煙臺市農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)的思考與建議

石忠偉

（煙臺市城市水源工程運(yùn)行維護(hù)中心，山東煙臺 264003）

煙臺市地處山東半島中部，屬低山丘陵區(qū)，山丘起伏和緩，溝壑縱橫交錯，市域內(nèi)河網(wǎng)發(fā)達(dá)，中小河流眾多，共有大小河流、溝渠4 300 多條；其中實(shí)行河長制的主要河流有481 條，總長4 800 余公里。煙臺市河流的河床比降大，源短流急，漲落急劇，徑流受季節(jié)影響較大，汛期徑流量占全年徑流總量的70%以上。隨著河長制工作的深入推進(jìn)，煙臺市河流面貌發(fā)生了巨大的變化，由此帶來的生態(tài)紅利惠及著廣大群眾，但是位于水系末端的農(nóng)村河流，由于面廣量大、管護(hù)不到位等因素，導(dǎo)致不同程度地存在淤積堵塞、垃圾堆積、水域岸線被侵占等現(xiàn)象，因地制宜地實(shí)施農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)意義重大。

1 存在的問題

隨著河長制的全面深入推進(jìn)，以及中小河流治理力度的逐步加大，煙臺市河湖管護(hù)整體水平大幅上升，但農(nóng)村河道治理保護(hù)“最后一公里”問題卻更加凸顯。

1.1 部分農(nóng)村河道功能退化

1）河道淤積堵塞，連通不暢。受地形地貌影響，煙臺市農(nóng)村河道寬度普遍較窄，且多曲折不順暢。汛期遇強(qiáng)降雨時，河水徑流沖刷上游山丘區(qū)泥沙，極易在河床沉淀，造成河道淤積。同時，受干旱缺水影響，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，部分地區(qū)存在在河道中挖坑取水或筑梗蓄水現(xiàn)象，不僅影響河道面貌和行洪安全，而且降低了河道輸水能力，導(dǎo)致生態(tài)基流保障能力下降，影響河流生態(tài)功能。

2）河道堆積垃圾，污染環(huán)境。一是隨意傾倒生活垃圾現(xiàn)象極易反彈。部分鎮(zhèn)（街）在河道沿岸設(shè)置垃圾箱（池）等收集點(diǎn)，如使用不當(dāng)或清運(yùn)不及時，極易造成垃圾散落入河，使垃圾箱（池）周邊成為生活垃圾集中堆積區(qū)域，并存在垃圾滲濾液污染。二是堆渣廢料及建筑垃圾污染河道。河道周邊區(qū)域礦山開采、石料加工產(chǎn)生的堆渣廢料、鎮(zhèn)村建設(shè)產(chǎn)生的建筑垃圾等堆棄進(jìn)河道問題時有發(fā)生。在2022 年日常巡查中發(fā)現(xiàn)，40 條河流中有10 余條河流存在建筑垃圾、礦山棄渣等固體廢物傾倒入河問題，點(diǎn)位多達(dá)60 處。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾污染河道。煙臺是山東省蘋果的主產(chǎn)區(qū)，蘋果套袋、反光膜等使用量大，有時部分蘋果套袋、反光膜會被丟棄在田間地頭、道路水渠或河道內(nèi)，直接影響河道環(huán)境，造成環(huán)境污染。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2022 年煙臺市農(nóng)膜使用量為1.1 萬t，回收量1 萬t，回收率達(dá)到90%以上，其中反光膜使用總量0.87 萬t，回收量0.82 萬t，回收率達(dá)到94%以上，但仍有約500 t 反光膜未得到有效回收。

3）污水廢水入河，污染水體。一是生活污水污染。由于部分鎮(zhèn)（街）駐地污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，居民生活等污水處理率較低，隱蔽偷排入河問題時有發(fā)生。二是工業(yè)廢水污染。部分沿河的工廠、企業(yè)露天粗放生產(chǎn)，生產(chǎn)廢水未經(jīng)處理直接排入河道，導(dǎo)致河流污染。三是畜禽養(yǎng)殖污染。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門2022 年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市河流周邊50 m 范圍內(nèi)存在畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場151家、畜禽養(yǎng)殖專業(yè)戶311 家，其中有27 家糞污處理設(shè)施不夠健全。同時，河道管理范圍內(nèi)部分小規(guī)模養(yǎng)殖戶或散養(yǎng)戶無專門的糞污處理設(shè)施，有時還存在糞污清理轉(zhuǎn)運(yùn)不及時，遇強(qiáng)降雨沖刷流入河中的情況。

4）侵占水域岸線，破壞河道。煙臺市屬低山丘陵區(qū)，山丘區(qū)面積占總面積的76.32%，沿河區(qū)域地形及土壤條件相對較好，鎮(zhèn)、村駐地多建設(shè)在河道周邊，雖然連續(xù)組織開展多輪河湖“清四亂”，但是“與河爭地”現(xiàn)象依然存在。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物料侵占河道問題。煙臺市果樹種植量大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的大量果樹枝等物料，無妥善堆置處，堆放河岸現(xiàn)象極為普遍。

1.2 農(nóng)村河道治理規(guī)劃不系統(tǒng)

1）缺乏全域理念。從“十三五”期間煙臺市河道綜合治理情況看，河道整治主要集中在城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部及流域面積200 km2以上河流上。由于地方財(cái)力有限等因素影響，針對流域面積50 km2以下的農(nóng)村河道整治力度不足，沒有樹立全域治理思想。

2）治理標(biāo)準(zhǔn)偏低。從河道綜合整治目的來看，實(shí)施河道整治重點(diǎn)在于解決河道行洪安全問題，建設(shè)內(nèi)容以建設(shè)工程護(hù)坡護(hù)岸、實(shí)施河道清淤疏浚為主，但對生態(tài)化建設(shè)重視不夠，生態(tài)理念融入不充分，岸坡綠化覆蓋面不廣，河道社會效益發(fā)揮不明顯，景觀文化挖掘打造力度不夠。

3）河道治理投入不足?！笆濉币詠?，煙臺市共投入河道治理資金近15 億元，治理長度450 km，但由于地方財(cái)力有限，且資金缺口較大，流域面積50 km2以下河流仍有1 000 km 需要治理，綜合治理資金需求量大。

1.3 農(nóng)村河道管護(hù)機(jī)制運(yùn)行不暢

1）水政執(zhí)法力量薄弱。市級層面，2019 年機(jī)構(gòu)改革后，煙臺市取消了市級專門的水政法規(guī)科室和執(zhí)法隊(duì)伍，對基層水行政執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)力量嚴(yán)重不足?？h級層面，縣級水政執(zhí)法隊(duì)伍整體劃歸綜合執(zhí)法部門，但水政執(zhí)法職能中僅行政強(qiáng)制和處罰兩項(xiàng)劃歸綜合執(zhí)法部門，日常巡查、監(jiān)督管理、執(zhí)法檢查力量嚴(yán)重缺失。鎮(zhèn)（街）層面，沒有專門水政執(zhí)法力量。

2）部門協(xié)同合力不強(qiáng)。河道治理缺乏頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，不同部門開展河道整治在時間上和河段位置上不同步，缺少銜接。涉水違法行為的日常檢查、違法判定和行政強(qiáng)制、行政處罰分屬不同部門，聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同機(jī)制運(yùn)行不暢，案件交辦、工作銜接易出現(xiàn)斷檔，難以形成涉河違法行為打擊威懾力。

3）河道管護(hù)保障程度低。人員保障方面，煙臺市大多數(shù)鎮(zhèn)（街）缺乏專門從事水利事務(wù)的基層監(jiān)管力量，部分基層干部身兼數(shù)職，遇防火、防汛等關(guān)鍵時期，河道管護(hù)工作極易出現(xiàn)空檔。經(jīng)費(fèi)保障方面，市、縣專項(xiàng)用于河湖管護(hù)的工作經(jīng)費(fèi)不足，鎮(zhèn)、村作為農(nóng)村河道管護(hù)工作主要力量，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)條件較差，缺乏用于農(nóng)村河道日常巡查管護(hù)的專項(xiàng)資金。目前，除少數(shù)條件較好的區(qū)（市）通過購買服務(wù)實(shí)行河湖物業(yè)化管護(hù)外，大部分區(qū)（市）主要依托河湖長制設(shè)立河管員開展河道巡查管護(hù)，全市3 900 余名河管員中，約1/3人員有一定勞務(wù)報(bào)酬，其他主要靠鎮(zhèn)村發(fā)動老黨員、村委成員開展義務(wù)巡查，巡河成效不高。

2 實(shí)施農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)的必要性

2.1 踐行“綠水青山就是金山銀山”的必然要求

實(shí)施農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村河道治理，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的生動詮釋，同時也是建設(shè)美麗幸福河湖，推進(jìn)美麗煙臺建設(shè)的重要舉措，有助于全面提高農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化，對于推動煙臺市經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

2.2 推動生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要支撐

農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)是改善村居環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興的重要舉措。煙臺市通過實(shí)施農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)，改善河道生態(tài)環(huán)境，可有效推動農(nóng)村人居環(huán)境整治，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，提升農(nóng)民生產(chǎn)生活質(zhì)量，對提振鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興起到積極的助推作用。

2.3 實(shí)現(xiàn)“記得住鄉(xiāng)愁”美好愿景的重要舉措

河湖水系是鄉(xiāng)愁和記憶的重要載體。煙臺市實(shí)施農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)，打造一批清水綠岸、景色宜人、人水和諧的生態(tài)景觀河道，不僅關(guān)系到人民群眾的宜居環(huán)境，而且有助于讓人們看得見美麗的河流，感受得到家鄉(xiāng)的發(fā)展變化，更有利于引導(dǎo)城市人群到農(nóng)村體驗(yàn)鄉(xiāng)愁、享受田園生活，助推鄉(xiāng)村旅游新發(fā)展。

3 對策及建議

農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)中應(yīng)注重堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和生態(tài)觀念，強(qiáng)化流域治理管理，以河湖長制為總抓手，構(gòu)建河湖管護(hù)長效機(jī)制，務(wù)實(shí)推動河湖長制從“有名有責(zé)”到“有能有效”，以實(shí)際行動守護(hù)綠水青山，書寫“綠色答卷”。

3.1 堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化流域治理管理

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化流域治理管理；堅(jiān)持生態(tài)觀念，推動綠色發(fā)展，打造幸福河湖。以流域?yàn)閱卧中灾\劃河道管護(hù)治理等工作，統(tǒng)籌清淤疏浚、堤防加固、河岸護(hù)坡等措施，兼顧污染防治、景觀人文打造等，系統(tǒng)推進(jìn)河道治理。

3.2 凝聚三方管護(hù)力量，形成河流管護(hù)合力

建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為抓手，“河湖長+河長制辦公室+部門+基層河湖管護(hù)隊(duì)伍+社會公眾”為主體的責(zé)任體系，凝聚起河湖長力量、巡河志愿者等民間力量、第三方力量，匯集起河湖管理保護(hù)合力。實(shí)施河湖長能力提升工程，著力提升河湖長履職能力；構(gòu)建“河長湖長+河湖警長+檢察長”依法治河新機(jī)制，實(shí)行公安民警包河湖責(zé)任制，形成打擊各種涉河湖違法行為的高壓態(tài)勢。

3.3 完善5 項(xiàng)保障措施，構(gòu)建河湖管護(hù)長效機(jī)制

1）完善逐級考核機(jī)制。將農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)納入全市高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核，建立日常監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行“藍(lán)黃紅”3 色管理，強(qiáng)化日常調(diào)度，增強(qiáng)工作推動力；完善年度考核目標(biāo)主體，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，擴(kuò)大考核影響力，充分發(fā)揮獎懲激勵作用，有效調(diào)動基層工作積極性、主動性。

2）完善部門聯(lián)動機(jī)制。強(qiáng)化工作議事協(xié)商機(jī)制，健全完善部門聯(lián)動、聯(lián)席會議等制度；充分發(fā)揮河長辦牽頭協(xié)調(diào)作用，縣級總河長牽總頭、親自抓，各級河長靠上協(xié)調(diào)、督導(dǎo)落實(shí)，提升工作推進(jìn)高度和力度。強(qiáng)化部門協(xié)同，補(bǔ)齊和增強(qiáng)行政監(jiān)管和執(zhí)法力量，提升水行政執(zhí)法效能，為農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)提供有力保障。

3）完善管護(hù)保障機(jī)制。強(qiáng)化河管員隊(duì)伍建設(shè)，壓實(shí)管護(hù)責(zé)任，實(shí)行“定時、定段、定人”網(wǎng)格化管理，做到責(zé)任落實(shí)到位、按時巡查到位、問題處置到位。探索河湖管理員、農(nóng)村水管員、水庫管理員“三員合一”，鼓勵將農(nóng)村河道納入城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理范疇或?qū)嵤┪飿I(yè)化管理，解決河道管護(hù)“最后一公里”問題。強(qiáng)化資金來源整合，堅(jiān)持政府和市場兩手發(fā)力，統(tǒng)籌農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、省級美麗幸福河湖建設(shè)等資金，積極吸引社會資本，充分發(fā)揮資金規(guī)模效益，統(tǒng)籌實(shí)施、協(xié)同推進(jìn)。

4）完善信息化支撐機(jī)制。拓展信息管理平臺，強(qiáng)化河湖數(shù)字化信息化建設(shè)，在河流基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、動態(tài)信息、巡查整改、督查監(jiān)管、督導(dǎo)考核等方面發(fā)揮技術(shù)支撐作用，健全快速反應(yīng)機(jī)制，提升工作效率和精準(zhǔn)度，逐步實(shí)現(xiàn)河湖治理管護(hù)的高效性、長效性和實(shí)時性，全面提升河道治理能力和管護(hù)水平。

5）完善宣傳引導(dǎo)機(jī)制。充分利用“世界水日”“中國水周”等，集中組織各級河湖長、河管員、社會志愿者開展巡河行動。通過廣播電視臺等媒體廣泛宣傳河道管理保護(hù)方面的法律法規(guī)及相關(guān)知識，展現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)取得的新進(jìn)展、新成效，提高公眾愛河、護(hù)河意識。結(jié)合水文化、水故事宣傳，倡導(dǎo)樹立愛河護(hù)河的良好民風(fēng)，提升愛河護(hù)河參與度。拓寬基層群眾、社會組織參與河湖管護(hù)渠道，壯大民間河長、巡河志愿者等社會力量。落實(shí)好有獎舉報(bào)制度，發(fā)揮好“美麗河湖”公眾護(hù)水平臺作用，鼓勵群眾舉報(bào)破壞河湖的違法違規(guī)行為，努力形成全社會共同參與河湖治理的新格局。