高校開除學籍處分的制度完善措施研究

謝超

（貴州師范大學法學院，貴州 貴陽 550025）

近年來，隨著我國法治建設的發(fā)展進步和高等教育的不斷普及，社會公眾對于學生受教育權(quán)利的重視程度不斷提高，學生及家長就受教育權(quán)的維權(quán)意識也大幅提升。開除學籍是高校對學生作出的最嚴厲的紀律處分，涉及學生的切身利益和受教育權(quán)的保障，成為最易引發(fā)高校與學生訴訟糾紛的教育懲戒措施。

一、開除學籍處分性質(zhì)認定與法律依據(jù)

（一）開除學籍處分的法律性質(zhì)

理論界對于開除學籍處分的法律性質(zhì)有不同的觀點，主要有以下三種：

一是將開除學籍處分的法律性質(zhì)界定為行政行為，即行政處罰。有學者認為，在法律的授權(quán)下，高校擁有行政權(quán)力，能夠成為行政主體［1］。而高校給予學生開除學籍處分是高校行使行政處罰權(quán)的表現(xiàn)，屬于行使行政處罰中的資格刑，即取消學生受教育權(quán)的資格。還有學者認為，開除學籍消滅了學生與高校間存在的法律關(guān)系，這種處分屬于改變學生身份的內(nèi)部行為，應當被認定為行政處罰行為。

二是開除學籍處分可以認定為一種行政處分［2］。開除學籍處分是一種嚴重的紀律處分，直接影響到公民的受教育權(quán)，將開除學籍處分認定為高校對內(nèi)部人員作出的具有可訴性的行政處分。它區(qū)別于行政機關(guān)對其工作人員作出的處分決定。

三是將開除學籍處分的法律性質(zhì)界定為內(nèi)部行政行為。其主張高校是事業(yè)單位，并非行政權(quán)力機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的機關(guān)，有高校自主權(quán)，學生作為學校的內(nèi)部人員，有權(quán)對其行為進行獎懲。

相比而言，將開除學籍處分認定為一種行政處分更加符合法律法規(guī)的規(guī)定。開除學籍處分是一種嚴重的紀律處分，直接影響到公民的受教育權(quán)，應將開除學籍處分認定為高校對內(nèi)部人員作出的具有可訴性的行政處分。

（二）高校開除學籍處分的法律依據(jù)

目前，高校開除學籍處分的法律依據(jù)主要來源于《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》。

《中華人民共和國教育法》是我國教育領域的根本大法?！吨腥A人民共和國教育法》第二十九條第四項規(guī)定，學校有權(quán)對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分。

《中華人民共和國高等教育法》是我國高等教育領域的基本法律。《中華人民共和國高等教育法》第四十一條第一項規(guī)定，為加強學校管理，學校有權(quán)制定具體規(guī)章制度。高等學校對學生進行行政管理，實施獎勵或者處分，具有明確的法律依據(jù)。學生在校期間不遵守學校的規(guī)章制度，學校作為管理者有權(quán)依據(jù)法律及規(guī)章制度對學生作出開除學籍處分的決定。

作為全國教育的行政主管部門，教育部在2017年修訂出臺了《普通高等學校學生管理規(guī)定》?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》的法律性質(zhì)為部門規(guī)章，是高等學校學生管理的重要依據(jù)和基本制度?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》第五十二條進一步明確了高校可以作出開除決定的八種情形，如果學生違法違紀行為符合這八種情形或者行為后果與這八種行為相當?shù)?，高校即可對學生給予開除學籍處分。

二、開除學籍處分存在的問題

開除學籍剝奪了學生繼續(xù)受教育的權(quán)利，學生一旦被開除學籍，便被剝奪了受教育權(quán)，喪失了學生身份，失去了在學校繼續(xù)求學的機會。因此，高校作出開除學籍的處分決定時，應保持極其嚴肅、謹慎的態(tài)度。從最高人民法院披露的大量司法案例來看，學校在作出開除學籍處分的過程中，仍存在以下四方面的問題。

（一）學校規(guī)章制度違反上位法

高校行使學生管理權(quán)是高校自主權(quán)的重要體現(xiàn)，高校通常情況下都是在不違反法律法規(guī)的情況下制定學生管理規(guī)定，也就是所謂的“校規(guī)校紀”，為確保教育教學工作的順利開展和校園環(huán)境的穩(wěn)定，實現(xiàn)對學生的有效管理。開除學籍處分作為高校對學生最嚴厲的懲戒措施，學生一旦被開除學籍就意味著其喪失了繼續(xù)接受教育的權(quán)利，對今后發(fā)展會產(chǎn)生不利影響，所以高校在正式作出處分決定前應當堅持處分與教育相結(jié)合，慎重行使開除學籍處分權(quán)。

以西北民族大學開除林某杰學籍案為例，該高校以林某杰的行為嚴重違法了高校的學生管理規(guī)定和上位法《普通高等學校學生管理規(guī)定》的規(guī)定為由，對林某杰以開除學籍的處分決定。其中，二審法院認為《普通高等學校學生管理規(guī)定》作為《西北民族大學學生管理辦法》的上位法，已經(jīng)明確規(guī)定了開除學籍處分的具體情形，當違紀學生的行為符合該情形和程度時，學校可以參照校規(guī)校紀給予該學生開除學籍的處分決定。林某杰的行為并未達到法律規(guī)定的開除學籍處分的程度，西北民族大學以本校校規(guī)校紀為由作出的開除學籍的處分決定，缺乏事實根據(jù)，沒有做到處分依據(jù)明確。該所高校在行使其開除學籍處分權(quán)時所依據(jù)的學生管理規(guī)定明顯與上位法相違背，存在不合法現(xiàn)象。又如上海理工大學自行制定公布的學生管理規(guī)定設置了比上位法更為嚴格的程序性規(guī)定，但該高校在對學生進行處分時卻并未嚴格遵守該程序性規(guī)定，存在違反法定程序的行為，依法應當予以撤銷。

（二）程序存在瑕疵

程序性要求來源于行政法中的正當程序原則，該原則要求行政主體做出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當法律程序。實踐中，高校在作出開除學籍處分決定時存在程序性瑕疵，這也反映出我國存在著重實體、輕程序的普遍觀念。高校開除學籍處分的程序性瑕疵表現(xiàn)在以下兩點：

一是陳述和申辯權(quán)的保障不到位。高校作為法律法規(guī)授予的行政主體，作出開除學籍處分決定時應嚴格遵守正當程序原則，確保學生的陳述、申辯權(quán)等合法權(quán)益得到保障。但實踐中，學生的陳述、申辯權(quán)往往得不到保障，原因在于學校和學生地位不平等，學校擁有行政權(quán)力，占據(jù)主動地位，學生屬于“弱勢群體”，較為被動，致使學生的陳述、申辯權(quán)得不到重視和保護。例如于某茹案中，北京大學未與學生于某茹進行詳細、全面的溝通，導致其陳述申辯權(quán)得不到充分保障；在田某訴北京科技大學案中，北京科技大學在未聽取學生田某的陳述申辯前即作出處分決定。這兩個案例明顯表明，高校在行使處分權(quán)時存在程序性問題，對當事人陳述和申辯意見缺乏應有的程序性規(guī)范。

二是聽證制度缺失。行政聽證制度是行政機關(guān)在作出重大的、影響相對人權(quán)利義務關(guān)系的決定前，聽取當事人陳述、申辯后作出決定的程序。聽證制度最大程度上維護了當事人利益，保證了行政決定的公正性，避免不當行政行為的產(chǎn)生。例如《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，對于吊銷許可證或營業(yè)執(zhí)照的，當事人有要求申請聽證的權(quán)利。從權(quán)利損害的角度，高校作出開除學籍處分與行政機關(guān)作出吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照的處罰決定，具有權(quán)利損害上的同質(zhì)，企業(yè)失去營業(yè)資格，學生十幾年寒窗苦讀付諸東流。然而，法律并未給予學生對高校開除學籍處分申請聽證的權(quán)利。大部分高校在制定違紀處理辦法、作出開除學籍的處分決定時，并未引入聽證制度，不利于學生合法權(quán)益的保護，降低了高校開除學籍處分程序的公平公正性和處分決定的公信力。

（三）權(quán)利救濟途徑不順暢

從校內(nèi)申訴途徑來看，《普通高等學校學生管理規(guī)定》第五十九條要求，學校應成立學生申訴處理委員會，負責受理學生對處理或者處分決定不服提起的申訴。但法律并未對學生申訴處理委員會中人員構(gòu)成比例、成員權(quán)利的行使進行明文規(guī)定，其成員中教師和學生的所占比例沒有明確的標準，缺乏人數(shù)比例上的公平，而且高校學生申訴處理委員會中對教師的職位要求不夠明確。其次，高校學生申訴處理委員會對其自身實施的行為未建立追責和監(jiān)督機制，難以督促其依法承擔其應有職責，使得高校學生申訴處理委員會對學生權(quán)利救濟的功能與其成立初衷背道而馳，使學生的校內(nèi)申訴途徑困難，很少達到預期的申訴效果。

從校外申訴途徑來看，根據(jù)我國法律規(guī)定，受處分學生對高校的開除學籍處分有異議時，可先向高校學生申訴處理委員會提起申訴，對其申訴結(jié)果仍存在異議，可向省級教育行政部門提起申訴。導致受處分學生對學校處分決定有異議時，須經(jīng)過校內(nèi)復核的前置程序，而不能直接向省級教育行政部門提起申訴，為學生增加了訴累。

三、高校開除學籍處分制度的完善建議

（一）建立健全合法性審查機制

合法性原則是高校制定和適用具體規(guī)章應遵循的基本原則。高校要以法律法規(guī)為基本準則，依據(jù)本校的實際情況，在上位法的框架下制定本校學生管理辦法或?qū)W生違紀處理辦法。在適用學生管理辦法或違紀處理辦法時，也要將合法性審查作為必經(jīng)程序。建立健全校規(guī)校紀的合法性審查機制包含以下四個方面：

1.具體規(guī)章制定過程中的合法性審查［3］。高校制定具體規(guī)章，即學生管理辦法或違紀處理辦法的主要依據(jù)是《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，進行合法性審查是審查具體規(guī)章的制定是否符合上述兩部上位法的規(guī)定。目前，高校在制定包括開除學籍處分在內(nèi)的學生管理辦法或違紀處理辦法時，起草部門為業(yè)務主管部門，校長辦公會議審議通過，公布后在全校范圍內(nèi)施行，制度從起草到審議的全過程缺乏法律專家的參與，從而出現(xiàn)違反上位法的情況。因此，在學校具體規(guī)章起草、審議的過程中，建議引入法律專家獨立、充分的發(fā)表意見，可以有效避免違反上位法情況的出現(xiàn)。

2.具體規(guī)章執(zhí)行過程中的合法性審查?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》第五十六條明確表明，“事先進行合法性審查”將成為開除學籍的前置程序，且屬于必經(jīng)程序。

3.定期清理學校廢舊規(guī)章。為適應社會生活，法律需要進行修訂或廢止。上位法的修訂或者學校的自身情況發(fā)生變化，相應的規(guī)章也應及時予以修訂、廢止。

4.具體規(guī)章制定過程中的民主參與。學生是高校的主體，也是接受教育的群體，高校制定具體規(guī)章的目的不是制裁與懲罰，而是教育、引導和培養(yǎng)學生。在具體規(guī)章的制定過程中，應充分體現(xiàn)民主，在全校范圍內(nèi)征求學生意見。

（二）完善高校開除學籍處分的程序

教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》第五十四、五十五條對處分的正當程序進行了規(guī)定，要求學校對學生的處分，應當做到證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、程序正當、處分適當［4］。實踐中，部分高校作出的處分決定存在程序性瑕疵或違反程序性規(guī)定，被人民法院撤銷的案例屢見不鮮。為了保障學生受教育權(quán)不被違法剝奪，高校要改變“重實體、輕程序”的觀念，完善高校開除學籍處分的程序。

1.陳述與申辯權(quán)的保障。陳述與申辯權(quán)是學生的重要權(quán)利，學生只有充分了解擬處理決定所依據(jù)的事實、理由和依據(jù)，才能有針對性地提出自己的主張，充分、有效的提出抗辯。高校在擬作出處分前，應提前告知前述事項及其應有的權(quán)利，充分記錄并聽取學生的自述。在全面了解學生的觀點后，依據(jù)校規(guī)校紀對其作出處分決定。對于學生的自述應當做好記錄，保存留檔。

2.聽證程序的引入。在行政管理過程中，都運用到了聽證制度，充分保障了當事人的辯論權(quán)與處分權(quán)，保障了當事人的合法權(quán)益。高校開除學生學籍，應當引入聽證制度，并作為必經(jīng)程序。聽證應當公開進行，并制作筆錄。對于聽證會的組成人員，當事人可以對主持人提出回避申請。聽證程序應當聽取雙方陳述與申辯，并聽取相關(guān)人員提出的建議。

（三）完善開除學籍處分的權(quán)利救濟途徑

有權(quán)利必有救濟。根據(jù)《中華人民共和國教育法》等前述法律，學生對于學校作出的處分決定有異議，除上述校內(nèi)和校外申訴途徑外，還可以向人民法院提起訴訟。校內(nèi)申訴是校外申訴的前置程序，而申訴與行政訴訟沒有順序之分，學生既可選擇申訴，也可直接向人民法院提起行政訴訟。相較于訴訟，申訴有利于減少訴累，對于學生是一種效率性選擇，但申訴程序仍存在不足，亟待完善，對此完善建議包括以下兩點：

1.取消向省級教育行政部門申訴的前置性程序。當學生提出申訴后，由學校申訴處理委員會復查，復查是向省級教育行政部門申訴的前置性程序。申訴處理委員會的復查實質(zhì)上是內(nèi)部監(jiān)督，高校作出開除學籍處分后對決定再次審查的行為。實踐中，校內(nèi)復查部分流于形式，學生權(quán)利難以得到實質(zhì)性保護。在高校敗訴案例中，很少有高校通過校內(nèi)復查認定原處分決定存在處分的事實、依據(jù)、程序等不當情形，對原處分決定撤銷或變更。這種機械式的程序流程無疑又拖延了學生權(quán)利救濟的時間，因此建議取消向省級教育行政部門申訴的前置性程序，將校內(nèi)復查、向省級教育行政部門申訴與司法訴訟作為三種并行的救濟途徑，增加學生的權(quán)利救濟選擇。

2.校內(nèi)復查制度的完善。為保證校內(nèi)復查的公平公正，須完善校內(nèi)復查制度［5］。首先，學生申訴處理委員會成員中應當有家長代表、法律專業(yè)人士和教育專業(yè)人士的參與，確保其作出的處分決定定性準確，具備權(quán)威性、合法性，保障其決定的公信力。應明確高校學生申訴處理委員會中教師與學生的構(gòu)成比例以及職位或職務要求，確保其成員與其機構(gòu)處理的事務沒有利益關(guān)聯(lián)，保證其機構(gòu)的獨立性。

其次，應確保學生申訴處理委員會成員對處理的事務具有足夠參與度，比如召開預備會議，提前通知會議時間與會議事項，會議資料提前發(fā)放，保證委員會成員有充足的時間和條件了解案情，避免臨時通知、倉促決定。