我國(guó)水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理現(xiàn)狀和建議

尹江珊，侯文昂，，張士辰，侯效鋒

（1.水利部大壩安全管理中心，210029，南京；2.水利部交通運(yùn)輸部國(guó)家能源局南京水利科學(xué)研究院，210029，南京；3.河海大學(xué)，210098，南京）

水利部高度重視水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理工作，但庫(kù)區(qū)管理問(wèn)題復(fù)雜，庫(kù)區(qū)管理涉及部門多，不少水庫(kù)庫(kù)區(qū)跨越不同的行政區(qū)域，庫(kù)區(qū)管理缺乏系統(tǒng)全面且符合庫(kù)區(qū)特征的法律法規(guī)依據(jù)，庫(kù)區(qū)管理體制機(jī)制不順暢，庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)區(qū)存在人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、企事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施等占用問(wèn)題，長(zhǎng)期得不到有效解決將影響水庫(kù)防洪安全、水質(zhì)保護(hù)、水環(huán)境治理，制約庫(kù)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全。為此，水利部強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理研究，研究制定庫(kù)區(qū)管理法規(guī)和政策，保障庫(kù)區(qū)安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮。本文針對(duì)水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理深入開展調(diào)查研究，重點(diǎn)調(diào)研庫(kù)區(qū)管理情況，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)做法，分析存在的主要問(wèn)題，提出強(qiáng)化庫(kù)區(qū)管理的意見建議。

一、庫(kù)區(qū)管理現(xiàn)狀情況

1.庫(kù)區(qū)管理主體

庫(kù)區(qū)管理涉及部門多，包括水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、交通運(yùn)輸、文化和旅游、公安等。其中，政府承擔(dān)水庫(kù)安全運(yùn)行、防汛安全的行政責(zé)任，牽頭組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好水庫(kù)安全管理，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)，劃定水庫(kù)管理和保護(hù)范圍，組織重大安全事故應(yīng)急處置；承擔(dān)庫(kù)區(qū)“四亂”問(wèn)題清理的河長(zhǎng)責(zé)任、水環(huán)境治理等工作的牽頭責(zé)任。水行政主管部門主要承擔(dān)水庫(kù)運(yùn)行安全的主管部門責(zé)任，做好行政許可，開展監(jiān)督抽查，指導(dǎo)水庫(kù)管理單位落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)管理，保障水庫(kù)運(yùn)行安全，庫(kù)區(qū)不被圍墾、侵占。其他部門按照部門職能，各司其職，依法行使庫(kù)區(qū)監(jiān)管職責(zé)，如庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)的采礦管理、林地和耕地管理、養(yǎng)殖管理、電力設(shè)施管理、氣象設(shè)施管理等。但庫(kù)區(qū)管理內(nèi)容多，職責(zé)分工不夠明確，協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢。

2.庫(kù)區(qū)管理事項(xiàng)

庫(kù)區(qū)管理事項(xiàng)主要包括庫(kù)區(qū)管理與保護(hù)范圍劃定、涉庫(kù)建設(shè)行政審批，防汛安全、經(jīng)營(yíng)管理、文旅管理，水行政、漁政、交通執(zhí)法，以及水面保潔、庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)、防溺水、水質(zhì)保護(hù)、水環(huán)境治理等。其中，水行政審批主要包括水庫(kù)管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目、取水許可等涉庫(kù)安全的各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。庫(kù)區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)資源開發(fā)利用由相關(guān)部門按職責(zé)審批（實(shí)際上審批的法律依據(jù)并不明確）。

從庫(kù)區(qū)利用主體看，庫(kù)區(qū)管理事項(xiàng)涉及政府、部門單位、企業(yè)和個(gè)人等不同主體。政府常見利用行為包括招商引資、房地產(chǎn)、文旅、市民廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目等；部門單位常見利用行為包括公益設(shè)施建設(shè)、土地整理、農(nóng)業(yè)開放、部門管理用房設(shè)置等；企業(yè)常見利用行為包括工礦企業(yè)生產(chǎn)、堆場(chǎng)等；個(gè)人常見利用行為包括民房搭建、養(yǎng)殖、種植、管護(hù)房等。

3.法律法規(guī)依據(jù)

國(guó)家層面沒(méi)有針對(duì)庫(kù)區(qū)的專門立法，庫(kù)區(qū)管理主要依據(jù)水法、防洪法、河道管理?xiàng)l例、水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，《小型水庫(kù)安全管理辦法》等規(guī)范性文件，以及地方立法和規(guī)章。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)省級(jí)行政區(qū)均頒布了河湖或河道管理?xiàng)l例或辦法，近一半涉及庫(kù)區(qū)管理相關(guān)內(nèi)容，主要包括河湖保護(hù)、河道管理、河道采砂、河湖長(zhǎng)制、流域或特定湖泊保護(hù)等。庫(kù)區(qū)管理已有一定制度基礎(chǔ)。

由于庫(kù)區(qū)管理涉及面廣，除了水利行業(yè)內(nèi)的法律法規(guī)，庫(kù)區(qū)管理還須遵循環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、森林法、濕地保護(hù)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、防震減災(zāi)法等其他領(lǐng)域法律法規(guī)。

4.庫(kù)區(qū)管理執(zhí)法機(jī)制

按照屬地管理原則，主要由水庫(kù)所在地人民政府水行政主管部門承擔(dān)庫(kù)區(qū)監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)范圍內(nèi)的水行政執(zhí)法，并按照管理權(quán)限，對(duì)管轄范圍內(nèi)各項(xiàng)水事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處水事違法活動(dòng)。

在執(zhí)法過(guò)程中，主要依托河湖長(zhǎng)制平臺(tái)，發(fā)揮河湖長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，由水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安等部門根據(jù)職能，從違法建設(shè)、違法用地等方面開展聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)各部門執(zhí)法依據(jù)不充足的，盡量由屬地做工作，爭(zhēng)取能自行整改。個(gè)別水庫(kù)如湖北白蓮河水庫(kù)通過(guò)地方立法，明確水庫(kù)管理單位綜合執(zhí)法支隊(duì)對(duì)庫(kù)區(qū)各類活動(dòng)具有唯一執(zhí)法效力。但目前普遍存在多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢問(wèn)題。

5.庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)范圍劃定

各地對(duì)于庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)差異大。江蘇、浙江、廣東等省份以移民征地線作為劃定依據(jù)，廣西、重慶、云南等省份以校核洪水位劃定。

庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)范圍劃定工作持續(xù)開展。水利部近年作過(guò)統(tǒng)一部署，不少水庫(kù)管理和保護(hù)范圍劃定工作已基本完成，埋設(shè)了界樁，并對(duì)劃定成果進(jìn)行了公示。但庫(kù)區(qū)管理范圍確權(quán)難度大，很多老工程庫(kù)區(qū)土地多為當(dāng)年直接劃撥，未開展征地遷賠和辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證，部分辦理土地證的未落實(shí)具體坐標(biāo)，不受自然資源部門承認(rèn)，同時(shí)遭到當(dāng)?shù)卮迕竦种啤?/p>

6.庫(kù)區(qū)防洪調(diào)度淹沒(méi)情況

庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)范圍僅征地移民線以下開展遷賠的情況較為普遍，一些水庫(kù)庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)范圍內(nèi)目前還有不少人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、企事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施、耕（園）地等，部分土地被劃為耕地甚至永久基本農(nóng)田。某大型水庫(kù)479.00（正常蓄水位、征地線）～482.00 m（移民線）范圍，影響兩村1700余人；482.00～484.84 m（設(shè)計(jì)洪水位），影響32個(gè)村3.2萬(wàn)人；484.84～490.00 m（校核洪水位），影響27個(gè)村2.58萬(wàn)人。同時(shí)，庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)缺少補(bǔ)償機(jī)制，一些水庫(kù)蓄水位常年較低，一些水庫(kù)庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)范圍內(nèi)實(shí)物情況不明，嚴(yán)重影響水庫(kù)防洪調(diào)度與決策。

二、庫(kù)區(qū)管理存在的主要問(wèn)題

1.庫(kù)區(qū)相關(guān)概念不明確

（1）庫(kù)區(qū)范圍

當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)中對(duì)庫(kù)區(qū)、淹沒(méi)區(qū)、消落區(qū)、庫(kù)汊、管理范圍、保護(hù)范圍等概念未明確規(guī)定，各地理解和執(zhí)行存在差異，影響庫(kù)區(qū)管理。

（2）庫(kù)區(qū)管理和河道管理

當(dāng)前庫(kù)區(qū)管理主要參照湖泊和河道來(lái)管理，從水庫(kù)管理角度來(lái)看，庫(kù)區(qū)管理與河道管理有明顯區(qū)別，然而庫(kù)區(qū)管理與河道管理的關(guān)系在法律法規(guī)中未明確，影響庫(kù)區(qū)管理。

2.庫(kù)區(qū)管理法規(guī)制度缺位

（1）庫(kù)區(qū)管理缺乏明確的法律依據(jù)

當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有專門針對(duì)庫(kù)區(qū)的法條，水法、防洪法及《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)涉及少量庫(kù)區(qū)內(nèi)禁止性行為，但系統(tǒng)性十分不足，在庫(kù)區(qū)管理體制機(jī)制、管理內(nèi)容、涉庫(kù)建設(shè)審批和行政許可、庫(kù)區(qū)開發(fā)利用和管理保護(hù)、淹沒(méi)賠償?shù)确矫嫒狈γ鞔_的依據(jù)。比如水庫(kù)周邊常見的釣魚、游泳、戲水等行為，存在很大安全隱患，容易發(fā)生溺水事件。飲用水源水庫(kù)尚可根據(jù)水污染防治法由生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行監(jiān)管，但非飲用水源水庫(kù)未有明確條文規(guī)定。

（2）其他部門法規(guī)制度規(guī)定對(duì)庫(kù)區(qū)管理的影響

庫(kù)區(qū)管理事項(xiàng)多、涉及部門多，一些水庫(kù)庫(kù)區(qū)內(nèi)土地未完成征收手續(xù)，導(dǎo)致與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門存在管理范圍或紅線重疊，管理事項(xiàng)交叉。其他部門法規(guī)制度對(duì)水庫(kù)庫(kù)區(qū)正常管理存在影響，解決機(jī)制尚未明確。

一是受到耕地、永久基本農(nóng)田影響。部分已建水庫(kù)管理房所在部位被自然資源部門劃定為耕地或永久基本農(nóng)田，自然資源部門認(rèn)定管理房為違建并要求拆除，計(jì)劃建設(shè)管理房的因水庫(kù)周邊均為耕地而無(wú)法建設(shè)。另外，存在一些大壩管理范圍被劃定為耕地或永久基本農(nóng)田的情況。

二是受到林地影響。一些水庫(kù)因常年干旱，生長(zhǎng)樹木被劃為林地，直接影響水庫(kù)行洪，但因被列在冊(cè)，難以砍伐或移除。

三是受到濕地影響。一些地方按照濕地保護(hù)法，將水庫(kù)納入濕地管理。因自然保護(hù)區(qū)在自然資源確權(quán)登記時(shí)優(yōu)先于河湖庫(kù)，故水庫(kù)被劃為濕地，導(dǎo)致水庫(kù)在進(jìn)行除險(xiǎn)加固、維修養(yǎng)護(hù)、清淤等庫(kù)區(qū)管理工作時(shí)，由于“三線一單”等政策要求，幾乎無(wú)法正常開展，水庫(kù)隱患不能及時(shí)消除，影響水庫(kù)安全運(yùn)行和下游人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

四是受到鐵路、燃?xì)夤艿馈⑺淼赖扔绊?。?dāng)鐵路、燃?xì)夤艿馈⑺淼赖任挥谒畮?kù)管理范圍，特別是位于大壩管理范圍內(nèi)時(shí)，根據(jù)鐵路法等其他領(lǐng)域法律法規(guī)的保護(hù)要求，水庫(kù)除險(xiǎn)加固、維修養(yǎng)護(hù)等難以實(shí)施。

3.庫(kù)區(qū)管理體制機(jī)制不順暢

（1）跨區(qū)域庫(kù)區(qū)管理協(xié)調(diào)難

跨區(qū)域水庫(kù)協(xié)調(diào)難的關(guān)鍵在于權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，由于缺乏有效的上級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制和專門的補(bǔ)償機(jī)制，得不到水庫(kù)效益的庫(kù)區(qū)屬地沒(méi)有動(dòng)力做好庫(kù)區(qū)管理工作。某水庫(kù)庫(kù)區(qū)70%由上游省份管理，30%由下游省份管理，由于水庫(kù)大壩管理權(quán)、供水均歸下游省份，上游省份認(rèn)為在庫(kù)區(qū)管理上只有義務(wù)沒(méi)有權(quán)利，多年來(lái)難以達(dá)成協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）庫(kù)區(qū)管理執(zhí)法機(jī)制不暢

多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制不明確。庫(kù)區(qū)因存在大部分土地未完成征收手續(xù)，土地權(quán)屬、性質(zhì)不一等問(wèn)題，很難按水利功能用地統(tǒng)一管理。在庫(kù)區(qū)執(zhí)法管理中，存在執(zhí)法依據(jù)不足、信息共享不暢情況，執(zhí)法處置難以落實(shí)到位。

此外，僅依靠庫(kù)區(qū)執(zhí)法難以有效解決庫(kù)區(qū)違法問(wèn)題，出現(xiàn)問(wèn)題后再開展執(zhí)法影響庫(kù)區(qū)管理時(shí)效性，可以考慮建立明確的違法干預(yù)機(jī)制，在庫(kù)區(qū)活動(dòng)尚未達(dá)到違法程度時(shí)及時(shí)進(jìn)行人工干預(yù)。

4.庫(kù)區(qū)確權(quán)劃界工作復(fù)雜

一是部分水庫(kù)劃界質(zhì)量不夠。庫(kù)區(qū)劃界因不涉及土地權(quán)屬利益問(wèn)題而相對(duì)簡(jiǎn)單，但由于資金困難、部門協(xié)調(diào)等問(wèn)題，仍存在部分劃定成果質(zhì)量參差不齊、無(wú)法滿足國(guó)土“一張圖”要求等情況。

二是庫(kù)區(qū)確權(quán)所涉土地權(quán)屬利益復(fù)雜。主要是水庫(kù)庫(kù)區(qū)征地不徹底、土地權(quán)屬不清問(wèn)題，導(dǎo)致部分水庫(kù)存在“一地兩證”的情況。已完成確權(quán)的對(duì)象也多為大壩等樞紐工程，庫(kù)區(qū)確權(quán)較少。土地證更改為不動(dòng)產(chǎn)登記證后，已經(jīng)取得土地證的單位很少主動(dòng)換證，對(duì)于庫(kù)區(qū)的產(chǎn)權(quán)意識(shí)有待增強(qiáng)。

三是歷史遺留問(wèn)題解決存在難度。由于歷史遺留問(wèn)題，庫(kù)區(qū)常水面以上土地歷史上已經(jīng)由商業(yè)開發(fā)、宅基地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等獲得合法正規(guī)土地證?，F(xiàn)行法規(guī)制度對(duì)于在庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)存在占用的情況下如何確權(quán)規(guī)定得不夠詳細(xì)，目前尚缺具有可操作性的處置流程規(guī)定。

5.部分水庫(kù)庫(kù)區(qū)存在淤積和侵占問(wèn)題

部分水庫(kù)庫(kù)區(qū)淤積嚴(yán)重，影響水庫(kù)防洪安全和綜合效益發(fā)揮。目前各地對(duì)于水庫(kù)淤積底數(shù)不清楚，庫(kù)容曲線長(zhǎng)期未測(cè)量更新，泥沙淤積分布規(guī)律和淤積物情況不明確，水庫(kù)清淤相關(guān)制度和技術(shù)規(guī)范尚不完善，存在侵占庫(kù)容甚至防洪庫(kù)容等問(wèn)題。此外，地方政府缺乏庫(kù)區(qū)管理保護(hù)意識(shí)，一些地區(qū)庫(kù)區(qū)侵占問(wèn)題突出，水庫(kù)臨時(shí)淹沒(méi)區(qū)內(nèi)存在人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、企事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施、耕（園）地等問(wèn)題，亟待研究解決。

6.庫(kù)區(qū)管理高質(zhì)量發(fā)展能力不足

一是庫(kù)區(qū)情況監(jiān)測(cè)與應(yīng)急管理能力較低。水庫(kù)庫(kù)區(qū)普遍缺乏全天候監(jiān)測(cè)能力，很少有水庫(kù)能運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、北斗等高新科技進(jìn)行庫(kù)區(qū)監(jiān)測(cè)，對(duì)庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)范圍內(nèi)的實(shí)物數(shù)量掌握不足，對(duì)庫(kù)區(qū)侵占情況掌握得不全面不及時(shí)，影響水庫(kù)防洪調(diào)度決策。此外，水庫(kù)防洪調(diào)度庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)區(qū)應(yīng)急措施不明確，應(yīng)急啟動(dòng)條件、應(yīng)急組織、預(yù)警發(fā)布、信息共享、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急結(jié)束等各環(huán)節(jié)要求不規(guī)范不清晰。

二是水庫(kù)安全與效益發(fā)展不平衡。當(dāng)前一些地方在統(tǒng)籌水庫(kù)發(fā)展和安全方面缺乏協(xié)調(diào)，庫(kù)區(qū)管理往往難以把握平衡點(diǎn)。一些地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)工程安全，水庫(kù)效益發(fā)揮受限；也有部分地區(qū)過(guò)分追求利益，盲目利用庫(kù)區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電、浮動(dòng)碼頭、旅游經(jīng)營(yíng)等，存在安全隱患，影響水庫(kù)安全，工程安全與效益充分發(fā)揮方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

三、對(duì)策建議

1.提高庫(kù)區(qū)管理重要性認(rèn)識(shí)

督促各級(jí)水利部門提高水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理重要性認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)履行庫(kù)區(qū)監(jiān)管責(zé)任，充分利用河湖長(zhǎng)制平臺(tái)，主動(dòng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，持續(xù)推進(jìn)庫(kù)區(qū)確權(quán)劃界工作，加強(qiáng)庫(kù)區(qū)侵占問(wèn)題監(jiān)管，做好庫(kù)區(qū)淹沒(méi)區(qū)管理，積極開展水庫(kù)淤積治理，保障庫(kù)容安全，充分發(fā)揮水庫(kù)防洪減災(zāi)作用。

2.開展庫(kù)區(qū)情況摸排和整治

制定加強(qiáng)水庫(kù)防洪庫(kù)容和庫(kù)區(qū)防洪調(diào)度淹沒(méi)區(qū)管理的相關(guān)政策。應(yīng)每年汛前組織對(duì)有防洪功能的水庫(kù)淤積和侵占情況進(jìn)行逐庫(kù)摸排，對(duì)存在淤積或侵占問(wèn)題的水庫(kù)開展庫(kù)容曲線測(cè)量；對(duì)有防洪功能的水庫(kù)逐庫(kù)調(diào)查壩頂高程以下庫(kù)區(qū)防洪調(diào)度淹沒(méi)范圍內(nèi)人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、基礎(chǔ)設(shè)施、耕（園）地等重要實(shí)物數(shù)量及指標(biāo)信息，并定期更新。對(duì)于淤積和侵占防洪庫(kù)容的水庫(kù)，應(yīng)及時(shí)開展防洪能力評(píng)估，對(duì)非法侵占庫(kù)容的應(yīng)限期整改，淤積影響防洪安全的應(yīng)科學(xué)論證后積極推進(jìn)清淤工作。問(wèn)題整改前，應(yīng)采取有效防汛度汛措施，切實(shí)保障水庫(kù)安全度汛。對(duì)于非法侵占嚴(yán)重影響防洪安全的，要依法依規(guī)對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)，涉及違法的依法追究法律責(zé)任。

3.明確庫(kù)區(qū)管理相關(guān)概念

盡快出臺(tái)文件，明確庫(kù)區(qū)、淹沒(méi)區(qū)、消落區(qū)、庫(kù)汊等定義和規(guī)定。綜合利用移民征地線、校核洪水位線等特征線，明確庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)范圍的確定原則和方法，保障水庫(kù)正常運(yùn)行，推動(dòng)管理范圍頒證。

4.完善庫(kù)區(qū)管理法規(guī)制度

加強(qiáng)上位法支撐力度。水法、防洪法及《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等修訂中加強(qiáng)庫(kù)區(qū)管理與保護(hù)規(guī)定，解決庫(kù)區(qū)管理與保護(hù)法規(guī)制度缺位問(wèn)題，從法律法規(guī)層面解決不同部門政策矛盾問(wèn)題，理順庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)的體制機(jī)制，徹底解決跨部門、跨區(qū)域等管理問(wèn)題。將庫(kù)區(qū)管理納入《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》修訂，增設(shè)庫(kù)區(qū)管理與保護(hù)專章，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以規(guī)定。鼓勵(lì)針對(duì)庫(kù)區(qū)管理地方立法。

5.明確庫(kù)區(qū)管理體制機(jī)制

（1）明確庫(kù)區(qū)管理責(zé)任主體

要理清水庫(kù)管理的責(zé)任體系，明確地方政府、水行政主管部門、水庫(kù)管理單位、其他各有關(guān)行業(yè)主管部門的責(zé)任。

（2）明確跨區(qū)域跨部門管理協(xié)作機(jī)制

庫(kù)區(qū)管理涉及多個(gè)部門且常?？缭蕉鄠€(gè)區(qū)域，要在劃定庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)范圍的基礎(chǔ)上，充分考慮受益方和損失方責(zé)權(quán)利，明確管理區(qū)域間的管理和協(xié)調(diào)模式。建議由庫(kù)區(qū)地方人民政府主導(dǎo)，水行政主管部門牽頭負(fù)責(zé)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，解決庫(kù)區(qū)內(nèi)水資源、環(huán)保、漁業(yè)、交通等行業(yè)問(wèn)題。

（3）加強(qiáng)庫(kù)區(qū)水行政執(zhí)法管理

由于水庫(kù)管理單位本身不具備執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當(dāng)與水政執(zhí)法單位建立協(xié)調(diào)機(jī)制。涉及多部門執(zhí)法監(jiān)管的，還應(yīng)建立信息共享和聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管工作機(jī)制。應(yīng)注意事前管理，在庫(kù)區(qū)違法行為發(fā)生前，及時(shí)干預(yù)庫(kù)區(qū)內(nèi)不恰當(dāng)?shù)娜祟惢顒?dòng)。鼓勵(lì)針對(duì)庫(kù)區(qū)管理加強(qiáng)地方立法，有條件的地方設(shè)置專門庫(kù)區(qū)執(zhí)法部門。

6.進(jìn)一步規(guī)范庫(kù)區(qū)管理和利用

（1）持續(xù)推進(jìn)庫(kù)區(qū)確權(quán)劃界工作

各地按照依法依規(guī)、因地制宜原則確定庫(kù)區(qū)管理與保護(hù)范圍標(biāo)準(zhǔn)，以“禁新增、減存量”的原則建立長(zhǎng)效消除機(jī)制。對(duì)非法占用應(yīng)按照庫(kù)區(qū)管理規(guī)定立即整改，對(duì)歷史上形成的但不符合庫(kù)區(qū)管理規(guī)定的占用，采取逐步退出政策，政府可以進(jìn)行鼓勵(lì)性補(bǔ)貼。對(duì)于庫(kù)區(qū)管理范圍有人員占用的，應(yīng)當(dāng)逐步遷出。加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)平臺(tái)做好銜接，支撐庫(kù)區(qū)管理范圍、保護(hù)范圍劃定及大壩安全管理工作。

（2）庫(kù)區(qū)水資源保護(hù)與利用

綜合考慮供水分配、取水許可、排污許可、漁業(yè)養(yǎng)殖等水資源保護(hù)與利用要求，明確水資源利用權(quán)利主體的合法性，規(guī)定權(quán)利主體的權(quán)利內(nèi)容和行使方式要求，確定相關(guān)權(quán)利客體的范圍。分區(qū)劃定庫(kù)區(qū)的禁止、限制、開放建設(shè)范圍，明確審批程序和相關(guān)主體。

（3）消落區(qū)利用與保護(hù)

明確消落區(qū)土地權(quán)屬，消落區(qū)土地的利用應(yīng)確保工程安全并服從水庫(kù)調(diào)度，對(duì)于庫(kù)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)、村莊、耕地等既成事實(shí)的情況，兼顧水土保持、水資源保護(hù)和庫(kù)區(qū)移民使用，分類施治。明確消落區(qū)土地利用的風(fēng)險(xiǎn)及其責(zé)任承擔(dān)者。

（4）積極探索庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)處理方式和渠道

可鼓勵(lì)有條件的水庫(kù)充分利用庫(kù)區(qū)資源，盤活水庫(kù)資產(chǎn)，完善庫(kù)區(qū)管理和保護(hù)的良性循環(huán)機(jī)制。鼓勵(lì)超蓄區(qū)的單位和個(gè)人購(gòu)買保險(xiǎn)，為臨時(shí)淹沒(méi)提供穩(wěn)定補(bǔ)償來(lái)源。

7.提高庫(kù)區(qū)管理現(xiàn)代化水平

（1）加強(qiáng)庫(kù)區(qū)侵占監(jiān)測(cè)智能化水平

充分利用衛(wèi)星遙感、北斗、無(wú)人機(jī)等現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)技術(shù)，結(jié)合人工巡查、智能巡檢、視頻監(jiān)控、儀器監(jiān)測(cè)等手段，構(gòu)建水庫(kù)庫(kù)區(qū)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，切實(shí)提升庫(kù)區(qū)侵占信息數(shù)據(jù)自動(dòng)采集與分析水平，加強(qiáng)對(duì)筑壩攔汊、圍（填）庫(kù)造地、垃圾填埋、棄渣棄土、非法建筑（設(shè)施）、圍墾種植等情況監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)庫(kù)容侵占情況。

（2）強(qiáng)化水庫(kù)預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案措施應(yīng)用

加快構(gòu)建雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)“三道防線”，開展水庫(kù)防洪調(diào)度預(yù)演，掌握庫(kù)區(qū)淹沒(méi)影響范圍與危害程度，加強(qiáng)庫(kù)區(qū)淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)判別與預(yù)警，提高水庫(kù)防洪調(diào)度決策能力和庫(kù)區(qū)應(yīng)急管理能力及成效。

（3）強(qiáng)化現(xiàn)代化水庫(kù)運(yùn)行管理矩陣建設(shè)相關(guān)工作

結(jié)合現(xiàn)代化水庫(kù)運(yùn)行管理矩陣建設(shè)工作，按照水利部有關(guān)要求，加強(qiáng)庫(kù)區(qū)全要素信息掌握、全天候動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、庫(kù)區(qū)汛情險(xiǎn)情預(yù)警、庫(kù)區(qū)防洪仿真預(yù)演等工作。