貴州農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作存在的問題及建議
——以綏陽縣為例

吳麗娟,張英佳

(1.貴州省綏陽縣自然資源局,貴州 綏陽 563300;2.貴州理工學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,貴州 貴陽 550003)

0 引言

農(nóng)村宅基地,是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地,包括住房、附屬用房和庭院等用地,不包括與宅基地相連的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地、農(nóng)戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。我國農(nóng)村宅基地的取得具有福利性質(zhì),為農(nóng)民的基本生活提供了保障。

為維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權(quán)益,穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作,按照《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)[2016]191號)、《自然資源部關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》(自然資發(fā)[2020]84號)要求,農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作逐漸開展。目前,關(guān)于農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記研究主要關(guān)注登記工作關(guān)鍵技術(shù)、管理平臺、頒證等方面。楊洋等[1]分析了農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記關(guān)鍵技術(shù)。方文東[2]探討了GPS、PS和GIS技術(shù)在農(nóng)村集體土地“三權(quán)”確權(quán)登記中的應(yīng)用。牛月琴[3]探討了無人機影像技術(shù)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的應(yīng)用。宋小波[4]對農(nóng)村房地一體確權(quán)登記動態(tài)管理平臺構(gòu)建框架和技術(shù)進行了分析。曹金磊等[5]利用GIS技術(shù)設(shè)計了農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理平臺。李樸文等[6]分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的檔案管理。此外,有學(xué)者針對當(dāng)前農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作存在的問題和解決措施進行了探討。盧穎奇[7]以寧夏回族自治區(qū)為例分析了農(nóng)村宅基地房地一體確權(quán)登記存在的問題。陳建紅[8]分析了新疆米東區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的問題,并提出了優(yōu)化措施。

受歷史、社會經(jīng)濟發(fā)展等影響,貴州農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作具有自身地域特色。梳理該工作存在的問題,并提出改進意見對推進全省農(nóng)村土地確權(quán)登記工作至關(guān)重要。

1 貴州農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作存在的主要問題

1.1 存量部分

針對已經(jīng)登記發(fā)證的宅基地和集體建設(shè)用地,轉(zhuǎn)換、補錄、整合登記臺賬及掃描資料后作為存量數(shù)據(jù)進行質(zhì)檢入庫。存在的問題具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)登記地籍檔案資料不全甚至遺失。由于登記地籍檔案資料沒有進行電子化,更沒有形成數(shù)據(jù)庫,加之檔案管理也不到位而導(dǎo)致登記地籍檔案資料不全甚至遺失,致使本應(yīng)該是存量數(shù)據(jù)卻因收集到的檔案資料不齊而無法作為存量數(shù)據(jù)批量錄入登記系統(tǒng)。

(2)實測宗地面積與地籍檔案記載面積、形狀等不一致。由于老的集體建設(shè)用地使用權(quán)證書上的宗地圖是皮尺丈量尺寸后手繪形成,精確度不高,而現(xiàn)在需要提供宗地坐標(biāo)錄入權(quán)籍系統(tǒng)。綏陽縣農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地117 123宗土地和房屋面積全部采用解析法進行實測,導(dǎo)致已經(jīng)登記發(fā)證的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)證書上的面積或地籍檔案資料記載的面積與實測面積不一致,部分宗地形狀已發(fā)生改變。

(3)登記發(fā)證或地籍檔案記載的權(quán)利人信息與實際居住人不一致。這是由于登記發(fā)證或地籍檔案記載的權(quán)利人死亡卻未及時辦理繼承過戶、分戶或住房買賣等原因造成。

(4)沒有房屋產(chǎn)權(quán)登記信息,無法確定房屋產(chǎn)權(quán)面積。2016年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記啟動以前,綏陽縣只辦理了集體建設(shè)用地使用權(quán)證,沒有辦理房屋產(chǎn)權(quán)證,故登記檔案里沒有房屋規(guī)劃審批、建成年代、房屋質(zhì)量和驗收等房屋產(chǎn)權(quán)登記資料,沒有房屋外業(yè)調(diào)查照片,更沒有房屋建筑物部分的外業(yè)調(diào)查測繪成果資料,進而無法確定房屋產(chǎn)權(quán)登記面積。

1.2 新增宗地

對于新建的宅基地和集體建設(shè)用地,在外業(yè)權(quán)籍調(diào)查和內(nèi)業(yè)入庫過程中存在的問題主要有以下幾個方面。

(1)無土地權(quán)屬來源資料和房屋規(guī)劃審批手續(xù)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),綏陽縣的新增宗地分為三種情況:一是沒有申請辦理用地審批手續(xù),未經(jīng)政府批準(zhǔn)就建房居住,屬于未批先建的違法用地,約占全部新增宗地的10%;二是原址拆舊建新的宅基地,沒有重新申請辦理審批手續(xù)就重建居住,約占全部新增宗地的20%;三是房屋缺少規(guī)劃審批手續(xù),超層超建筑面積現(xiàn)象普遍存在。調(diào)查發(fā)現(xiàn),綏陽縣2020年7月3日以前審批的宅基地和集體建設(shè)用地均缺少房屋規(guī)劃審批手續(xù)。

(2)“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重存在。宅基地的申請以戶為單位,宅基地上的房屋因繼承、買賣、分戶、建新不退舊等原因造成“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重存在。

(3)超占面積問題突出。一是由于宅基地不僅包括村民用于建造房屋占用的集體建設(shè)用地,而且包括廁所、畜圈等附屬用房和庭院等占用的集體建設(shè)用地。但農(nóng)村建房習(xí)俗,房屋基本占用甚至超占了全部合法審批的集體建設(shè)用地面積,廁所、畜圈等附屬用房則更是超占部分,故而造成宗地面積超過批準(zhǔn)面積,批少占多問題突出;二是未批先建的宅基地,占用集體建設(shè)用地面積超過當(dāng)?shù)貙徟鷺?biāo)準(zhǔn)。

(4)共用宗地確權(quán)登記問題。兩戶或兩戶以上農(nóng)村村民共同使用一處宅基地建房,有的房屋已經(jīng)拆舊建新,是否應(yīng)該進行宗地分割或是按照共用宗地辦理“房地一體”統(tǒng)一確權(quán)登記,房屋分?jǐn)偯娣e計算等問題亟需解決。

(5)現(xiàn)場指界和外業(yè)調(diào)查測繪成果簽字確認(rèn)難。這是由于原權(quán)利人已死亡未及時辦理繼承而與現(xiàn)在實際居住的權(quán)利人不一致,原宅基地破舊無人居住無法找到權(quán)利人現(xiàn)場指界和簽字,權(quán)利人外出打工無法聯(lián)系到等原因造成。

(6)權(quán)屬存在爭議、鄰宗地相互指界難等問題。由分戶析產(chǎn)等原因造成宅基地權(quán)屬存在爭議。當(dāng)?shù)厝嗣裾畬r(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作的重要性宣傳不到位,村民對此項工作的重要意義認(rèn)識不夠,相鄰宗地權(quán)利人不愿意相互指界并簽字。

2 貴州農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作的建議

2.1 針對存量部分,堅持原證書“不變不換”

已經(jīng)登記發(fā)證的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地,在進行宗地和房屋測繪時堅持證書上的面積和權(quán)利人信息不變,遵循“不變不換”的原則,原證書仍合法有效。

(1)由于地籍檔案資料不全甚至遺失而無法進行批量錄入登記系統(tǒng)的,從權(quán)籍系統(tǒng)以宗地補錄的方式補錄宗地信息到權(quán)籍系統(tǒng),補錄到權(quán)籍系統(tǒng)的宗地信息會自動同步到登記系統(tǒng)。

(2)實測的宗地面積與證書或地籍檔案記載的面積不一致時,以證書或地籍檔案記載的面積補錄到登記系統(tǒng)。形狀發(fā)生改變、面積相差太大的,屬于原址拆舊建新宗地,權(quán)利人提供拆舊建新土地和房屋規(guī)劃審批資料辦理房地一體不動產(chǎn)權(quán)證書。沒有拆舊建新審批資料的需要重新申請辦理土地和房屋規(guī)劃審批手續(xù)后作為新增宗地進行房地一體確權(quán)登記。

(3)證書上的權(quán)利人死亡或分戶原因使得現(xiàn)居住的權(quán)利人與證書上登記的權(quán)利人不一致,先作為存量數(shù)據(jù)將原權(quán)利人的信息錄入登記系統(tǒng),待確權(quán)登記入庫工作驗收完成后再由現(xiàn)權(quán)利人申請辦理繼承或分戶轉(zhuǎn)移登記。

(4)房屋沒有辦理產(chǎn)權(quán)登記的,根據(jù)權(quán)利人的意愿補辦房屋規(guī)劃審批手續(xù)后申請換發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書。

2.2 針對增量部分,進一步細化宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記規(guī)定和補充實施意見,使其具有可操作性

根據(jù)省市相關(guān)要求,結(jié)合綏陽縣當(dāng)?shù)貙嶋H,進一步細化綏陽縣宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記規(guī)定和補充實施意見,以確保此項工作順利開展并按時完成。

2.2.1 出臺符合綏陽縣實際的宅基地有償退出機制,解決“一戶多宅”問題

針對農(nóng)村村民在城鎮(zhèn)購買住房后,遷入城鎮(zhèn)生活的以及由于繼承、買賣等原因造成農(nóng)民宅基地數(shù)量不符合規(guī)定的情況,可以考慮在幾個中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國有建設(shè)用地上集中建設(shè)住宅樓,選擇退出宅基地的村民在獲得一次性經(jīng)濟補貼外,還可以在新建的住宅樓中獲得優(yōu)先選擇權(quán)和價格上的優(yōu)惠,優(yōu)惠的比例按退出宅基地的面積而定,購房者擁有全部產(chǎn)權(quán),可辦理不動產(chǎn)登記手續(xù),登記后的住宅屬于國有土地,可以自由交易、抵押融資,這也變相的解決了農(nóng)村宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)的問題[9]。

2.2.2 進一步明確宅基地超面積分階段依法處置措施

對于超占的面積,原則上須在限期內(nèi)予以退出,農(nóng)戶確實無住房需要繼續(xù)使用的,由村集體經(jīng)濟組織一次性收取超占面積使用費,完善土地和房屋規(guī)劃審批手續(xù)后,對合法部分申請不動產(chǎn)確權(quán)登記,超占部分不予確權(quán)登記,但在登記簿和證書上予以注明。在費用標(biāo)準(zhǔn)上,可借鑒安徽省天長市的經(jīng)驗做法,根據(jù)“分級累進、多占多繳”原則,并結(jié)合綏陽縣當(dāng)?shù)貙嶋H,對超占50 m2以內(nèi)、50～100 m2、100 m2以上等不同情形,分別按照不低于10元/m2、不低于15元/m2、不低于20元/m2收取費用,具體收費方式及收費標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會討論通過后執(zhí)行。

2.2.3 建立“農(nóng)民調(diào)解”機制,解決權(quán)屬糾紛問題

充分發(fā)揮村民委員會的基層民主自治作用,在村委會設(shè)立農(nóng)民調(diào)解員崗位,建立“農(nóng)民調(diào)解”機制。農(nóng)民調(diào)解員由村民代表大會選舉產(chǎn)生,由人民法院進行業(yè)務(wù)培訓(xùn),培訓(xùn)合格后報法院備案。農(nóng)民調(diào)解員負責(zé)組織村內(nèi)相關(guān)權(quán)利人及利害關(guān)系人在現(xiàn)場進行真實意思表達后,出具書面確認(rèn)意見作為繼承登記的權(quán)源文件。在農(nóng)民自愿、程序合法、便民利民的前提下,利用“農(nóng)民調(diào)解”機制解決農(nóng)村公證問題及村民鄰宗地相互指界簽字問題等,可以縮短工作周期,避免大量繁瑣程序,最大限度地減低農(nóng)戶辦證的經(jīng)濟成本,提升宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作成效。

2.2.4 根據(jù)分戶情況分割宗地,解決共用宗地問題

家庭成員由于結(jié)婚等原因需要分戶的,而且現(xiàn)有的宅基地又超占面積,可以考慮分戶后分割宗地分別進行確權(quán)登記,這樣既解決了宅基地超占面積問題,又避免了共用宗地計算房屋分?jǐn)偯娣e問題。

2.2.5 進一步完善現(xiàn)場指界和外業(yè)調(diào)查測繪成果簽字

充分發(fā)揮村民委員會的作用,由村委會組織協(xié)調(diào)聯(lián)系權(quán)利人到現(xiàn)場指界,并對外業(yè)調(diào)查測繪成果進行簽字確認(rèn)。外出打工無法到現(xiàn)場指界的,綏陽縣的具體做法包括:一是委托指界,通過寫委托書的形式委托親戚或利害關(guān)系人到現(xiàn)場指界;二是通過電話、微信視頻、“先承諾、后補簽”等方式開展指界工作。

3 結(jié)語

農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記是維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、化解社會矛盾、推進宅基地制度改革的有效措施。在此過程之中,政府的政策制定工作尤為重要。首先,應(yīng)充分考慮各方面因素,以農(nóng)民為主體、以鄉(xiāng)村振興文件精神為導(dǎo)向出臺相關(guān)政策法規(guī)。其次,做好政策宣傳、不斷優(yōu)化登記工作程序、建立有效的調(diào)解機制也是農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記的關(guān)鍵點。最后,對于宅基地超占等各種違規(guī)行為需嚴(yán)格整改,規(guī)范用地。