依法嚴格人為水土流失監(jiān)管促進人與自然和諧共生

陳 琴

（水利部水土保持司，100053，北京）

黨的十八大以來，水利部堅持用最嚴格制度和最嚴密法治保護水土資源，把抓好抓實人為水土流失監(jiān)管作為工作重中之重，在監(jiān)管制度建設(shè)、監(jiān)管手段創(chuàng)新、監(jiān)管責任落實等方面采取了一系列舉措，基本建成比較完善的制度體系，組織開展覆蓋全國范圍的水土保持遙感監(jiān)管，實施水土保持信用監(jiān)管，依法嚴格查處違法違規(guī)行為，建立水土保持監(jiān)管逐級履職督查機制，各級水行政主管部門監(jiān)管責任進一步落實。10年來，共督促指導(dǎo)53萬個生產(chǎn)建設(shè)項目依法編報實施水土保持方案，15.9萬個生產(chǎn)建設(shè)項目完成水土保持設(shè)施驗收，依法查處12.6萬個水土保持違法違規(guī)項目，有效防治了人為新增水土流失。但是，人為水土流失監(jiān)管任務(wù)還很艱巨，一些地區(qū)在監(jiān)管責任落實、監(jiān)管能力提升等方面還存在短板和不足。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為要，建立嚴格的水土流失預(yù)防保護和監(jiān)管制度，全面加強水土流失預(yù)防保護，依法嚴格人為水土流失監(jiān)管，為新時代水土保持監(jiān)管工作提出了新目標、新任務(wù)和新要求。

一、堅持依法嚴格監(jiān)管，健全人為水土流失全鏈條全過程監(jiān)管制度和標準

習近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。要加快制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！苯辏恐贫ǔ雠_了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》等20多項規(guī)章和規(guī)范性文件，制修訂近10部國家和行業(yè)技術(shù)標準規(guī)范，對規(guī)范水土保持監(jiān)管工作、督促生產(chǎn)建設(shè)單位依法履行水土流失防治責任等發(fā)揮了重要作用?！兑庖姟诽岢鲆怀鲎ズ盟亮魇г搭^防控，健全監(jiān)管制度和標準，依法嚴格人為水土流失監(jiān)管。落實《意見》要求，就是要強化制度和規(guī)則引領(lǐng)，注重用法治的辦法補齊監(jiān)管短板和不足，以健全的監(jiān)管制度和規(guī)則標準作為嚴格監(jiān)管的依據(jù)，做到權(quán)責法定、依法監(jiān)管。

1.建立水土保持空間管控制度，強化人為水土流失源頭防控

以水土保持法、長江保護法、黃河保護法等法律法規(guī)和水土保持相關(guān)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以提升水土保持功能為目標，銜接國土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”要求，確定水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)、水土流失嚴重生態(tài)脆弱區(qū)域等劃定原則、方法及具體指標，依法劃定水土保持重點區(qū)域并落實到國土空間。分類明確水土保持重點區(qū)域管控要求，落實差別化保護治理和管理措施。強化事前監(jiān)管、源頭管控，全面落實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等相關(guān)規(guī)劃征求水土保持意見制度，優(yōu)化國家重大生產(chǎn)建設(shè)項目布局，提高人為水土流失防治精準度和有效性，筑牢人為水土流失管控第一道防線。

2.制定生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失防治導(dǎo)則，健全監(jiān)管制度體系

農(nóng)林開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動具有點多、面廣、規(guī)模大的特點。由于傳統(tǒng)監(jiān)管手段的制約，生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失未得到各級水土保持監(jiān)督管理部門的廣泛重視，未能有效防控。從近年的遙感監(jiān)管數(shù)據(jù)看，這部分水土流失及危害不容忽視。制定生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失防治導(dǎo)則，補齊監(jiān)管制度和標準的短板，厘清生產(chǎn)建設(shè)活動水土保持監(jiān)管對象范疇，明確易理解、可操作、有實效的水土流失防治和水土保持監(jiān)管要求，督促指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)活動主體履行水土流失防治義務(wù)。進一步健全監(jiān)管制度體系，以《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）為統(tǒng)領(lǐng)，持續(xù)深化細化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理政策制度，構(gòu)建全鏈條全過程監(jiān)管體系。針對不同區(qū)域、不同行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失特點，分類明確水土保持方案審查重點。進一步完善水土保持設(shè)計、落實、監(jiān)測、監(jiān)理、驗收等生產(chǎn)建設(shè)項目全周期全環(huán)節(jié)水土保持監(jiān)管制度及技術(shù)標準，將水土保持工作要求融入生產(chǎn)建設(shè)項目全建設(shè)周期。

3.制定水土流失危害調(diào)查和鑒定評估指南，持續(xù)推進重大監(jiān)管制度創(chuàng)新

圍繞建成系統(tǒng)高效、監(jiān)管有力的水土保持監(jiān)管制度體系建設(shè)目標，推動監(jiān)管機制完善、監(jiān)管效能提升，依法推進重大監(jiān)管制度創(chuàng)新。制定水土流失危害調(diào)查和鑒定評估技術(shù)指南，構(gòu)建評估指標體系，確定水土流失危害標準，推動人為水土流失生態(tài)損害賠償，為強化水土保持違法違規(guī)行為查處、落實水土保持監(jiān)督執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制、加快推進水土保持生態(tài)補償提供基礎(chǔ)支撐。制定實施水土保持信用評價意見，明確和規(guī)范水土保持信用評價標準、流程，健全信用分級分類和激勵懲戒機制，全面實施水土保持信用評價。

4.強化水土保持監(jiān)管制度落實，嚴格查處水土保持違法違規(guī)行為

強化水土保持監(jiān)管制度落實，圍繞水土保持法定職責和水土保持“三同時”（同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用）制度落實情況，依法依規(guī)查處水土保持違法違規(guī)行為，及時提出限期整改要求，建立整改臺賬，實施對賬銷號、閉環(huán)管理。對整改不及時不到位的，綜合運用責任追究、行政強制、行政處罰、移送司法機關(guān)處理等手段，依法進行懲處。推進嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法，在堅持依法行政的同時，注重運用說服教育、約談警示等措施，讓監(jiān)督執(zhí)法既有力度也有溫度。

二、堅持科學(xué)精準監(jiān)管，構(gòu)建全方位一體化新型監(jiān)管機制

人為水土流失涉及多個行業(yè)領(lǐng)域，主要在施工過程中產(chǎn)生并且具有動態(tài)變化特點，僅僅依靠傳統(tǒng)手段，不僅難以及時精準發(fā)現(xiàn)問題，也會貽誤處理解決問題的時機?！兑庖姟诽岢觯獎?chuàng)新和完善監(jiān)管方式，建立以遙感監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補充、信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。落實《意見》要求，就是要多措并舉、多管齊下，持續(xù)開展遙感全覆蓋監(jiān)管，深入推進信用監(jiān)管，加強重點監(jiān)管，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，切實提高人為水土流失監(jiān)管效能。

1.持續(xù)開展水土保持遙感監(jiān)管

2019年水利部啟動實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管工作，4年來基本形成了一套“天上看、地面查、全覆蓋”的監(jiān)管模式，形成了較為完備的“解譯、判別、認定、查處”的技術(shù)路線，建立了部省兩級解譯下發(fā)、市縣兩級現(xiàn)場核查、流域管理機構(gòu)抽查復(fù)核的全過程閉環(huán)監(jiān)管機制，徹底扭轉(zhuǎn)了以往難發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)不及時違法違規(guī)行為的局面。實施遙感監(jiān)管4年來，違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項目和違法違規(guī)行為數(shù)量呈“雙下降”態(tài)勢，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報率和水土保持設(shè)施自主驗收報備率呈現(xiàn)“雙提升”。要構(gòu)建部省兩級常態(tài)化、全覆蓋遙感監(jiān)管體系，持續(xù)開展部省兩級遙感監(jiān)管，進一步拓展遙感監(jiān)管對象范圍，完善判別、檢查、認定以及銷號技術(shù)標準，加快推進智能化解譯，強化信息共享和工作協(xié)調(diào)，全面監(jiān)控、及時發(fā)現(xiàn)、精準判別人為水土流失情況，嚴格查處違法違規(guī)行為。

2.深入推進水土保持信用監(jiān)管

2020年水利部建立水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度，3年來將467家單位列入“重點關(guān)注名單”和“黑名單”，在全國水利建設(shè)市場監(jiān)管平臺公開，并實施聯(lián)合懲戒，取得良好成效。針對當前水土保持信用監(jiān)管制度重懲戒少激勵、水土保持領(lǐng)域頂層信用評價制度缺失等問題，要在完善水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的基礎(chǔ)上，全面實施水土保持信用評價制度，以生產(chǎn)建設(shè)單位和水土保持方案編制、監(jiān)測、監(jiān)理、驗收報告編制等參建單位為重點，健全信用分級分類監(jiān)管和激勵懲戒機制，強化信用評價結(jié)果共享運用，深入推進水土保持信用監(jiān)管，獎優(yōu)罰劣，突出重點，使監(jiān)管力量“好鋼用在刀刃上”，讓守信者降成本，讓失信者付代價。

3.加強水土保持重點監(jiān)管

對水土流失影響大、存在水土流失潛在風險隱患、信用風險高、有舉報線索等類型的生產(chǎn)建設(shè)項目，通過現(xiàn)場跟蹤檢查、專項檢查、掛牌督辦等多種方式，實施重點監(jiān)管。對人為水土流失高發(fā)頻發(fā)區(qū)域和行業(yè)，通過組織聯(lián)合專項執(zhí)法、專項整治等措施開展重點監(jiān)管，緊盯違法違規(guī)行為，督促生產(chǎn)建設(shè)單位及時整改，消除人為水土流失隱患和危害。

4.大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”

依托水利部政府服務(wù)平臺，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，推動提高水土保持監(jiān)管工作規(guī)范化、精準化、智能化水平，全面匯聚其他行業(yè)部門、地方各級水利部門水土保持相關(guān)數(shù)據(jù)以及企業(yè)自主監(jiān)控數(shù)據(jù)，提升監(jiān)管數(shù)據(jù)完整性、準確性和時效性，推進大數(shù)據(jù)分析和整合，提升水土保持監(jiān)管效能。強化風險意識，建立完善人為水土流失風險評估、預(yù)警、處置和反饋機制，推動實現(xiàn)無風險不打擾、低風險預(yù)提醒、中高風險嚴監(jiān)控。

三、堅持協(xié)同高效監(jiān)管，完善責任明確、協(xié)調(diào)有效的監(jiān)管工作體系

人為水土流失監(jiān)管涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的多個領(lǐng)域，綜合性、社會性特征比較突出，同時存在“放管服”改革中審批、執(zhí)法環(huán)節(jié)在外的情形?！兑庖姟诽岢鲆訌妳f(xié)同監(jiān)管。落實《意見》要求，就是要建立上下協(xié)同、內(nèi)外協(xié)作的協(xié)同高效監(jiān)管體系，理清責任鏈條、明確責任分工，補齊監(jiān)管短板、堵塞監(jiān)管漏洞，進一步增強監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效能。

1.強化行業(yè)主管

各級水行政主管部門是水土保持行業(yè)的主管部門，要嚴格落實水土保持法、行政許可法等法律法規(guī)和“三定”方案明確的水土保持監(jiān)管職責，發(fā)揮好牽頭組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，做好監(jiān)管制度規(guī)則的制定和貫徹落實工作，建立完善組織協(xié)調(diào)和審批監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作機制，組織開展監(jiān)管履職督查，加強調(diào)研和指導(dǎo)，及時解決水土保持監(jiān)管工作中的矛盾和問題。

2.強化流域監(jiān)管

流域管理機構(gòu)要強化流域統(tǒng)一管理，進一步完善水利部審批水土保持方案征求流域管理機構(gòu)意見制度，將各流域管理機構(gòu)同意意見作為水利部審批水土保持方案的必要條件。嚴格管轄范圍內(nèi)水利部批準水土保持方案實施情況的監(jiān)督檢查和水土保持設(shè)施驗收核查，按規(guī)定開展責任追究。對嚴重問題掛牌督辦，規(guī)范開展省級水行政主管部門水土保持監(jiān)管履職督查，結(jié)合日常監(jiān)管情況，對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持參建和技術(shù)服務(wù)單位開展信用監(jiān)管。建立完善流域管理機構(gòu)與地方執(zhí)法移送機制，督促指導(dǎo)地方水行政主管部門依法查處水土保持違法違規(guī)行為，協(xié)調(diào)解決省際水土流失糾紛。組織開展以案釋法、以案示警警示活動，定期發(fā)布水土保持典型違法案例。

3.強化屬地監(jiān)管

地方各級水行政主管部門依法承擔水土保持屬地監(jiān)管職責，主動落實屬地監(jiān)管責任，切實做到“守土有責，守土盡責”。充分發(fā)揮好“哨兵”“探頭”作用，注重調(diào)查研究，加強分析研判，有針對性地提出加強和改進監(jiān)管的政策建議，并采取有效措施，確保監(jiān)管制度落到實處。推動日常監(jiān)管與執(zhí)法的融合，對日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，要隨時研判是否涉嫌違法違規(guī)問題，及時啟動執(zhí)法程序，做到兩者協(xié)調(diào)一致、一體推進。進一步完善地方各級水行政主管部門水土保持監(jiān)管履職逐級督查機制，提升監(jiān)管效能。

4.推進協(xié)同監(jiān)管

要強化部門間協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法，建立完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度。加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，充分發(fā)揮司法保障監(jiān)督作用，暢通公眾監(jiān)督和舉報渠道，多管齊下，形成監(jiān)管合力。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門作用，壓實生產(chǎn)建設(shè)項目主管部門水土保持監(jiān)管指導(dǎo)職責，推動形成管建設(shè)、管生產(chǎn)、管行業(yè)必須管水保的水土保持監(jiān)管新格局。

5.夯實企業(yè)主體責任

生產(chǎn)建設(shè)單位是人為水土流失預(yù)防和治理的第一方陣，強化企業(yè)責任落實，就是要通過不斷完善企業(yè)主體首負責任制、加強督促指導(dǎo)、強化正反向激勵懲戒，進一步激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力，增強水土保持法治意識和責任意識，自覺落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持要求，大力推行綠色設(shè)計、綠色施工，全面落實表土資源保護、棄渣減量和綜合利用要求，最大限度減少可能造成的人為水土流失。

四、全面提升人為水土流失監(jiān)管能力和水平

加強人為水土流失監(jiān)管能力建設(shè)，是有效管控人為水土流失的迫切需要，是加強新時代水土保持工作的基礎(chǔ)支撐。近年，各級水行政主管部門的監(jiān)管能力不斷提升，但面對監(jiān)管任務(wù)仍然繁重、監(jiān)管要求不斷提高的現(xiàn)實需求，人為水土流失監(jiān)管能力仍存在短板，與推進新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展要求相比仍有差距?！兑庖姟诽岢鲆訌娝帘３直O(jiān)管能力建設(shè)。落實《意見》要求，就是要以推進全面落實監(jiān)管職能為核心，強化協(xié)調(diào)保障，加強隊伍建設(shè)、能力建設(shè)、考核獎懲等工作，力求實現(xiàn)監(jiān)管能力水平大幅度提升，為實現(xiàn)新時代水土保持監(jiān)管目標提供有力支撐。

一是開展能力提升行動，配備與人為水土流失監(jiān)管職能任務(wù)相適應(yīng)的工作力量，保障必要的監(jiān)管經(jīng)費和裝備投入。二是加強專業(yè)能力建設(shè)，開展常態(tài)化培訓(xùn)，提高監(jiān)管人員的理論素養(yǎng)和專業(yè)水平，提升依法履職能力。三是提高智慧監(jiān)管能力，積極利用區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管手段和方式。四是強化考核獎懲，將人為水土流失防治成效納入地方政府目標責任制和考核獎懲制，對監(jiān)管工作成績顯著的單位和個人進行表彰和獎勵。五是加強宣傳引導(dǎo)，積極宣傳監(jiān)管法律法規(guī)、制度規(guī)范和成效經(jīng)驗，及時曝光各類典型案件，強化生產(chǎn)建設(shè)項目國家水土保持工程示范創(chuàng)建，營造監(jiān)管良好氛圍。

五、結(jié)語

在具體落實《意見》中，應(yīng)注意把握和處理好四個關(guān)系。一是把握好制度制定與執(zhí)行的關(guān)系，要制定相關(guān)配套制度，但更重要的是抓好現(xiàn)行監(jiān)管制度的貫徹落實。二是把握好主管與協(xié)同監(jiān)管的關(guān)系，各級水行政主管部門既要切實擔負起主管職責，充分發(fā)揮牽頭部門作用，又要協(xié)調(diào)好其他部門，形成監(jiān)管合力，共同做好水土保持監(jiān)管工作。三是把握好激勵與約束的關(guān)系，既要通過嚴監(jiān)管、嚴處罰，加大對水土保持違法行為的處罰、震懾力度，又要通過國家示范工程評優(yōu)、無風險不打擾等措施，對積極落實水土保持法有關(guān)規(guī)定的生產(chǎn)建設(shè)單位給予激勵。四是把握好監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系，既要嚴格監(jiān)管執(zhí)法，督促生產(chǎn)建設(shè)單位做好人為水土流失防治，也要采取提前介入、優(yōu)化服務(wù)、柔性執(zhí)法等方式，保障生產(chǎn)建設(shè)項目順利實施。