中國(guó)與東盟國(guó)家南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域多邊合作機(jī)制的完善

謝庚全

［摘 要］中國(guó)與東盟國(guó)家之間加強(qiáng)南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作，可以積累各方戰(zhàn)略信任，對(duì)沖部分域外國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的干涉和介入。目前南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作主要存在的不足有：合作形式上務(wù)實(shí)少、務(wù)虛多，多邊合作少、雙邊合作多，缺乏高效的執(zhí)行機(jī)制，以及合作的廣度和深度不夠等。建議進(jìn)一步完善南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作機(jī)制，在合作模式上，在更多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域建立多邊合作機(jī)制；在合作領(lǐng)域上，先易后難，優(yōu)先選擇跟各國(guó)共同利益關(guān)系均較為密切的領(lǐng)域開(kāi)展合作；在合作范圍上，探索擴(kuò)大到所有相關(guān)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)相關(guān)工作。

［關(guān)鍵詞］南海；非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作；機(jī)制

［中圖分類(lèi)號(hào)］D822；D993［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A［文章編號(hào)］2095-0292（2023）04-0039-05

近年來(lái)，在中國(guó)和南海周邊相關(guān)國(guó)家的共同努力下，南海緊張局勢(shì)逐步得到緩解。但是，隨著部分域外國(guó)家加大對(duì)南海局勢(shì)的干涉，勢(shì)必對(duì)南海的和平穩(wěn)定以及我國(guó)領(lǐng)土和主權(quán)安全帶來(lái)危害。在解決南海各國(guó)之間的領(lǐng)土爭(zhēng)端需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程的情況下，中國(guó)應(yīng)與東盟各國(guó)加強(qiáng)在南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，通過(guò)合作對(duì)沖部分域外國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的干涉和介入，更好的維護(hù)我國(guó)的領(lǐng)土和主權(quán)安全。

一、南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的界定

所謂非傳統(tǒng)安全是指對(duì)國(guó)家安全和人民福祉構(gòu)成迫在眉睫威脅的非軍事挑戰(zhàn)。非傳統(tǒng)安全是一種擴(kuò)展的安全概念，它超越了傳統(tǒng)的對(duì)國(guó)家安全的軍事威脅的關(guān)注，包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化問(wèn)題。自1990年代中期以來(lái)，有部分學(xué)者批評(píng)以國(guó)家為中心的全面安全觀不再具有反思性，也不足以應(yīng)對(duì)重大變化給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)的各種安全挑戰(zhàn)。在這一背景下，有學(xué)者提出了人類(lèi)安全這一概念。人類(lèi)安全概念的出現(xiàn)對(duì)以國(guó)家為中心的安全方法提出了挑戰(zhàn)，并為非傳統(tǒng)安全話(huà)語(yǔ)的出現(xiàn)奠定了重要基礎(chǔ)。人類(lèi)安全概念特別關(guān)注個(gè)人、社區(qū)和社會(huì)面臨的安全威脅，而這些威脅往往在以國(guó)家為中心的安全分析中被忽視。人類(lèi)安全概念通過(guò)將安全指代重新定義為個(gè)人/社區(qū)而不是國(guó)家，并將問(wèn)題從“什么是安全”重新定義為“要保護(hù)誰(shuí)以及怎么保護(hù)”，人類(lèi)安全概念突出了人類(lèi)面臨的各種問(wèn)題、不安全感和脆弱性。人類(lèi)安全概念還質(zhì)疑國(guó)家作為唯一安全提供者的角色。在維護(hù)和保障人類(lèi)安全方面，不僅國(guó)家行為者之間而且非國(guó)家行為者之間的合作安全方法變得更加重要。非傳統(tǒng)安全共享人類(lèi)安全的概念空間，它不再將安全范圍局限于傳統(tǒng)的、以國(guó)家為中心的威脅，這些威脅通常是軍事性質(zhì)的。非傳統(tǒng)安全不僅將個(gè)人視為主要的安全參照物，而且認(rèn)為參照物——國(guó)家和個(gè)人——并不相互排斥。兩個(gè)安全參照物都需要感到安全。因?yàn)橐粋€(gè)不安全的國(guó)家將無(wú)法為其人民的安全和福祉提供保障。因此，非傳統(tǒng)安全承認(rèn)國(guó)家作為人類(lèi)安全的主要提供者的作用。與人類(lèi)安全一樣，非傳統(tǒng)安全有助于擴(kuò)大和加深對(duì)安全以及國(guó)家和非國(guó)家行為者在提供和確保安全方面可以發(fā)揮的作用的理解。雖然非傳統(tǒng)安全問(wèn)題是非軍事性質(zhì)的，但仍然可能?chē)?yán)重威脅到國(guó)家和社會(huì)的生存和福祉，以及地區(qū)的和平與穩(wěn)定［1］（P3-19）。例如，環(huán)境問(wèn)題，自1987年《布倫特蘭報(bào)告》明確承認(rèn)環(huán)境危機(jī)對(duì)國(guó)家安全和人類(lèi)安全構(gòu)成威脅以來(lái)，國(guó)際社會(huì)許多人將環(huán)境問(wèn)題視為安全問(wèn)題［2］（P9）。鑒于此，所謂南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，主要指的是除了軍事安全以外所有跟南海有關(guān)的安全領(lǐng)域，包括海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)、海上搜尋與援救行動(dòng)、打擊跨國(guó)犯罪等。

二、加強(qiáng)南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的必要性

（一）加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作對(duì)南海周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義

不論是在海洋環(huán)境保護(hù)還是海洋科學(xué)研究以及打擊跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域加強(qiáng)合作，對(duì)南海周邊國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均具有重要意義。例如“海上航行和通信安全”與“搜救行動(dòng)”可以理解為與“海上安全”相關(guān)的活動(dòng)。海上安全至關(guān)重要，因?yàn)槟虾Ｊ沁B接太平洋和印度洋的重要海上交通線(xiàn)的咽喉要道。又如，保護(hù)好海洋是南海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)之一?！?025年?yáng)|盟社會(huì)文化共同體藍(lán)圖》鼓勵(lì)成員國(guó)“加強(qiáng)合作，以保護(hù)、修復(fù)和可持續(xù)利用沿海和海洋環(huán)境，應(yīng)對(duì)污染風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)和沿海環(huán)境特別是生態(tài)敏感區(qū)的威脅” ［3］（P110）。保護(hù)該地區(qū)日益惡化的海洋生態(tài)系統(tǒng)并采取適應(yīng)行動(dòng)以應(yīng)對(duì)氣候變化，需要在南海開(kāi)展比目前更多的區(qū)域合作努力。特別是，隨著南海的海洋環(huán)境迅速惡化，有關(guān)國(guó)家將地緣政治或主權(quán)主張與在非傳統(tǒng)安全問(wèn)題上開(kāi)展關(guān)鍵的民事海事合作的需求分開(kāi)變得更加緊迫。加快南海海洋保護(hù)的緊迫性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。

（二）通過(guò)加強(qiáng)合作積累戰(zhàn)略信任

鑒于南海爭(zhēng)議性質(zhì)復(fù)雜，涉及多方在島礁主權(quán)、海域劃界、資源利用等問(wèn)題上存在分歧，要順利解決南海有關(guān)爭(zhēng)議將會(huì)面臨一系列的挑戰(zhàn)和不確定性。當(dāng)前，被大家寄于厚望的“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商已經(jīng)取得一系列積極進(jìn)展，但因?yàn)槊绹?guó)等域外國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的介入和干擾，使一些東盟國(guó)家的訴求和積極性發(fā)生變化，從而導(dǎo)致出現(xiàn)新的分歧，這些分歧也可能影響磋商進(jìn)程［4］。因此，通過(guò)建立南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作機(jī)制妥善管控這些爭(zhēng)議，以確保南海的穩(wěn)定成為各方和國(guó)際社會(huì)的重要任務(wù)。例如開(kāi)展海上合作一方面可以預(yù)防事故和在事故發(fā)生時(shí)進(jìn)行管理，另一方面有助于促進(jìn)爭(zhēng)端各方之間的相互信任。理論和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)普遍表明，在低級(jí)政治問(wèn)題上的有效合作，可以產(chǎn)生在高級(jí)政治問(wèn)題上合作所需的戰(zhàn)略信任，特別是領(lǐng)土問(wèn)題。新加坡學(xué)者羅伯特·貝克曼認(rèn)為，南海問(wèn)題的解決需要耐心，雙方應(yīng)從不那么敏感的問(wèn)題開(kāi)始“先摘低處的果子”，彼此加深了解并建立信心后，才會(huì)更愿意和平地處理和解決問(wèn)題［5］。

三、中國(guó)和東盟國(guó)家開(kāi)展南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的現(xiàn)狀及存在的主要不足

（一）合作現(xiàn)狀的梳理

由中國(guó)和東盟成員國(guó)于2002年簽署的《南海各方行為宣言》明確同意探索或開(kāi)展合作活動(dòng)，包括：海洋環(huán)境保護(hù)；海洋科學(xué)研究；海上航行和通信安全；搜尋與援救行動(dòng)；打擊跨國(guó)犯罪，包括但不限于販運(yùn)毒品、海盜、海上武裝搶劫和非法販運(yùn)武器。目前中國(guó)和東盟國(guó)家在南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域已開(kāi)展合作的范圍主要包括港口區(qū)域合作、海上搜救、海洋漁業(yè)資源保護(hù)、海洋科研、油氣資源共同開(kāi)發(fā)等，合作主要以“雙邊+多邊”相結(jié)合的方式進(jìn)行（具體見(jiàn)表1、表2）表格由筆者根據(jù)中國(guó)外交部官網(wǎng)（https：//www.mfa.gov.cn）、余珍艷論文（2021年華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文《中國(guó)-東盟國(guó)家南海區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題研究》）等資料整理而成。。

（二）存在的主要不足

1.各方之間信任有待增強(qiáng)，合作議題易被領(lǐng)土問(wèn)題捆綁。一方面，南海各國(guó)之間的戰(zhàn)略信任有待增強(qiáng)，現(xiàn)狀限制了處理非傳統(tǒng)安全問(wèn)題所需的合作。部分國(guó)家國(guó)內(nèi)存在這樣的看法，認(rèn)為合作意味著在主權(quán)要求上做出一些讓步，并擔(dān)心在合作框架內(nèi)由大國(guó)主導(dǎo)。另一方面，南海問(wèn)題的核心還是領(lǐng)土問(wèn)題，各方對(duì)各自的領(lǐng)土主張均不輕易作出讓步。哪怕是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作也容易被領(lǐng)土問(wèn)題所捆綁而無(wú)法深入開(kāi)展。針?shù)h相對(duì)的領(lǐng)土主張對(duì)政府間在海洋和漁業(yè)等非安全領(lǐng)域問(wèn)題上的合作構(gòu)成了巨大障礙。

2.在合作形式上務(wù)實(shí)少、務(wù)虛多，多邊合作少、雙邊合作多。《南海各方行為宣言》明確表示“雙邊和多邊合作的方式、范圍和地點(diǎn)，應(yīng)在實(shí)際實(shí)施前由有關(guān)各方商定”。目前的合作主要以雙邊合作為主，多以工作組、協(xié)定、議定書(shū)、諒解備忘錄、研討會(huì)、定期會(huì)議、研究中心等形式存在，合作機(jī)制總體上是零星的、碎片化的，整體制度化水平較低，不具有系統(tǒng)性，尚未形成區(qū)域性合作機(jī)制，屬于一種低層次的“結(jié)構(gòu)松散的開(kāi)放式雙邊或多邊機(jī)制” ［6］。

3.缺乏高效的執(zhí)行機(jī)制。例如盡管南海沿岸各國(guó)已經(jīng)采取了不少措施來(lái)應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境挑戰(zhàn)，但這些措施基本上是分散的和無(wú)效的。至少三個(gè)中國(guó)-東盟框架文件支持就環(huán)境保護(hù)開(kāi)展多邊和區(qū)域合作，但它們不具有法律約束力，也沒(méi)有執(zhí)行機(jī)制。

4.合作的廣度和深度不夠?！赌虾８鞣叫袨樾浴访鞔_了在海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究、海上航行和通信安全、搜尋與援救行動(dòng)、打擊跨國(guó)犯罪等開(kāi)展合作。但就目前的合作來(lái)說(shuō)，一方面，在海上搜救、海洋環(huán)境保護(hù)及打擊海盜等領(lǐng)域，機(jī)制建設(shè)進(jìn)程比較緩慢，至今尚沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義的相關(guān)區(qū)域合作機(jī)制。另一方面，在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)以及《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123條規(guī)定的海洋生物資源合作等方面的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作尚顯不足。

四、南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作機(jī)制的完善

鑒于非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益復(fù)雜，治理非傳統(tǒng)安全必須專(zhuān)注于建設(shè)能力和改進(jìn)處理非傳統(tǒng)安全的機(jī)制。進(jìn)一步深化南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作，也應(yīng)從建立健全工作機(jī)制上著手。

（一）在合作模式上，在更多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域建立多邊合作機(jī)制。國(guó)家間合作已成為國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系中一項(xiàng)必要的基本原則。所謂“國(guó)際機(jī)制”，指的是在國(guó)際關(guān)系特定領(lǐng)域里行為體愿望匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序［7］（P185-205）。按照形式特征劃分，國(guó)際機(jī)制可以分為正式機(jī)制和非正式機(jī)制。根據(jù)普查拉和霍普金斯的概括，所謂正式的國(guó)際機(jī)制，是指那些“由國(guó)際組織通過(guò)立法而產(chǎn)生，有理事會(huì)、代表會(huì)議等實(shí)體予以維持，由國(guó)際性、科層性的機(jī)構(gòu)予以監(jiān)督”的國(guó)際機(jī)制；相反，非正式的機(jī)制則“依靠參與者之間客觀存在的共識(shí)來(lái)創(chuàng)造和維持，由共同的個(gè)人利益或君子協(xié)定”來(lái)強(qiáng)化，依靠相互的監(jiān)視來(lái)監(jiān)督［8］（P245-275）。形式上的正式與非正式國(guó)際機(jī)制一般與硬法模式和軟法模式分別相對(duì)應(yīng)，其效力之間并不存在直接的因果關(guān)系。鑒于當(dāng)前南海各國(guó)之間的戰(zhàn)略互信度有待進(jìn)一步增強(qiáng)，同時(shí)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作易受被領(lǐng)土問(wèn)題捆綁，選擇軟法模式應(yīng)該是被各方較為容易接受的合作方式。受軟法律文書(shū)指導(dǎo)的項(xiàng)目的靈活性較容易鼓勵(lì)沿海國(guó)參與的政治意愿，也確保了較低級(jí)別或非政府組織之間的合作。同時(shí)軟法模式符合南海地區(qū)廣為接受的東盟方式，為談判和共識(shí)提供了重要空間，避免了國(guó)際條約制定過(guò)程中復(fù)雜的通過(guò)和批準(zhǔn)過(guò)程。雖然軟法律不一定能確保實(shí)施，只要求各國(guó)采取自愿行動(dòng)，然而，其在建立和實(shí)施的過(guò)程，通常是對(duì)相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)強(qiáng)調(diào)，是發(fā)展和收集各方共同理解的一種方式。北極相關(guān)軟法文書(shū)的實(shí)施表明，盡管軟法不具約束力，但它們可以在海洋治理等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作中發(fā)揮重要作用。在南海地區(qū)使用軟法律工具和非正式立法程序也被證明是一種實(shí)用且廣受歡迎的方法，尤其是在東盟積極參與的情況下可以發(fā)揮更大的作用。

（二）在合作領(lǐng)域上，先易后難，優(yōu)先選擇跟各國(guó)共同利益關(guān)系均較為密切的領(lǐng)域開(kāi)展合作。根據(jù)美國(guó)學(xué)者亞歷山大·溫特的觀點(diǎn)，國(guó)際合作機(jī)制能夠建立的關(guān)鍵在于各主體能夠減弱利己身份，創(chuàng)建集體身份，在這過(guò)程中共同命運(yùn)、相互依存、自我約束、同質(zhì)性四個(gè)要素發(fā)揮關(guān)鍵作用，其中相互依存和共同命運(yùn)起到基礎(chǔ)性作用。所謂相互依存是指，如果互動(dòng)對(duì)一方產(chǎn)生的結(jié)果取決于其他各方的選擇，行為體就處于相互依存狀態(tài)。所謂共同命運(yùn)，是指每個(gè)人的生存、健康、幸福取決于整個(gè)群體的狀況［9］（P334）。非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中，一些與公地有關(guān)的領(lǐng)域與每個(gè)國(guó)家的利益息息相關(guān)，且政治敏感度低，這些領(lǐng)域合作機(jī)制的構(gòu)建相對(duì)來(lái)說(shuō)較容易取得共識(shí)。例如，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于其政治敏感性相對(duì)比較低、而其緊迫性又表現(xiàn)得日益充分，所以國(guó)際環(huán)境機(jī)制的建立相比而言難度要?。?0］（P43）。為此，南海地區(qū)各國(guó)應(yīng)先易后難，優(yōu)先從政治敏感性低、實(shí)施簡(jiǎn)單、需求共同的問(wèn)題入手，例如漁業(yè)資源的保護(hù)和管理、海洋環(huán)境的保護(hù)以及聯(lián)合海洋科學(xué)研究等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域開(kāi)展相關(guān)合作。

（三）在合作范圍上，探索將合作擴(kuò)大到所有相關(guān)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第123條規(guī)定，與封閉或半封閉海域接壤的國(guó)家應(yīng)直接或通過(guò)適當(dāng)?shù)膮^(qū)域組織開(kāi)展海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理、海洋環(huán)境的保護(hù)和保全以及海洋科學(xué)研究；第196條規(guī)定，各國(guó)應(yīng)在全球或區(qū)域基礎(chǔ)上，直接或通過(guò)主管?chē)?guó)際組織合作，保護(hù)和保全海洋環(huán)境；第118條規(guī)定，各國(guó)有義務(wù)合作建立次區(qū)域或區(qū)域組織，以保護(hù)和管理公海區(qū)域的生物資源。除了以上領(lǐng)域，可能成為南海潛在合作領(lǐng)域的還包括船舶事故漏油應(yīng)急響應(yīng)和海底電纜保護(hù)合作等。船舶事故造成的石油泄漏會(huì)對(duì)發(fā)生事故的環(huán)境和漁民的生計(jì)造成災(zāi)難性后果。尤其是南海的航運(yùn)特別是油輪交通量很大，應(yīng)該有一個(gè)有效的機(jī)制來(lái)解決該地區(qū)的石油泄漏風(fēng)險(xiǎn)。此外，海底電纜對(duì)世界通信非常重要，尤其是跨洋通信，95%的跨洋信息是通過(guò)海底電纜發(fā)送的。對(duì)海底電纜的威脅包括捕魚(yú)活動(dòng)（尤其是底拖網(wǎng)）、船只錨定、深海地震或海嘯等自然災(zāi)害以及恐怖主義等。因此，通過(guò)建立相關(guān)合作機(jī)制保護(hù)這些電纜免受損壞至關(guān)重要。

（四）在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)相關(guān)工作。正如前文所述，無(wú)論是北極的軟法模式還是南極的硬法模式，均設(shè)立了相應(yīng)的合作機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)本區(qū)域的相關(guān)合作事宜，如北極理事會(huì)和南極條約協(xié)商會(huì)議。建議整合南海目前所有的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作機(jī)制，建立一個(gè)涉及南海區(qū)域所有國(guó)家的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域區(qū)域合作機(jī)制，將其地理范圍限制在南海，并將合作范圍擴(kuò)大其他領(lǐng)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。同時(shí)根據(jù)各領(lǐng)域合作需要，成立更具體的專(zhuān)門(mén)工作組，提供專(zhuān)業(yè)支持和專(zhuān)業(yè)知識(shí)。這些工作組可以將東盟-中國(guó)合作作為政府間平臺(tái)，在對(duì)相關(guān)合作領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，逐步建立和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)行動(dòng)，以增強(qiáng)合作的效果。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前百年未有之大變局正在加速演進(jìn)的背景下，我國(guó)在南海問(wèn)題上應(yīng)繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力，在以《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》和“一帶一路”的實(shí)施為抓手，不斷深化中國(guó)與包括新加坡在內(nèi)東盟國(guó)家之間的合作，加快推進(jìn)南海地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和快速發(fā)展的同時(shí)，與東盟國(guó)家之間加強(qiáng)南海非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作，積累各方戰(zhàn)略信任，進(jìn)一步削弱域外國(guó)家干預(yù)南海局勢(shì)的正當(dāng)性，并使之邊緣化，以確保南海的長(zhǎng)期和平穩(wěn)定與繁榮。

［參 考 文 獻(xiàn)］

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