全國生態(tài)保護紅線面積劃定

唐燕勤，梁曉鳴

（1.廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004；2.廣西農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣西 南寧 530009）

大熊貓國家公園橫跨川陜甘三省，面積達到2.7萬平方千米/pixabay

2023年8月15 日，中國國土勘測規(guī)劃院編撰的《中國生態(tài)保護紅線藍皮書（2023）》（以下簡稱《藍皮書》）發(fā)布，《藍皮書》以翔實的數(shù)據(jù)及案例展示了我國生態(tài)保護紅線從構(gòu)想提出到落地實施的全過程，并就未來管控措施及實施機制提出了相應(yīng)的對策建議。2011年10月，國務(wù)院在《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（以下簡稱《意見》）中首次提出“劃定生態(tài)紅線”這一表述，到2023年7月生態(tài)保護紅線劃定的完成，這十多年的時間既是生態(tài)保護紅線制度探索及完善的過程，也是我國生態(tài)文明建設(shè)不斷走向深化的過程?？梢哉f，生態(tài)保護紅線范圍的劃定及制度的建立是我國生態(tài)文明建設(shè)的重大成果，也是全球生態(tài)環(huán)境保護中國智慧的集中體現(xiàn)。

生態(tài)保護紅線劃定歷程

在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推動下，我國資源環(huán)境約束的壓力在逐步增大。近年來，雖然我國生態(tài)環(huán)境保護的力度逐步加大，生態(tài)環(huán)境保護及修復(fù)機制在不斷完善，但環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題依然突出，資源環(huán)境約束及生態(tài)惡化的趨勢尚未得到徹底扭轉(zhuǎn)。同時，已經(jīng)建設(shè)的各類自然保護區(qū)、國家公園、自然保護地等存在空間上的交叉重疊，布局也不盡合理，降低了生態(tài)保護及修復(fù)的效率，也削弱了生態(tài)保護的整體性，同保障區(qū)域生態(tài)安全和促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。正是在這樣的背景下，我國提出了“生態(tài)保護紅線”這一設(shè)想。

實際上，早在2000年前后，浙江、福建的一些地區(qū)就開始摸索生態(tài)保護紅線的劃定工作。2011年，國務(wù)院出臺的《意見》中首次提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。2014年，原環(huán)境保護部發(fā)布的《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》中首次明確了“生態(tài)保護紅線”劃定的原則、要求及技術(shù)規(guī)范，并將湖北、江西、廣西和內(nèi)蒙古四省份作為試點地區(qū)。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出將生態(tài)保護紅線制度作為生態(tài)文明體系建設(shè)的核心制度，同年這一制度也被正式寫入了《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國國家安全法》之中，成為我國生態(tài)文明建設(shè)的基本制度之一。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》中細化了生態(tài)保護紅線劃定的要求及技術(shù)規(guī)范，并提出在全國范圍內(nèi)全面啟動生態(tài)保護紅線劃定工作。到2018年年末，京津冀3省份、長江經(jīng)濟帶11省份及寧夏共15省份完成了生態(tài)保護紅線劃定。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》中明確了生態(tài)保護紅線與耕地和永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界具有同等地位，是國土空間規(guī)劃的三條基本控制線，也是維護我國生態(tài)安全的基本底線。

然而，這三條基本控制線存在范圍交叉、邊界不明、范圍不確定的問題，因此如何解決這些問題，在生態(tài)保護紅線劃定中就必須要做好統(tǒng)籌規(guī)劃?；诖?，從2019年開始，自然資源部牽頭相關(guān)部門對京津冀3省份、長江經(jīng)濟帶11省份及寧夏共15個已經(jīng)劃定生態(tài)保護紅線的省份進行評估，厘清問題并總結(jié)相關(guān)做法和經(jīng)驗。同時，要求其他16個省份要盡快出臺生態(tài)保護紅線劃定時間表，及時完成劃定工作。2022年7月，結(jié)合《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》（以下簡稱《綱要》）編制，自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局等部門，與地方各級政府上下聯(lián)動，以第三次全國國土調(diào)查成果為底圖底數(shù)，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，先后制定多項規(guī)則妥善處理各類空間矛盾沖突，全面推進全國陸海生態(tài)保護紅線劃定，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。到9月，各省份劃定后的生態(tài)保護紅線范圍基本形成了上圖入庫工作，并將其作為各地用地用海的審批依據(jù)。2023年7月，自然資源部宣布我國生態(tài)保護紅線劃定工作正式完成。

生態(tài)保護紅線作為國土空間規(guī)劃的基本控制線，是將自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全及自然資源合理利用等結(jié)合起來，通過明確嚴(yán)格的保護邊界及管理要求，以維護我國生態(tài)安全及促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本制度。按照《藍皮書》發(fā)布的數(shù)據(jù)，劃定后的生態(tài)保護紅線總面積達到了319萬平方千米，其中陸域面積約為304萬平方千米，海域面積約為15萬平方千米。劃定后的生態(tài)保護紅線主要由三部分組成：一是原有的各類資源保護區(qū)、保護地經(jīng)過整合后全部納入，面積約為180萬平方千米，是生態(tài)保護紅線的核心區(qū)域；二是具有水源涵養(yǎng)、維護生物多樣性等功能的區(qū)域，以及水土流失嚴(yán)重、荒漠化等生態(tài)脆弱區(qū)域，面積約為90萬平方千米；三是其他的具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域，面積將近50萬平方千米。由此而言，我國生態(tài)保護紅線涉及的區(qū)域類型多樣，既有各類生態(tài)安全屏障區(qū)域，也有維護生物多樣性和重要潛在生態(tài)功能的區(qū)域，涵蓋了森林、草地、濕地、紅樹林、珊瑚礁等各類自然生態(tài)系統(tǒng)。

生態(tài)保護紅線劃定方法

我國生態(tài)保護紅線從概念提出到完全劃定，歷時十多年時間。由此表明，保護與開發(fā)的關(guān)系處理，以及各種利益的厘清等過程較為復(fù)雜，特別是要厘清與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地和永久農(nóng)田保護這兩條控制線的交叉重疊問題，更凸顯了劃定過程的難度。因此，在劃定過程中，統(tǒng)籌性、靈活性、適應(yīng)性、優(yōu)先性是其基本方法。

首先，在統(tǒng)籌性原則下厘清三條基本控制線的邊界。按照《綱要》編制的要求，統(tǒng)籌劃定三條基本控制線的邊界，將城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間及生態(tài)空間和與之對應(yīng)的三條基本控制線納入地方各級國土空間規(guī)劃之中。同時，借助于生態(tài)保護紅線劃定，大力推進各類自然保護區(qū)、保護地的優(yōu)化與整合，除了部分風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)域外，整合后的自然保護區(qū)、保護地全部納入生態(tài)保護紅線范圍。

其次，堅持生態(tài)保護與耕地保護的雙重優(yōu)先原則。一方面，劃定生態(tài)保護紅線的目的就是突出生態(tài)保護優(yōu)先，立足不同區(qū)域的生態(tài)功能及自然地理格局，將具有重要生態(tài)價值和生態(tài)功能以及生態(tài)脆弱區(qū)域全部納入，體現(xiàn)了應(yīng)劃盡劃的要求；另一方面，耕地事關(guān)糧食安全和社會穩(wěn)定，在生態(tài)紅線劃定中，再次明確耕地及永久農(nóng)田保護邊界，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保耕地面積不減少、不降質(zhì)。

再次，按照各地情況突出劃定的靈活性。生態(tài)保護紅線劃定是為了更好地理順保護與發(fā)展的關(guān)系，并不是不要發(fā)展。因此，本著實事求是的原則，堅持問題導(dǎo)向，妥善處理劃定中的各種矛盾，減少不必要的利益沖突，為各地的經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)留足夠的空間。在劃定過程中，國家并未設(shè)立統(tǒng)一的指標(biāo)及比例，也沒有層層分解任務(wù)，而是要求各地根據(jù)自身的資源稟賦、生態(tài)系統(tǒng)特征及自然地理格局來進行靈活劃定。例如，在陸地生態(tài)保護紅線劃定中，西藏、內(nèi)蒙古等省份劃定的紅線面積超過其總面積的50%，而江蘇、上海等地劃定的紅線面積還不到其總面積的10%。

最后，堅持劃定與調(diào)整的結(jié)合。在生態(tài)保護紅線劃定過程中，為了便于管理，從2019年開始，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門先后印發(fā)了多個規(guī)范性政策文件，建立了近百條劃定規(guī)則及要求，細化各類新情況及利益沖突的解決辦法。例如，對于永久基本農(nóng)田保護在堅守耕地紅線的情況下做出適當(dāng)調(diào)整，在自然保護地核心區(qū)域的永久基本農(nóng)田，不再按照永久基本農(nóng)田管理，可以作為一般耕地留在核心區(qū)域內(nèi)，未來可基于生態(tài)保護要求逐步轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地；自然保護地非核心區(qū)域內(nèi)的連片農(nóng)田和可以長期利用的耕地，按照耕地保護優(yōu)先的要求移出生態(tài)保護紅線，而一些零星的、面積小的耕地可留在其中，很好地調(diào)節(jié)了耕地保護與生態(tài)保護紅線劃定的矛盾及沖突。

生態(tài)保護紅線的實踐案例

從2011年首次提出“生態(tài)保護紅線”這一概念，到2023年的全國完成生態(tài)保護紅線劃定，在過去的十余年時間內(nèi)，生態(tài)保護紅線從概念落實到理念、行動及制度，充分體現(xiàn)了我國推進生態(tài)文明建設(shè)及生物多樣性保護的雄心和決心。大熊貓國家公園橫跨四川、陜西、甘肅3省，面積達到2.7萬平方千米。在這一區(qū)域中，除了大熊貓，還有8 000多種野生動植物，生物多樣性極為豐富。四川省滎經(jīng)縣發(fā)展村位于大熊貓國家公園的南邊入口，從原來的靠山吃山到如今走上生態(tài)化、可持續(xù)化發(fā)展之路，在劃定生態(tài)保護紅線過程中所取得的成功經(jīng)驗值得總結(jié)與借鑒。

過去，發(fā)展村的村民過的是靠山吃山的日子，采伐樹木、挖竹筍、挖礦等是其生活的主要來源。2012年，在當(dāng)?shù)卣墓膭詈椭С窒?，不少村民開起了民宿，身份也從采伐人變成了守林人。但是，在大熊貓國家公園還沒有成立的那幾年里，相關(guān)配套設(shè)施還不夠健全，村民的民宿經(jīng)營舉步維艱。在這種情況下，對于村民和當(dāng)?shù)卣?，是繼續(xù)發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)還是回到以前靠山吃山的日子，均是一個巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)時，小水電、礦業(yè)、木材是滎經(jīng)縣的支柱產(chǎn)業(yè)，使得該縣經(jīng)濟實力在四川省縣級行政區(qū)排名中位居前列。然而，這一不可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展格局因生態(tài)保護紅線的劃定而受到?jīng)_擊。

四川是全國較早劃定生態(tài)保護紅線的省份，滎經(jīng)縣也是最早受到該制度影響的縣級行政區(qū)。此次生態(tài)保護紅線劃定將滎經(jīng)縣48%的土地面積劃入，12家小水電、103家煤礦、花崗巖礦、32家小木材廠都被劃入了紅線之內(nèi)，并要在未來幾年內(nèi)全部退出生態(tài)保護紅線。無論縣政府如何爭取，生態(tài)保護紅線就是一條絕對底線，不因經(jīng)濟發(fā)展而讓步。滎經(jīng)全縣經(jīng)濟也因此陷入了困境，GDP排名由曾經(jīng)在雅安市第一迅速滑落到第八。

習(xí)近平總書記提出，“綠水青山就是金山銀山”。推進生態(tài)保護成了滎經(jīng)縣謀求可持續(xù)發(fā)展的唯一路徑。2017—2021年，因工業(yè)的退出，該縣生態(tài)環(huán)境大為好轉(zhuǎn)，5年內(nèi)空氣優(yōu)良天數(shù)達標(biāo)率也迅速上升到98.1%。隨著大熊貓國家公園的建立，滎經(jīng)縣開始著力推進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力開發(fā)生態(tài)旅游業(yè)。其中，發(fā)展村成了發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)重點打造的對象，發(fā)展村村民因民宿經(jīng)營難以為繼的問題也得到了解決。如今，該村的民宿一到節(jié)假日就供不應(yīng)求，即便是淡季也時常有回頭客光顧。

在生態(tài)優(yōu)先的理念下，滎經(jīng)縣的野生大熊貓棲息地環(huán)境越來越好，生存空間也越來越大，同時該縣的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型也取得了巨大成功，找到了一條適合自身發(fā)展的綠色可持續(xù)之路。在發(fā)展中保護、在保護中尋求發(fā)展，我國已經(jīng)走出了一條特色鮮明的生物多樣性發(fā)展道路。生態(tài)保護紅線就是這一道路最有效的制度支撐，雖然這條道路有崎嶇、有坎坷，但只要我們秉承生態(tài)優(yōu)先的理念，發(fā)展的成效是可見的：我國的森林資源增長面積長期位居世界首位、生物遺傳資源收集及保藏量位居世界前列。善待自然，推進人與自然和諧共生，才是永恒的發(fā)展之路。

生態(tài)保護紅線的重大意義

改革開放40多年來，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，取得了巨大成就，但資源約束日漸緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題也隨之而來。為了保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，通過建立生態(tài)保護紅線制度，劃定其具體范圍，對于維護國家生態(tài)安全、改善環(huán)境質(zhì)量、提升國家可持續(xù)發(fā)展能力具有重大意義。

建立生態(tài)保護紅線制度是維護國家生態(tài)安全的內(nèi)在要求。我國人多地少，絕大部分人口集中在中東部地區(qū)，而西部特別是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境又較為脆弱，人口分布與經(jīng)濟社會發(fā)展處于不平衡狀態(tài)。在這種情況下，對自然利用的強度、幅度均在擴大，部分地區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)受到破壞的情況較為嚴(yán)重，導(dǎo)致其生態(tài)服務(wù)功能嚴(yán)重下降。如甘南水源涵養(yǎng)的重要生態(tài)功能區(qū)、黑河固沙防風(fēng)重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)服務(wù)能力均出現(xiàn)了不同程度的下降。對于有著重要生態(tài)功能的區(qū)域，如果不劃定紅線，其生態(tài)服務(wù)能力有可能會喪失。因此，通過劃定生態(tài)保護紅線，可以明確不同紅線區(qū)域的生態(tài)功能定位，推進保護與開發(fā)的平衡，從根本上提升其生態(tài)服務(wù)能力，更好地維護國家生態(tài)安全。

建立生態(tài)紅線保護制度是改善環(huán)境質(zhì)量的核心舉措。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及人們生活水平的提升，民眾對于環(huán)境質(zhì)量的要求及期待也在提升。近年來，以PM2.5為特征的區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染成為環(huán)境污染的主要問題。2013年以來，我國中東部地區(qū)出現(xiàn)長時間、大范圍的霧霾天氣，對6億多人的生活造成了嚴(yán)重影響。水質(zhì)量環(huán)境也不容樂觀。長江、黃河、西南諸河等流域的國控斷面中，劣Ⅴ類水質(zhì)的比例突破了10%。土壤污染特別是重金屬污染問題較為凸顯，嚴(yán)重危及食品安全。通過劃定生態(tài)保護紅線，將環(huán)境污染控制、質(zhì)量改善及重大環(huán)境風(fēng)險防范結(jié)合起來，確保生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量不降低，并通過生態(tài)化、綠色化發(fā)展逐步改善和修復(fù)，不斷提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

建立生態(tài)保護紅線制度是增強經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力的重要支撐。我國人口眾多，眾多領(lǐng)域的人均資源低于世界平均水平，如人均耕地資源、森林資源及草地資源僅為世界平均水平的39%、23%和46%，大多數(shù)的礦產(chǎn)資源人均占有量不及世界平均水平的50%。研究顯示，我國現(xiàn)有的土地資源合理承載力只能容納12億人，現(xiàn)在已經(jīng)超過2億人，600多個縣域突破了聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝耕地的警戒線。在這種情況下，通過劃定生態(tài)保護紅線，發(fā)揮生態(tài)保護紅線的引導(dǎo)作用，推進人口分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境承載力的相適應(yīng)，對于完善我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展機制具有重大價值。

自黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護制度日漸完善，相關(guān)做法、經(jīng)驗得到了國際社會的高度認可。其中，通過劃定生態(tài)紅線來應(yīng)對氣候變化和維持生物多樣性的實踐模式，入選了聯(lián)合國著力推薦的可持續(xù)發(fā)展案例體系，也證明了我國生態(tài)保護紅線制度在應(yīng)對氣候變化、促進生物多樣性保護等方面取得了切實的成效。生態(tài)保護紅線這一制度不僅是我國生態(tài)文明建設(shè)的理念、模式及范式創(chuàng)新，也是我國對全球生態(tài)環(huán)境保護所作出的貢獻。

生態(tài)保護紅線的執(zhí)行與落實

生態(tài)保護紅線的面積已經(jīng)劃定，制度建設(shè)經(jīng)過十多年左右的發(fā)展也基本成形，未來要推進這一制度的執(zhí)行與嚴(yán)格落實，就必須要進一步細化相關(guān)措施，建立穩(wěn)定的實施機制。

一是要探索建立生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管控措施。三條基本控制線不交叉、不重疊、不沖突是基本原則，但是針對某些特殊的情況，可以建立更加細化的管控措施，推進更加靈活的生態(tài)適應(yīng)性機制建設(shè)。例如，對于云貴等地的梯田濕地，因其具有傳承農(nóng)耕文化及生態(tài)保護的雙重功能，對于這類區(qū)域就可以采取雙重管理機制。對于已經(jīng)被移出生態(tài)保護紅線范圍的農(nóng)田、商品林、建設(shè)項目等，應(yīng)加大生態(tài)型管控力度，減少因耕作、生產(chǎn)、建設(shè)對生態(tài)保護紅線區(qū)域的干擾。例如，對于毗鄰生態(tài)保護紅線的永久基本農(nóng)田，可以鼓勵農(nóng)民采取輪耕、生態(tài)化種植方式，推進農(nóng)用化學(xué)品的減量化使用。

二是完善定期監(jiān)測及保護成效評估機制。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部及國家林草局等部門應(yīng)依照生態(tài)保護紅線管理的原則及要求，制定和細化監(jiān)測機制的技術(shù)規(guī)范及操作規(guī)程，按照生態(tài)保護紅線的布局、功能、質(zhì)量及潛在風(fēng)險來完善監(jiān)測體系及指標(biāo)，實時監(jiān)測生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)各區(qū)域生態(tài)功能的變化情況。同時，要進一步健全生態(tài)保護紅線評估體系，完善評估標(biāo)準(zhǔn)及程序，及時向社會大眾公布評估結(jié)果，并按照評估結(jié)果來建立相應(yīng)的獎懲機制并完善修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

三是建立并健全長效管控機制。生態(tài)保護紅線制度是生態(tài)保護的基本制度，需要在法治化、規(guī)范化等方面發(fā)力，理順各類法律規(guī)范的沖突，完善生態(tài)補償方式，健全公眾參與體系。首先，推進法律法規(guī)的修訂及新法的出臺。修訂《國家公園法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)，確保這些法律法規(guī)中的內(nèi)容與生態(tài)保護紅線的要求一致，減少不同法律法規(guī)之間的抵牾與沖突。其次，建立生態(tài)保護紅線評估結(jié)果與中央財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤制度，完善生態(tài)保護紅線橫向補償機制。一方面，自然資源部等部門要加大各地生態(tài)保護紅線評估力度，及時出臺評估結(jié)果，按照評估結(jié)果來確定中央對重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付金額，對于保護難度大、生態(tài)紅線劃定面積大、保護成效顯著的地方可加大轉(zhuǎn)移支付力度，提升其保護的積極性；另一方面，逐步探索建立生態(tài)保護紅線保護方與受益方的利益聯(lián)結(jié)機制，建立受益方向保護方橫向補償機制，以加大保護方的保護積極性。最后，完善公眾參與機制。生態(tài)保護紅線制度實施的最終成效，不僅需要法律法規(guī)及保護措施的支持，更需要廣大群眾的積極參與和配合。地方各級政府應(yīng)按照國土空間規(guī)劃要求，鼓勵紅線內(nèi)及周邊的村莊、集鎮(zhèn)明確各自的產(chǎn)業(yè)布局及生態(tài)功能，采取差異化、多樣化、生態(tài)化的發(fā)展模式，不斷完善各類生態(tài)補償機制，提升廣大民眾的參與積極性。