對深化黃河流域節(jié)水管理工作的建議

宋靜茹，劉 斌，景 明，呂 望，楊 建，王艷華，宋常吉

(1.水利部黃河水利委員會節(jié)約用水中心，450000，鄭州；2.水利部黃河水利委員會水資源節(jié)約與保護局，450000，鄭州；3.水利部黃河水利委員會黃河水利科學研究院，450000，鄭州）

黃河流域橫跨我國西部、中部、東部9個省(自治區(qū))，既是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐帶，又是重要的生態(tài)屏障及制造業(yè)基地。近年，黃河流域齊抓共管凝聚節(jié)水管理合力，聚焦黃河流域深度節(jié)水控水行動，通過強化用水定額管理，倒逼各地區(qū)用水效率提升，逐步提升行業(yè)用水水平。隨著黃河保護法的頒布施行，黃河流域節(jié)約用水管理也面臨新形勢。本文從黃河流域節(jié)水發(fā)展歷程入手，簡述流域節(jié)水現(xiàn)狀，旨在探究強化流域節(jié)水管理的有效舉措。

一、黃河流域節(jié)水發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國節(jié)約用水管理的發(fā)展大致經(jīng)歷了農業(yè)節(jié)水萌芽期（1949—1978年）、城市節(jié)水推進期（1978—1998年）、全面節(jié)水建設期（1998—2012年）、深度節(jié)水發(fā)展期（2012年以來）4個階段。

1.農業(yè)節(jié)水萌芽期

土地改革制度的施行，推動了黃河流域農業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展，這一階段的節(jié)水管理工作主要體現(xiàn)在農業(yè)灌溉工程建設方面，包括蓄水、引水、提水等多種措施相結合，在汾河、渭河下游建成引水灌區(qū)170余處，形成晉陜兩省的糧棉生產(chǎn)基地。1952年建成人民勝利渠引黃灌溉工程，揭開河南、山東兩省引黃灌溉序幕。20世紀70年代初期，高揚程提水灌溉在黃土高原地區(qū)得到發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立初期黃河流域及下游引黃地區(qū)灌溉面積為1200萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），20世紀70年代末灌溉面積擴增到7816萬畝，是新中國成立初期的5.5倍。

2.城市節(jié)水推進期

20世紀70年代后期開始我國把厲行節(jié)約用水作為一項基本政策。1984年，國務院印發(fā)《關于大力開展城市節(jié)約用水的通知》，將推動節(jié)約用水，尤其是城市節(jié)水擺上重要議程。1987年，國務院辦公廳轉發(fā)了原國家計委和原水電部《關于黃河可供水量分配方案報告的通知》（簡稱“八七”分水方案，該方案一直延續(xù)至今），明確了各省份取水總量控制目標。1988年1月，《中華人民共和國水法》頒布實施，提出國家實行計劃用水，厲行節(jié)約用水，各級人民政府應當加強對節(jié)約用水的管理，各單位應當采用節(jié)約用水的先進技術，將節(jié)約用水的規(guī)定提升到國家法律層面。20世紀90年代，黃河流域開始推進節(jié)水型城市建設，工業(yè)節(jié)水與循環(huán)利用也有了進展，公眾節(jié)水意識不斷增強。

3.全面節(jié)水建設期

經(jīng)國務院批準，1998年原國家計委、水利部聯(lián)合頒布實施了《黃河水量調度管理辦法》，授權水利部黃河水利委員會（以下簡稱“黃委”）統(tǒng)一調度黃河水量。自實施統(tǒng)一調度以來，黃委嚴控各省份取水指標，沿黃省份也更加注重節(jié)約用水。2000年，中央在關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議中，首次提出“建設節(jié)水型社會”。2001年3月，水利部確定甘肅省張掖市為全國首個節(jié)水型社會建設試點，掀起全面開展節(jié)約用水的浪潮。2012年，國務院發(fā)布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行該制度作出了全面部署和具體安排，是指導當前和今后一個時期水資源工作的綱領性文件。

4.深度節(jié)水發(fā)展期

2014年3月，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，這是對節(jié)約用水在認識上實現(xiàn)的一次飛躍。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上提出，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉變。2020年，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次會議上強調要全面實施黃河流域深度節(jié)水控水行動，推進水資源節(jié)約集約利用。2021年，《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)，強調在黃河流域全面實施深度節(jié)水控水行動，降低水資源開發(fā)利用強度。2022年，黃河保護法經(jīng)全國人大常委會會議表決通過，自2023年4月1日起施行。

二、黃河流域深度節(jié)水控水現(xiàn)狀

2019年4月，《國家節(jié)水行動方案》印發(fā)，成為今后一個時期節(jié)水行動的綱領性文件。水利部堅持高位推動，加強深度節(jié)水控水頂層設計，制定印發(fā)了《水利部關于實施黃河流域深度節(jié)水控水行動的意見》，建立部級協(xié)調機制，與其他部委聯(lián)合印發(fā)了《黃河流域水資源節(jié)約集約利用實施方案》《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》《黃河流域高校節(jié)水專項行動方案》《公民節(jié)約用水行為規(guī)范》《工業(yè)水效提升行動計劃》《關于加強城市節(jié)水工作的指導意見》等一系列文件。

黃河流域緊抓落實，協(xié)同推進深度節(jié)水控水行動?？椌o用水定額管理制度網(wǎng)，結合黃河保護法要求，黃委超前謀劃強制性用水定額研究，持續(xù)開展用水定額評估。沿黃9省份均頒布了節(jié)水條例或節(jié)水管理辦法，建立節(jié)水聯(lián)席會議機制或制度，完成新一輪省級用水定額制修訂工作，累計發(fā)布或制修訂省級用水定額近4000項，基本建立起覆蓋主要農作物、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務業(yè)的用水定額體系，用水定額的合理性、實用性、先進性進一步增強。開展火力發(fā)電行業(yè)水效對標達標行動，涉及354家火電企業(yè)997臺機組，實現(xiàn)年用水量1萬m3及以上工業(yè)和服務業(yè)計劃用水管理全覆蓋，穩(wěn)步推進節(jié)水型社會建設。沿黃8個省份（不含四川?。?95個縣級行政區(qū)達到節(jié)水型社會建設標準，建設比例高達64.1%，超額完成《國家節(jié)水行動方案》階段年度目標；積極推進節(jié)水型高校建設，建成節(jié)水型高校167家，建設比例超過40%。

據(jù)統(tǒng)計分析，2021年黃河流域萬元GDP、萬元工業(yè)增加值用水量分別為44.6 m3、13.9 m3，僅占全國平均值的86.1%和49.3%，農田灌溉水利用系數(shù)為0.576，比全國平均值高0.08。黃河流域實施深度節(jié)水控水行動后，用水效率大幅度提升，用水水平總體高于全國平均值，在用水總量減少11%的前提下，持續(xù)保持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，通過節(jié)水擴大了經(jīng)濟發(fā)展空間。

三、當前節(jié)水應考慮的問題

黃河保護法的頒布施行，是國家推進黃河保護治理的重要里程碑。黃河保護法提出了用水定額管理、高耗水產(chǎn)業(yè)準入負面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄、各行業(yè)節(jié)水、促進節(jié)約用水的水價體系等管理制度，將黃河節(jié)水管理制度法治化，引領推進流域治理格局變革。但當前黃河流域節(jié)約用水管理工作還存在一些問題。

1.對節(jié)水的認識仍不到位

據(jù)2021年《黃河水資源公報》統(tǒng)計，黃河流域用水總量405.25億m3，其中農業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)環(huán)境用水量分別為243.98億m3、36.26億m3、60.73億m3、64.28億m3，分別占用水總量的60%、9%、15%和16%。雖然黃河流域深度節(jié)水控水已初見成效，但很多人對節(jié)水的認識仍然不到位，主要體現(xiàn)在：一是對節(jié)水的關注多限于日常生活和農業(yè)灌溉，在工業(yè)生產(chǎn)和服務業(yè)，特別是生態(tài)與環(huán)境等方面的重視程度還有待加強；二是將節(jié)水劃分為水利部門的職責，忽略了用水的廣泛性、節(jié)水管理的社會性，未高效發(fā)揮社會其他行業(yè)主管部門在節(jié)水管理方面的協(xié)作力；三是以往人們只重視傳統(tǒng)水源的利用，對于非常規(guī)水源的認識與利用明顯不夠，不合理的用水需求有待嚴管，用水浪費現(xiàn)象有待嚴控。

2.高耗水行業(yè)用水定額差別化管理不足

高耗水行業(yè)一直是國家用水管理關注的重點，2012年《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確提出加快制定高耗水工業(yè)和服務業(yè)用水定額國家標準。此后，在國務院、全國人大和各部委印發(fā)的文件中，多次提出強化高耗水行業(yè)用水定額管理的相關要求。黃河流域是極度缺水地區(qū)，節(jié)約用水是保障流域高質量發(fā)展的根蒂。近年，國家針對黃河流域出臺的一系列文件，也明確了嚴格高耗水行業(yè)用水管理，提出“推進沿黃重點地區(qū)工業(yè)項目入園和嚴控高污染、高耗水、高耗能項目”等具體要求。此外，黃河保護法提出要制定黃河流域高耗水工業(yè)和服務業(yè)強制性用水定額，高耗水行業(yè)應實行高額累進加價制度。

高耗水行業(yè)用水定額管理有待進一步深化，促進以節(jié)約用水擴大發(fā)展空間，應優(yōu)先側重高耗水工業(yè)和服務業(yè)。目前，已發(fā)布實施工業(yè)取水定額國家標準56項，其中高耗水工業(yè)行業(yè)產(chǎn)品44項；已發(fā)布實施工業(yè)取水定額行業(yè)標準8項，其中高耗水工業(yè)行業(yè)7項；已發(fā)布實施服務業(yè)取水定額國家標準6項，其中5項已實現(xiàn)高耗水服務業(yè)全覆蓋。盡管高耗水行業(yè)用水定額覆蓋度相對更高一些，但對超定額管理處罰力度不高，為搞好生態(tài)保護，走好高質量發(fā)展之路，迫切需要進一步加強高耗水行業(yè)用水定額管理，特別是對高耗水行業(yè)推行用水定額的差別化管理。

3.節(jié)水激勵新政策新制度有待加快制定

節(jié)水是一種綠色發(fā)展理念，《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》要求推動生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，實施最嚴格的水資源管理制度，以節(jié)約用水擴大發(fā)展空間?！秶鴦赵宏P于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》提出發(fā)展綠色信貸和綠色直接融資，支持符合條件的綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)上市融資。支持金融機構和相關企業(yè)在國際市場開展綠色融資。推動國際綠色金融標準趨同，有序推進綠色金融市場雙向開放。倡導節(jié)水不僅需要用水單位推行，也需要給予相關地區(qū)更多支持，特別是流域層面要在政策方面進行支持、鼓勵和激勵，有助于促進流域節(jié)約用水更好地走上良性循環(huán)、高質量發(fā)展之路。

四、加強流域節(jié)約用水管理的建議

為深入貫徹黨的二十大關于實施全面節(jié)約戰(zhàn)略的部署，全面推進深度節(jié)水控水行動，提高水資源節(jié)約集約利用水平，進一步做好黃河流域節(jié)水管理工作，提出以下建議。

1.引導全社會進一步增強意識、提高節(jié)水水平

節(jié)水不是一道簡單的減法題，而是囊括了產(chǎn)業(yè)轉型升級、資源消耗降低、生態(tài)環(huán)境增值、民生福祉優(yōu)化的綜合題。只有全社會共同采取行動，在思想上深刻理解“節(jié)水優(yōu)先”的深遠意義，在行動上將節(jié)水落到實處，才能真正助力推動黃河流域高質量發(fā)展。因此，全面增強節(jié)水意識，重在引導行業(yè)轉變觀念，凝聚共識，全民參與，共同推進水資源節(jié)約集約利用。一要加強節(jié)水宣傳。結合世界水日、中國水周、全國城市節(jié)約用水宣傳周、全國科普日等重要節(jié)點，舉辦各類節(jié)水宣傳活動，深化節(jié)水公益宣傳，持續(xù)擴大社會關注面。二要擴大節(jié)水培訓群體。各行業(yè)主管部門結合日常監(jiān)管，將節(jié)水教育培訓貫穿其中，普及節(jié)水法規(guī)、解讀節(jié)水政策、科普節(jié)水知識，帶動民眾增強節(jié)水意識，塑造全社會節(jié)約用水的良好風尚。三要普及非常規(guī)水源利用。在缺水地區(qū)、水環(huán)境敏感及水生態(tài)脆弱地區(qū)建立再生水利用配置試點，將再生水統(tǒng)籌用于工業(yè)生產(chǎn)、綠化與景觀、市政雜用等領域，改變非常規(guī)水源零星、分散的使用狀況，打通規(guī)?；?、現(xiàn)代化使用非常規(guī)水源的“最后一公里”。

2.深化對流域高耗水工業(yè)和服務業(yè)用水的管理

黃河流域應按照相關法律，特別是黃河保護法相關要求，在黃河流域高耗水工業(yè)和服務業(yè)領域盡快將強制性用水定額和高額累進加價制度落到實處。應盡快開展強制性用水定額研究，建立強制性用水定額體系；各級水利部門應加強對國家重點監(jiān)控用水單位、高耗水行業(yè)的用水指導，強化節(jié)約用水管理，做好強制性用水定額、用水審計等工作，加強監(jiān)督管理，督促用水單位提升用水效率；企業(yè)應加強用水計量，積極排查使用的生產(chǎn)工藝、各用水環(huán)節(jié)、管理模式是否節(jié)水，針對排查發(fā)現(xiàn)問題積極整改，自發(fā)提升企業(yè)用水效率；工業(yè)園區(qū)企業(yè)應發(fā)展串聯(lián)用水系統(tǒng)和循環(huán)用水系統(tǒng)，促進能源、化工、建材等高耗水產(chǎn)業(yè)節(jié)水。

3.進一步強化節(jié)水管理

一要強化用水定額執(zhí)行。嚴格用水定額執(zhí)行，強化用水定額應用，省級水行政主管部門應結合用水定額評估，根據(jù)區(qū)域發(fā)展進程，及時、適時更新完善用水定額制修訂，加快完善省級用水定額標準體系。二要加強制度建設。結合黃河保護法的施行，加快節(jié)水制度體系建設，制定配套節(jié)水措施，強化節(jié)水有關制度、措施、技術規(guī)范、標準等的約束，進一步規(guī)范用水行為，促進節(jié)約用水。三要做好節(jié)約用水監(jiān)督檢查。不斷提高節(jié)約用水監(jiān)督檢查標準尺度，著力打造日常監(jiān)管模式，建立涵蓋用水定額管理、節(jié)水載體建設等重點環(huán)節(jié)的全過程節(jié)水監(jiān)管模式，督促問題整改。

4.多管齊下助力節(jié)水發(fā)展

一是強化政府主導作用。加強各級黨委和政府對節(jié)水工作的領導，統(tǒng)籌協(xié)調推進節(jié)水工作。充分發(fā)揮省級聯(lián)席機制作用，加強節(jié)水工作與各行業(yè)部門間協(xié)商、協(xié)同與協(xié)作，消除節(jié)水政策之間的壁壘，打通節(jié)水政策落實通道，為節(jié)水市場發(fā)育創(chuàng)造必要條件。二是以市場推動節(jié)水工作。運用市場調節(jié)機制，助推流域、區(qū)域節(jié)水發(fā)展。如在城市公共供水管網(wǎng)漏損控制、公共機構、高耗水工業(yè)和服務業(yè)等領域，引入第三方節(jié)水技術服務，積極推廣“合同節(jié)水”管理，逐步拓展服務范圍和深度，建立健全合同節(jié)水產(chǎn)業(yè)鏈。聯(lián)合金融機構創(chuàng)新推進“節(jié)水貸”金融助企政策，充分發(fā)揮金融要素在提高水資源節(jié)約集約利用水平中的作用，引導金融機構加大對實體經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展的支持，為節(jié)水企業(yè)減費讓利，降低融資成本，帶動企業(yè)節(jié)水積極性。三是探索流域層面的節(jié)水激勵制度。建議結合有關節(jié)水工作成效，建立流域層面的用水指標獎勵制度，切實激勵黃河流域各省區(qū)節(jié)約用水工作，實現(xiàn)以節(jié)約用水促進高質量發(fā)展。