”“自主設(shè)計(jì)與仿制之爭(zhēng)”“選址之爭(zhēng)”等國(guó)家各部門、各領(lǐng)域間的博弈。國(guó)家決策層最終明確了大飛機(jī)項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)是開(kāi)發(fā)大型民用飛機(jī)，并在組織機(jī)構(gòu)等層面做出了改革調(diào)整，破除了相關(guān)體制障礙和局部利益沖突，有效地保障了國(guó)家目標(biāo)的堅(jiān)定落實(shí)。

2.不斷探索新型舉國(guó)體制下的聯(lián)合攻關(guān)模式

重大科技工程通常具有參與主體更廣泛、目標(biāo)任務(wù)系統(tǒng)性更強(qiáng)、多領(lǐng)域多學(xué)科集成性更高的特點(diǎn)，我國(guó)充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，組建探索形成了政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，廣泛動(dòng)員全國(guó)優(yōu)勢(shì)力量集成攻關(guān)的協(xié)同創(chuàng)新模式。

“北斗”衛(wèi)星導(dǎo)航工程在中國(guó)導(dǎo)航衛(wèi)星管理辦公室的直接管理下，充分調(diào)動(dòng)了國(guó)家有關(guān)部門、地方政府、軍工集團(tuán)、國(guó)家科研單位及相關(guān)應(yīng)用企業(yè)的力量共同推動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在建設(shè)方面，通過(guò)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了軍工集團(tuán)和國(guó)家科研單位在系統(tǒng)層級(jí)的有序競(jìng)爭(zhēng)與大力協(xié)同；在產(chǎn)業(yè)方面，軍隊(duì)率先應(yīng)用，并通過(guò)政策引導(dǎo)大力支持推廣民用，有效推動(dòng)了“北斗”芯片的應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

新冠病毒疫苗研發(fā)是政府引導(dǎo)、全國(guó)各方力量協(xié)同攻關(guān)，共同解決國(guó)家重大需求的典型案例。國(guó)家科技計(jì)劃長(zhǎng)期支持的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，是新冠病毒疫苗研發(fā)團(tuán)隊(duì)的主體，體現(xiàn)出了強(qiáng)大的研發(fā)能力，大型科技企業(yè)則利用其豐富的研發(fā)經(jīng)驗(yàn)及完備產(chǎn)業(yè)化技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻關(guān)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使新冠病毒疫苗研發(fā)快速突破了產(chǎn)業(yè)化“最后一公里”瓶頸，國(guó)家隊(duì)與企業(yè)無(wú)縫銜接的聯(lián)合攻關(guān)模式，為新冠病毒疫苗成功研發(fā)和應(yīng)用提供了完整的支撐路徑。

3.持續(xù)推動(dòng)政府力量與市場(chǎng)要素的有效協(xié)同

重大科技工程具有很強(qiáng)的全局性和公共性，但同時(shí)也具有外溢性和衍生性，我國(guó)在推進(jìn)重大科技工程實(shí)施中，始終注重政策與市場(chǎng)的雙輪驅(qū)動(dòng)，在市場(chǎng)失靈環(huán)節(jié)充分發(fā)揮政府的資源配置和規(guī)劃引導(dǎo)作用，同時(shí)也將市場(chǎng)化理念嵌入工程組織管理中，推進(jìn)建立更有效率、更加公平的協(xié)同發(fā)展模式。

在大飛機(jī)項(xiàng)目的組織管理中，成立了由原國(guó)防科工委主任出任董事長(zhǎng)、副主任出任總經(jīng)理的中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司，并創(chuàng)新地形成了由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、地方政府、航空企業(yè)、“行業(yè)外”央企共同構(gòu)成的多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)，在有效保證項(xiàng)目主體責(zé)權(quán)利的同時(shí)，推動(dòng)了政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了各取所長(zhǎng)、各司其職、目標(biāo)統(tǒng)一的系統(tǒng)化協(xié)同。

在高速鐵路研制工程中，政府在資源配置上起到了強(qiáng)有力的調(diào)節(jié)作用，在引入國(guó)外技術(shù)時(shí)，國(guó)家鐵路局加強(qiáng)了干預(yù)和約束，要求進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的國(guó)外公司必須有國(guó)內(nèi)企業(yè)做合作伙伴且向中國(guó)合作伙伴全部轉(zhuǎn)讓核心技術(shù)，有力地遏制了國(guó)外企業(yè)技術(shù)控制的企圖。而對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)，國(guó)家鐵路局始終將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系保持在高鐵項(xiàng)目的建設(shè)中，有效地刺激了國(guó)內(nèi)企業(yè)自發(fā)的自主創(chuàng)新行為，營(yíng)造了良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和創(chuàng)新研發(fā)生態(tài)。

三、優(yōu)化和完善我國(guó)重大科技工程組織管理的建議

當(dāng)前，我國(guó)在推進(jìn)重大科技工程的組織管理與實(shí)施過(guò)程中，仍存在一些瓶頸問(wèn)題，制約了工程效率的提升和運(yùn)行效益的進(jìn)一步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：一是工程體系相對(duì)封閉，統(tǒng)籌利用外部資源的動(dòng)力與能力尚顯不足；二是缺乏穩(wěn)定的圍繞長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求和關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)創(chuàng)新合作模式；三是缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全生命周期進(jìn)行有效過(guò)程管理和監(jiān)控的信息化、精細(xì)化手段?；谏鲜鰡?wèn)題，提出以下幾方面的措施建議。

1.完善頂層統(tǒng)籌決策機(jī)制與指揮體系，在任務(wù)設(shè)計(jì)中始終瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略需求

進(jìn)一步發(fā)揮政府科技管理部門（包括中央、軍隊(duì)、地方）在重大科技工程中的頂層統(tǒng)籌管理能力。進(jìn)一步完善高層統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、跨軍地和跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的決策指揮體系，健全專項(xiàng)工程領(lǐng)導(dǎo)小組、專項(xiàng)工程辦公室等扁平化管理模式，對(duì)重大管理問(wèn)題進(jìn)行高效決策。加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)的重大科技任務(wù)的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，將自上而下的宏觀決策部署與自下而上的自由探索相結(jié)合，使戰(zhàn)略需求導(dǎo)向的重大科技項(xiàng)目源于需求又不囿于需求。進(jìn)一步強(qiáng)化形成有效的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，圍繞具體科技項(xiàng)目的組織與實(shí)施，促進(jìn)部門之間、政府與各市場(chǎng)主體之間的有效溝通。

2.統(tǒng)合體制優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，集中全社會(huì)優(yōu)勢(shì)力量開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同攻關(guān)

既要有效發(fā)揮我國(guó)資源動(dòng)員能力強(qiáng)的體制優(yōu)勢(shì)，也要發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)模大、發(fā)展機(jī)會(huì)多的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，集成優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新資源全方位、多層次、跨領(lǐng)域綜合發(fā)力。把基礎(chǔ)理論創(chuàng)新和原始創(chuàng)新作為重大科技工程實(shí)施的重中之重，在“兩總”體系下增設(shè)首席科學(xué)家，充分發(fā)揮其統(tǒng)籌引領(lǐng)的“總設(shè)計(jì)師”作用，制定基礎(chǔ)研究攻關(guān)計(jì)劃，建立基礎(chǔ)科學(xué)中心或基礎(chǔ)研究聯(lián)合體，形成以重大科技工程為核心、總體牽頭、跨域協(xié)同、輻射全國(guó)的基礎(chǔ)理論研究和前沿技術(shù)攻關(guān)模式。整合好產(chǎn)、學(xué)、研各方面創(chuàng)新主體在重大科技工程實(shí)施中的力量發(fā)揮，通過(guò)定向委托、擇優(yōu)委托、“揭榜掛帥”和“軍令狀”等多種形式確定主責(zé)單位和承研單位，打破各行業(yè)壁壘，有效發(fā)揮高校、科研院所和企業(yè)的各自優(yōu)勢(shì)，不以“國(guó)”“民”分高下，不以“新”“老”分親疏，整合各方優(yōu)勢(shì)單位形成團(tuán)隊(duì)合力，特別是通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)自主研發(fā)投入，激發(fā)創(chuàng)新活力。

3.構(gòu)建全過(guò)程數(shù)字化管控體系，著力提高重大科技工程效率、效益

通過(guò)運(yùn)用系統(tǒng)工程理論方法和先進(jìn)數(shù)字化手段，加強(qiáng)重大科技工程與計(jì)劃實(shí)施中的全過(guò)程現(xiàn)代化管控能力。在信息化平臺(tái)的支撐下，以計(jì)劃為龍頭，充分融合技術(shù)流程與業(yè)務(wù)流程，牽引串結(jié)各類管理要素，促進(jìn)計(jì)劃管理信息的互聯(lián)互通，對(duì)各類計(jì)劃、質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)、資源等進(jìn)行全系統(tǒng)統(tǒng)籌管理和整體管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解重大問(wèn)題、重大風(fēng)險(xiǎn)，輔助總體決策。同時(shí)，為事中、事后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)提供必要的信息支撐，推動(dòng)重大科技工程與計(jì)劃高效益實(shí)施與管理。