臨沂市水權(quán)改革實(shí)踐及建議

邵秀麗

（臨沂市水文中心，山東臨沂 276000）

近年來(lái)，隨著臨沂市邁入全面建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)市的快速發(fā)展階段，用水需求日益增加，水資源緊缺，供需矛盾突出。在實(shí)施用水戶(hù)水權(quán)確權(quán)登記，明確用戶(hù)權(quán)益基礎(chǔ)上，探索開(kāi)展水權(quán)改革，利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源，有助于破解水資源瓶頸制約，提高水資源利用效率和效益，進(jìn)而撬動(dòng)區(qū)域水利行業(yè)改革創(chuàng)新的新局面，保障臨沂市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1 水資源利用現(xiàn)狀

1.1 水資源緊缺制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展

臨沂市水資源貧乏，人均水資源量?jī)H為473 m3，不足全國(guó)人均水資源量的1/4。且降水時(shí)空分配不均，汛期集中降雨占年降水量的70%左右，短時(shí)強(qiáng)降雨形成的雨洪資源難以開(kāi)發(fā)利用，水資源緊缺日益成為制約臨沂市快速發(fā)展的重要因素。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2021 年度臨沂市萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為31.68 m3，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量13.17 m3，用水水平接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平，水資源利用水平進(jìn)一步提升難度很大。當(dāng)前，臨沂市依然處于搶抓機(jī)遇、加快發(fā)展的階段，對(duì)水資源的需求日益增加。在暫無(wú)外調(diào)水的情況下，如果沒(méi)有當(dāng)?shù)厮Y源的有力支撐，臨沂市水資源緊缺的現(xiàn)狀長(zhǎng)期存在。

1.2 用水結(jié)構(gòu)不合理加劇水資源短缺

近年來(lái)，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況下，臨沂市用水結(jié)構(gòu)比例失衡，特別是農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比例高達(dá)51%～61%。而渠系水利用系數(shù)僅為0.64 左右，有近一半的水在輸送過(guò)程中被浪費(fèi)掉。在春灌農(nóng)忙時(shí)節(jié)，降雨嚴(yán)重偏少，農(nóng)業(yè)灌溉用水?dāng)D占了其他行業(yè)用水，減少了水資源的有效供給，而經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展增加了工業(yè)對(duì)水資源的需求，對(duì)水資源承載能力構(gòu)成巨大壓力。

1.3 水資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍

在群眾的舊觀念中，水是取之不盡，用之不竭的，加上水價(jià)偏低，各行業(yè)浪費(fèi)水現(xiàn)象普遍存在。工業(yè)企業(yè)特別是高耗水企業(yè)用水回用率低，經(jīng)污水處理廠處理后的再生水利用率偏低，農(nóng)業(yè)大水漫灌依然存在，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率居高不下，居民在生活中浪費(fèi)水行為時(shí)有發(fā)生，節(jié)水形勢(shì)亟待改善。

2 主要做法

2.1 制度化引領(lǐng)

開(kāi)展水權(quán)市場(chǎng)化初期，核心是建立一套明確的交易規(guī)則和程序，制定公開(kāi)透明的交易制度規(guī)則，維護(hù)水權(quán)交易雙方合法權(quán)益。2021 年12 月28 日，臨沂市結(jié)合實(shí)際情況，制定印發(fā)《臨沂市水權(quán)交易管理實(shí)施辦法（暫行）》，進(jìn)一步明確了臨沂市水權(quán)交易的基本原則、主要目標(biāo)、交易類(lèi)型和許可范圍、交易方式和程序、交易期限和費(fèi)用以及監(jiān)督管理責(zé)任。蘭山區(qū)、平邑縣分別出臺(tái)《臨沂市蘭山區(qū)水權(quán)交易管理實(shí)施辦法（試行）》《平邑縣水權(quán)交易管理實(shí)施辦法》；羅莊區(qū)、河?xùn)|區(qū)、費(fèi)縣等6 個(gè)縣（區(qū)）相繼制定了水權(quán)交易實(shí)施方案。

2.2 創(chuàng)新型探索

按照“一縣一方案”的工作思路，創(chuàng)新推出“交易平臺(tái)+水權(quán)轉(zhuǎn)讓+取水備案”的模式，實(shí)現(xiàn)交易平臺(tái)多樣化、交易對(duì)象自由化、交易方式透明化、政府監(jiān)督公開(kāi)化，開(kāi)創(chuàng)臨沂市取水交易的先河。2021 年8 月20 日，沂水縣借助中國(guó)水權(quán)交易所平臺(tái)，促成山東諾好佳食品有限公司與山東潤(rùn)德康食品有限公司達(dá)成兩年共1 萬(wàn)m3的水資源使用權(quán)交易，標(biāo)志著臨沂市首筆同行業(yè)間水權(quán)交易在沂水縣落地，提供了可借鑒、可推廣的“沂水樣板”。2021 年12 月9 日，莒南縣陡山灌區(qū)灌溉管理所借助山東省公共資源（國(guó)有產(chǎn)權(quán)）交易中心，采用網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)（協(xié)議成交）交易方式，將持有的500 萬(wàn)m3取水權(quán)使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給莒南縣水務(wù)發(fā)展集團(tuán)有限公司，標(biāo)志著山東省首例跨行業(yè)間水權(quán)交易在莒南縣正式落地，開(kāi)創(chuàng)了“農(nóng)業(yè)輔助工業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的全新格局，在山東省起到示范引領(lǐng)作用。

2.3 規(guī)?；l(fā)展

2021 年以來(lái)，臨沂市水權(quán)交易改革圍繞“節(jié)水增效”，落實(shí)縣（區(qū)）主體責(zé)任，大力推動(dòng)水權(quán)改革先行先試。在取水戶(hù)取水權(quán)確權(quán)方面，工業(yè)用水權(quán)全部登記，農(nóng)業(yè)灌溉取水確權(quán)全面推進(jìn)，累計(jì)取得取水權(quán)人數(shù)3 456 個(gè)，發(fā)放取水許可證照3 799 本，許可取水量17.8 億m3，建立了取水基本單位名錄信息庫(kù)，同時(shí)對(duì)新進(jìn)和退出取水權(quán)人及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)管理，為下步水權(quán)交易奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在具體水權(quán)交易方面，12 個(gè)縣（區(qū)）均開(kāi)展了水權(quán)交易，共完成水權(quán)交易49 例，成交水量587.41 萬(wàn)m3，成交金額107.36 萬(wàn)元，初步完成“從量到質(zhì)”的變化。

3 存在問(wèn)題

3.1 改革不平衡不充分

一方面鑒于臨沂市縣域縣情差別大，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，造成用水量不同；沂河水系、沭河水系、東運(yùn)河水系等5 大水系自然稟賦迥異，水資源總量不均，水系間聯(lián)通差等條件，造成多數(shù)縣（區(qū)）改革廣度、深度不足，特別是區(qū)域水權(quán)交易未邁出實(shí)質(zhì)步伐。另一方面用水戶(hù)參與積極性還不夠高，購(gòu)買(mǎi)意愿不強(qiáng)和惜售現(xiàn)象并存，水權(quán)交易市場(chǎng)普遍不活躍。

3.2 制度配套滯后

當(dāng)前，水利部門(mén)試點(diǎn)水權(quán)交易改革尚處于起步階段，還缺少《水法》等上位法的支撐，法律體系尚未完全定型，賦予水權(quán)改革的改革創(chuàng)新空間較小，不足以滿足水權(quán)改革的需要。各部門(mén)溝通和聯(lián)系不強(qiáng)，部門(mén)間缺乏改革協(xié)同性，未出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策，缺乏水資源稅、節(jié)水等方面政策支持。

3.3 交易價(jià)格偏低

從2021 年交易情況來(lái)看，當(dāng)前水權(quán)交易普遍存在價(jià)格偏低的問(wèn)題。取水權(quán)的平均成交價(jià)格僅為0.67 元/m3，遠(yuǎn)低于居民與工業(yè)用水價(jià)格，雖然為用水地區(qū)及企業(yè)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益，但不利于發(fā)揮水權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格杠桿的作用，進(jìn)而降低了轉(zhuǎn)讓方的水權(quán)交易意愿。莒南縣農(nóng)業(yè)灌溉用水戶(hù)水權(quán)成交價(jià)格僅0.1 元/m3，對(duì)相關(guān)農(nóng)戶(hù)及農(nóng)戶(hù)組織來(lái)說(shuō)，節(jié)水并出售用水指標(biāo)的收益過(guò)低，不利于水權(quán)交易的后續(xù)發(fā)展。

3.4 行業(yè)參與度不足

根據(jù)2021 年臨沂市水權(quán)交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，參與水權(quán)交易的主要為工業(yè)，農(nóng)業(yè)等其他行業(yè)鮮有參與，交易數(shù)量和水量較低。工業(yè)方面完成交易44 例，占交易總數(shù)的90%，但交易取水戶(hù)僅占取得水權(quán)總戶(hù)數(shù)（1 936 戶(hù)）的2.3%，交易水量為85.66 萬(wàn)m3，占交易總水量（587.41 萬(wàn)m3）的14.6%，工業(yè)取水戶(hù)交易積極性不高，交易水量偏低。農(nóng)業(yè)方面僅莒南縣陡山灌區(qū)灌溉管理所完成交易1 例，為農(nóng)業(yè)用水出售至工業(yè)，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)水權(quán)流動(dòng)。農(nóng)業(yè)水權(quán)交易量同用水量、耗水量相比過(guò)小，仍有較大的節(jié)水潛力和水權(quán)交易空間。

4 建 議

4.1 構(gòu)建多部門(mén)協(xié)作機(jī)制

目前，臨沂市水權(quán)交易改革以水利部門(mén)為主導(dǎo)，實(shí)施力度有限，可以結(jié)合節(jié)水聯(lián)席會(huì)議制度，建立發(fā)展改革、財(cái)政、行政審批、水利、稅務(wù)、工信、農(nóng)業(yè)、行政執(zhí)法等政府部門(mén)間工作協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化政府服務(wù)保障，實(shí)現(xiàn)改革聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)水權(quán)交易改革事業(yè)；并成立由部門(mén)間專(zhuān)家和技術(shù)人員組成的技術(shù)指導(dǎo)組，對(duì)水權(quán)交易法律法規(guī)、交易類(lèi)型和許可范圍、交易方式和流程等開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。

4.2 積極出臺(tái)政策，加大支持力度

水權(quán)改革是對(duì)現(xiàn)行取用水管理制度的調(diào)整和創(chuàng)新，應(yīng)積極爭(zhēng)取上級(jí)改革試點(diǎn)政策支持，并探索建立地方水權(quán)改革容錯(cuò)糾錯(cuò)和“紅線”制度，釋放改革活力。進(jìn)一步建立符合臨沂市實(shí)際的政策辦法。發(fā)展改革部門(mén)可探索推動(dòng)形成更合理的水權(quán)交易定價(jià)機(jī)制，財(cái)政、水利部門(mén)設(shè)立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，稅務(wù)部門(mén)實(shí)行水資源稅收減免、抵扣等，促進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展。通過(guò)多種手段的協(xié)同推進(jìn)，激活用水戶(hù)節(jié)水活力，推動(dòng)市場(chǎng)化機(jī)制在優(yōu)化水資源配置中發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。

4.3 拓寬水權(quán)交易廣度

一是在臨沂市范圍內(nèi)推廣農(nóng)業(yè)用水交易，激勵(lì)更多農(nóng)戶(hù)建設(shè)節(jié)水項(xiàng)目并通過(guò)水權(quán)交易獲益，從而更有效實(shí)現(xiàn)水資源的節(jié)約利用與合理分配；二是引入更多元化的交易類(lèi)型與主體，不僅在同行業(yè)之間交易，也探索更多跨行業(yè)、跨區(qū)域間的交易，從而進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、增加市場(chǎng)活力，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值；三是在交易水資源類(lèi)型上，探索通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雨水、再生水資產(chǎn)化，并將其納入水權(quán)交易市場(chǎng)，提高對(duì)雨水、再生水等非常規(guī)水資源的利用率。

4.4 加大監(jiān)督力度

各級(jí)水行政主管部門(mén)要加強(qiáng)水資源用途管制，強(qiáng)化水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管，完善計(jì)量監(jiān)控體系，拓寬農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水監(jiān)控范圍，推進(jìn)水資源管理信息化，提高水資源監(jiān)控能力和預(yù)警水平。建立第三方影響評(píng)估和補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，使水權(quán)交易有序規(guī)范開(kāi)展。

4.5 做好宣傳引導(dǎo)

充分利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、手機(jī)客戶(hù)端等宣傳媒介，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)欄、專(zhuān)題、短信推送等方式，加大水權(quán)改革宣傳力度，大力宣傳水權(quán)改革新政策、新進(jìn)展、新成效，推動(dòng)用水結(jié)構(gòu)、方式轉(zhuǎn)變，提高用水效益和節(jié)水水平，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。